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行政规范性文件合法性审核及备案审查规范DB3702／T 23-2023.pdf

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行政规范性文件合法性审核及备案审查规范DB3702／T 23-2023.pdf

I C S 0 1.0 4 0.0 3C C S A 1 23702青岛市地方标准D B 3 7 0 2/T 2 3 2 0 2 3行政规范性文件合法性审核及备案审查规范L e g a l i t y r e v i e w o f a d m i n i s t r a t i v e n o r m a t i v e d o c u m e n t a n d r e c o r d i n g r e v i e ws p e c i f i c a t i o n s2 0 2 3-1 1-2 1 发布 2 0 2 4-0 1-0 1 实施青岛市市场监督管理局发布D B 3 7 0 2/T 2 3 2 0 2 3I目次前言.I I I1 范围.12 规范性引用文件.13 术语和定义.14 组织保障.14.1 工作机构.14.2 人员配备要求.24.3 保障机制.25 合法性审核材料.25.1 提报形式.25.2 政府规范性文件.25.3 部门规范性文件.35.4 镇街规范性文件.36 合法性审核事项.36.1 主体.36.2 权限.36.3 形式.36.4 程序.46.5 内容.57 合法性审核方式和依据.67.1 审核方式.67.2 审核依据.68 合法性审核程序.68.1 审核步骤.68.2 审核期限.68.3 其他规定.69 合法性审核意见.69.1 审核意见的种类.69.2 审核意见书.79.3 审核意见的采纳.79.4 重新审核.71 0 备案审查.71 0.1 备案要求.71 0.2 备案方式.71 0.3 备案材料.71 0.4 材料受理.8D B 3 7 0 2/T 2 3 2 0 2 3I I1 0.5 审查事项.81 0.6 审查期限.81 0.7 审查意见.91 0.8 目录公布.91 1 档案管理.9附录 A（资料性）行政规范性文件合法性审核及备案审查依据.1 0附录 B（资料性）起草说明样式.1 1附录 C（资料性）征求意见情况的说明样式.1 2附录 D（资料性）评估报告样式.1 3附录 E（资料性）合法性审核意见书样式.1 4附录 F（资料性）依据目录与摘要样式.1 5附录 G（资料性）备案报告样式.1 6参考文献.1 7D B 3 7 0 2/T 2 3 2 0 2 3I I I前言本文件按照 G B/T 1.1 2 0 2 0 标准化工作导则第 1 部分：标准化文件的结构和起草规则的规定起草。本文件由青岛市司法局提出并归口。本文件起草单位：青岛市司法局。本文件主要起草人：邓焕礼、傅强、于明霞、张进彤、黄龙飞、于肖楠、王言卿、张贞辉、韩晓庆、张天民。D B 3 7 0 2/T 2 3 2 0 2 31行政规范性文件合法性审核及备案审查规范1 范围本文件规定了行政规范性文件合法性审核及备案审查的组织保障，合法性审核材料、审核事项、审核方式和依据、审核程序、审核意见，备案审查和档案管理。本文件适用于青岛市、区（市）人民政府及其工作部门，镇人民政府、街道办事处以及经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称“制定主体”）制定的行政规范性文件的合法性审核及备案审查工作。2 规范性引用文件本文件没有规范性引用文件。3 术语和定义下列术语和定义适用于本文件。3.1行政规范性文件（以下简称“规范性文件”）a d m i n i s t r a t i v e n o r m a t i v e d o c u m e n t除政府规章外，由制定主体依照法定权限、法定程序制定并公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。3.2合法性审核 l e g a l i t y r e v i e w合法性审核机构依照有关规定和程序，对拟制发的规范性文件的制定主体、权限、形式、程序、内容是否符合法律、法规、规章及相关规定进行审核的行为。3.3备案审查 r e c o r d i n g r e v i e w备案审查机构对制定主体制发并报送备案的规范性文件，依照有关规定和程序，对制定主体、权限、形式、程序、内容是否符合法律、法规、规章及相关规定进行监督审查的行为。