煤炭增产保供政策运行框架及对供给的影响 Table_CoverStock 行业 深度报告 Table_ReportTime 2022年 7月 12日 请阅读最后一页免责声明及信息披露 2 证券研究报告 行业 研究 Table_ReportType 行业 深度 Table_StockAndRank 煤炭开采 投资评级 看好 上次评级 看好 Table_Author 左前明 能源行业首席分析师 执业编号： S1500518070001 联系电话： 010-83326712 邮 箱： 李春驰 能源 行业 分析师 执业编号 ： S1500522070001 联系电话： 010-83326723 邮 箱： 信达证券股份有限公司 CINDA SECURITIES CO.,LTD 北京市西城区闹市口大街 9号院 1号楼 邮编： 100031 Table_Title 煤炭增产保供政策运行框架及对供给的影响 Table_ReportDate 2022 年 7 月 12 日 本期内容提要 : Table_Summary 2021 年以来煤价超预期上涨，煤炭供给不足问题凸显 。 2021 年 以来， 我国 煤炭 供应紧张问题突出， 库存 回落 至低位， 煤炭等能源价格创多年来新高， 区域性出现“拉闸限电”，能源安全和煤炭保供引起国家高层及社会广泛关注。 2021 年 5 月国常会首次提出加强煤炭保供，直至 2021 年四季度 以来 全国月度 原煤产量较往年同期 有所 增加 ， 但仍未 根本改善煤炭供应不足的局面 。 2021 年 9 月以来， 习总书记 密集视察能源企业 ，鲜明指出 煤炭主体能源地位，保障煤炭供应 和能源安全是当前重大政治任务。 国家相关部委先后出台煤炭产业和市场政策 70 余项， 重在煤炭增产、保供、稳价。 2022 年 以来先后 13 次国常会涉及能源 内容 ， 其中， 5 次明确提出保障能源安全， 5 次明确要求煤炭增产保供 ，并提出 通过核增产能、扩产、复工复产 等，今年新增煤炭产能 3 亿吨 的 工作 目标 。 李克强总理 和 韩正副总理 多次在 相关 会议 上 强调 立足以煤为主基本国情， 确保粮食能源安全 。 增产保供政策实施涉及多方主体，实际效果 受多方面因素影响 。 政策运行传导涉及国家相关主管部门、煤炭企业股东、煤炭生产企业、下游单位、贸易商等不同主体，各主体诉求 不同， 综合 影响 政策实施效果。 增产政策实施效果关键在煤炭生产企业，但实际产量 的 增加受 限 煤矿初始投资、 产能规模、地质 开采 条件以及 受 制于 安全 与环保 监管 。 在总量紧缺下， “