4 组织保障4.1 工作机构4.1.1 合法性审核机构承担规范性文件合法性审核工作的部门或者机构，包括以下情形：a)以市、区（市）人民政府以及政府办公厅（室）名义印发的规范性文件（以下简称“政府规范性文件”），由起草单位审核机构进行审核，再由本级人民政府审核机构进行审核；b)市、区（市）人民政府工作部门以及经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以自己名义制定的规范性文件（以下简称“部门规范性文件”），由本部门审核机构进行审核；多个部门联合制定的规范性文件，由牵头部门审核机构进行审核；D B 3 7 0 2/T 2 3 2 0 2 32c)镇人民政府、街道办事处制定的规范性文件（以下简称“镇街规范性文件”），已明确本单位专门审核机构或者专门审核人员的，由本单位审核机构或者审核人员进行审核；未明确专门审核机构或者专门审核人员的，由区（市）人民政府确定的审核机构进行审核。4.1.2 备案审查机构依法履行规范性文件备案审查职责的市、区（市）司法行政部门。4.2 人员配备要求合法性审核及备案审查工作机构应配备专门的审查人员。审查人员应具有较高的政治素质、职业道德、法律专业知识和业务能力，熟悉合法性审核及备案审查的相关法律、法规、规章及有关规定，遵守保密规定。4.3 保障机制4.3.1 各有关部门、单位应重视规范性文件的合法性审核及备案审查工作，建立健全工作机制。4.3.2 加强财政资金保障，进一步完善配套经费保障机制。4.3.3 配齐配强工作力量，不断提高合法性审核及备案审查人员中取得法律职业资格人员的比重。4.3.4 有计划组织开展业务培训，加强队伍专业化职业化建设，做好各有关部门、单位合法性审核及备案审查人才的培养和储备工作。5 合法性审核材料5.1 提报形式合法性审核材料由起草单位通过纸质、电子方式报送。起草单位为两个或者两个以上的，由牵头部门负责报送材料。5.2 政府规范性文件5.2.1 提请政府常务会议审议的，报送的合法性审核材料包括：a)提请审核函；b)送审稿、注释稿；c)起草说明；d)相关部门会签意见及采纳情况说明；e)公开征求意见、征求相关市场主体和行业协会商会意见及意见采纳情况说明；f)制定前评估报告；g)按规定需要进行专家论证、听证、风险评估的，提交有关材料；h)按规定需要进行公平竞争审查的，提交公平竞争审查结论；i)起草单位审核机构合法性审核意见书；j)起草单位集体研究讨论材料；k)依据目录与摘要、文本；l)其他需要提交的材料。5.2.2 经政府常务会议审议后制发公文的，报送的合法性审核材料包括：a)提请审核函；b)政府发文稿纸；D B 3 7 0 2/T 2 3 2 0 2 33c)拟签发的文本及发文说明；d)政府常务会议纪要；e)规范性文件内容有修改的，提交修改情况说明；f)起草单位审核机构合法性审核意见书；g)施行日期与公布日期间隔不足 3 0 日的，提交有关情况说明；h)其他需要提交的材料。5.3 部门规范性文件报送的合法性审核材料包括：a)送审稿；b)起草说明；c)相关部门意见及采纳情况说明；d)公开征求意见、征求相关市场主体和行业协会商会意见及意见采纳情况说明；e)制定前评估报告；f)按规定需要进行专家论证、听证、风险评估的，提交有关材料；g)按规定需要进行公平竞争审查的，提交公平竞争审查结论；h)依据目录与摘要、文本；i)其他需要提交的材料。5.4 镇街规范性文件报送的合法性审核材料，参照部门规范性文件执行。6 合法性审核事项6.1 主体制定主体是否适格。制定主体不包括临时机构、议事协调机构、政府工作部门的派出机构、部门内设机构。6.2 权限制定权限是否超越制定主体的法定权限。6.3 形式6.3.1 是否属于规范性文件、是否符合技术规范的要求。6.3.2 规范性文件具备但不限于以下特征：a)外部性：规范性文件的内容为制定主体对外履行行政管理职责事项，涉及公民、法人或者其他组织的权利义务；b)普遍适用性：规范性文件对符合适用条件的不特定的公民、法人或者其他组织都具有普遍约束力；c)反复适用性：规范性文件在其有效期内可以反复适用。6.3.3 规范性文件一般采用规定、办法、细则、决定、意见、通知、通告等公文类型。以下情形不纳入规范性文件范围：a)报告、请示和议案；D B 3 7 0 2/T 2 3 2 0 2 34b)会议文件，包括会议通知、会议纪要及讲话材料等；c)商洽性工作函，包括行政机关之间的商洽工作、询问和答复问题，向有关主管部门请求批准等；d)制定主体的内部工作制度，包括工作规划、计划、要点、考核、监督检查等文件；e)人事任免决定及工作表彰、通报；f)成立议事协调机构的通知；g)征地补偿、安置方案；h)公示办事时间、办事地点等事项的公告或者通知；i)制定主体对公务员及事业单位、国有企业的人事等方面管理的文件；j)财政部门仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件或者仅下达预算、分配资金、批复项目的文件；k)行业技术标准、技术操作规程；l)就特定人和特定事项发布的通报、通知、批复、公告，或者作出的行政许可、行政处罚、行政确认和其他具体行政执法决定及行政复议法律文书等；m)涉密文件；n)国有资产监督管理机构制定的履行出资人职责的文件；o)制定主体原文转发上级的规范性文件；p)指导本级及下级就行政处罚、行政许可等裁量权细化量化作出的规定文件；q)制定主体为实施专项行动、部署有关工作制定的工作方案，对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务无直接影响；r)制定主体的指导意见，对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务无直接影响；s)规范性文件清理后，关于宣布规范性文件继续有效、废止或者失效的决定；t)其他不纳入规范性文件范围的情形。6.3.4 以下情形纳入规范性文件范围：a)制定主体批转下级的规范性文件；b)转发上级的规范性文件同时提出具体实施措施或者补充意见，对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务具有直接影响；c)制定主体对行政处罚、行政许可等进行裁量权细化量化的规定；d)制定主体为实施专项行动、部署有关工作制定的工作方案，且对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务具有直接影响；e)制定主体的指导意见，且内容对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务具有直接影响。6.4 程序6.4.1 涉及起草单位以外其他部门权责事宜的，起草单位是否征求有关部门意见。6.4.2 起草单位是否组织公开征求意见，向社会公开征求意见的时间是否不少于 7 个工作日，为预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施，以及依法需要保密的情形除外；制定与市场主体生产经营活动密切相关的规范性文件，公开征求意见的期限是否不少于 3 0 日。6.4.3 涉及市场主体生产经营活动的，起草单位是否征求有代表性的市场主体和行业协会商会的意见。6.4.4 起草单位是否组织对规范性文件进行制定前评估，对文件起草的必要性、可行性和合理性进行全面分析，对文件需要解决的问题、拟设立的主要制度、主要措施及其预期效果和可能产生的影响进行评估论证。涉及修改规范性文件的，是否同时组织对原规范性文件进行实施后评估，对文件实施情况和效果、存在的问题等进行评估论证。6.4.5 专业性、技术性较强的规范性文件，起草单位是否组织专家、学者、专业机构进行研究论证。D B 3 7 0 2/T 2 3 2 0 2 356.4.6 涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有重大影响等情形的规范性文件，起草单位是否按规定召开听证会。6.4.7 涉及市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等市场主体经济活动的规范性文件，起草单位是否按规定进行公平竞争审查。6.4.8 制定有关或者影响货物贸易、服务贸易以及与贸易有关的知识产权的规范性文件，起草单位是否按规定进行贸易政策合规审查。6.4.9 涉及重大公共利益或者公众权益，可能引发社会稳定、公共安全等风险的规范性文件，起草单位是否开展风险评估。6.4.1 0 制定涉及妇女权益的规范性文件，起草单位是否按规定进行性别平等评估。6.4.1 1 依法应履行的其他程序。6.5 内容6.5.1 是否与法律、法规、规章和上级政策文件相抵触；是否与上级决策部署、重大改革决定不相符；是否与其他相关规范性文件不协调。6.5.2 是否存在违法设定行政许可事项，包括但不限于：a)违法增设行政许可事项；b)规定继续实施或者以拆分、合并等形式变相实施已取消的行政许可；c)以备案、登记、注册、目录、规划、年检、年报、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可；d)违法变更行政许可实施机关、法定程序、法定条件等。6.5.3 是否存在违法设定行政处罚事项，包括但不限于：a)违法增设行政处罚事项；b)违法增加或者减少行政处罚种类；c)违法变更行政处罚实施机关、法定程序、适用条件、对象等。6.5.4 是否存在违法设定行政强制事项，包括但不限于：a)违法增设行政强制措施、行政强制执行；b)违法变更行政强制的实施机关、法定程序、期限等；c)规定对居民生活采取停水、停电、停热、停气等方式迫使相对人履行相关行政决定。6.5.5 是否存在违法设定行政收费事项，包括但不限于：a)未经国务院和省政府批准，自行设定收费项目；b)规定继续实施已取消的收费或者停止执行的收费；c)违法调整收费主体、对象、标准、范围、期限等。6.5.6 是否存在不利于优化营商环境的情形，包括但不限于：a)违法干预应当由市场主体自主决策的事项；b)没有法律、法规依据，强制或者变相强制市场主体参加评比、达标、表彰、培训、考核、考试以及类似活动，或者借前述活动向市场主体收费或者变相收费；c)违法设立或者在目录清单之外执行政府性基金、涉企行政事业性收费、涉企保证金；d)为市场主体指定或者变相指定中介服务机构，或者违法强制市场主体接受中介服务。6.5.7 是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人或者其他组织合法权益、增加其义务的其他情形。6.5.8 是否存在没有法律、法规依据作出增加本机关行政权力事项或者减少本机关法定职责的情形。6.5.9 依法需要审核的其他内容。D B 3 7 0 2/T 2 3 2 0 2 367 合法性审核方式和依据7.1 审核方式审核采取书面审核为主，还可以采取以下方式：a)调查研究、考察；b)要求起草单位补充相关材料，就有关事项作出解释、说明；c)召开专家论证会；d)召开座谈会、论证会、听证会、协调会等听取各方意见；e)组织法律顾问、公职律师等进行咨询、论证。7.2 审核依据可以参照本文件附录 A 作为部分审核依据。注：审核依据将随法律、法规、规章及有关规定的更新和规范性文件合法性审核工作的开展而不断充实。8 合法性审核程序8.1 审核步骤8.1.1 收到合法性审核材料，应进行收件登记。8.1.2 审核人员依法在本文件指导下启动合法性审核：a)合法性审核材料符合要求的，启动合法性审核；b)合法性审核材料不符合要求的，一次性告知起草单位补齐相关材料，并在收到补正材料后，启动合法性审核。8.1.3 审核人员按规定完成合法性审核，并出具合法性审核意见书。8.1.4 审核人员对涉及合法性审核的材料进行归档，并及时形成纸质、电子档案资料。8.1.5 合法性审核涉及的文书样式参考附录 B 附录 F。8.2 审核期限合法性审核期限一般不少于 5 个工作日，最长不超过 1 5 个工作日，为预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定规范性文件的除外。8.3 其他规定起草单位不应以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核；涉及对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的，合法性审核机构可以提前参与。9 合法性审核意见9.1 审核意见的种类审核机构应根据不同情形提出审核意见：a)不存在与法律、法规、规章及上级政策文件相抵触的，出具合法性审核意见；b)相关内容，法律、法规、规章未作规定，但符合法律原则、国家政策或者改革发展方向的探索性改革事项，出具合法性审核意见，提示相关法律风险；D B 3 7 0 2/T 2 3 2 0 2 37c)与法律、法规、规章及上级政策文件相抵触的，提出修改意见；d)不属于制定主体权限范围的，建议不予制定；e)制定程序不符合规定的，建议履行完善相关程序。9.2 审核意见书审核机构对规范性文件进行合法性审核后，出具合法性审核意见书，合法性审核意见书包括但不限于以下内容：a)审核过程；b)审核情况，包括制定主体、权限、形式、程序、内容等；c)审核结论。9.3 审核意见的采纳起草单位应根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或者完善。特殊情况下，起草单位未采纳或者未完全采纳合法性审核意见的，应在提交制定主体集体研究讨论时详细说明理由和依据。9.4 重新审核出具合法性审核意见后，出现下列情形之一的，应重新审核：a)文件印发前法律、法规、规章及上级政策文件依据发生变化的；b)起草单位对文件内容进行重大调整的；c)其他需要重新审核的情形。1 0 备案审查1 0.1 备案要求1 0.1.1 政府规范性文件应自公布之日起 3 0 日内按规定报送上一级人民政府和本级人民代表大会常务委员会备案。1 0.1.2 部门规范性文件应自公布之日起 5 个工作日内按规定报送同级人民政府备案。1 0.1.3 镇街规范性文件应自公布之日起 3 0 日内按规定报送区（市）人民政府备案。1 0.2 备案方式1 0.2.1 制定主体应通过以下途径报送备案材料：a)纸质报备：备案材料径送司法行政部门；b)电子报备：通过规范性文件管理信息系统报送备案。1 0.2.2 青岛市人民政府或者办公厅制发的规范性文件按照国家、省有关规定报送备案。1 0.3 备案材料1 0.3.1 市政府规范性文件备案材料包括：a)备案报告；b)正式文本；c)起草说明；d)审核机构合法性审核意见书；D B 3 7 0 2/T 2 3 2 0 2 38e)其他需要备案的材料。1 0.3.2 区（市）政府和部门规范性文件备案材料包括：a)备案报告；b)正式文本一式两份；c)起草说明；d)征求意见相关材料；e)制定前评估报告；f)按规定需要进行专家论证、听证、风险评估的，提交有关材料；g)按规定需要进行公平竞争审查的，提交公平竞争审查结论；h)审核机构合法性审核意见书；i)法律顾问、公职律师意见；j)制定主体集体研究讨论材料；k)制定依据目录与摘要、文本；l)施行日期与公布日期间隔不足 3 0 日的，提交有关情况说明；m)其他需要备案的材料。注1：以上材料的电子版通过规范性文件管理信息系统报送，纸质版报送a)、b)、c)、h)四项。注2：延长有效期的规范性文件备案材料，纸质版报送a)、b)、c)、e)、h)五项。注3：备案审查涉及的文书样式参考附录B 附录G。1 0.3.3 镇街规范性文件报送的备案材料，参照部门规范性文件执行。1 0.4 材料受理根据不同情形决定是否受理：a)备案材料符合要求的，予以受理；b)备案材料不符合要求的，要求制定主体在 5 个工作日内补正材料；c)报送备案的文件不属于规范性文件的，不予受理，并说明理由。1 0.5 审查事项1 0.5.1 内容审查按照第 6 章的有关规定执行。1 0.5.2 形式审查，包括但不限于：a)规范性文件登记号、文号是否规范；b)规范性文件的公布日期、施行日期、有效期的规定是否规范；c)合法性审核意见书是否规范。1 0.5.3 审查方式按照第 7 章的有关规定执行。1 0.6 审查期限市司法行政部门应在收到部门规范性文件的备案材料之日起 1 0 个工作日内，收到区（市）政府规范性文件的备案材料之日起 3 0 日内，按照规定完成备案审查工作。区（市）的备案审查期限参照该期限执行。D B 3 7 0 2/T 2 3 2 0 2 391 0.7 审查意见1 0.7.1 审查意见种类司法行政部门应根据不同情形提出审查意见：a)不存在与法律、法规、规章及上级政策文件相抵触的，准予备案；b)未发现存在违法情形，但存在制定技术瑕疵、制定程序不完全符合规定尚不足以影响该规范性文件效力等情形的，可以提出相关改进建议，予以附条件备案；c)存在超越法定权限，与法律、法规、规章或者上级政策文件的规定相抵触，规定不适当，或者违反法定程序的，通知制定主体限期予以处理。1 0.7.2 审查意见处理制定主体收到审查意见后，应按照规定处理，并将处理情况报送司法行政部门。逾期不处理的，由司法行政部门提请同级人民政府责令其改正或者依法予以改变、撤销。1 0.8 目录公布司法行政部门应在每季度第一个月通过政府官方网站，向社会公布上一季度备案的规范性文件目录。1 1 档案管理1 1.1 遵守档案管理相关规定和要求，做到档案的分类编号相对独立、一事一档组卷完整，确保档案的完整性、规范性。1 1.2 按照国家关于档案管理电子化、数字化的有关规定和要求，积极推进档案信息化建设。D B 3 7 0 2/T 2 3 2 0 2 31 0附录 A（资料性）行政规范性文件合法性审核及备案审查依据行政规范性文件合法性审核及备案审查依据包括但不限于：中华人民共和国宪法；中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法；中华人民共和国民法典；中华人民共和国立法法；中华人民共和国行政许可法；中华人民共和国行政强制法；中华人民共和国行政处罚法；中华人民共和国反垄断法；中华人民共和国招标投标法；优化营商环境条例（中华人民共和国国务院令第 7 2 2 号）；国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见（国发 2 0 1 6 3 4 号）；国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知（国办发 2 0 1 8 3 7 号）；国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见（国办发 2 0 1 8 1 1 5 号）；国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知（国办发 2 0 1 9 9 号

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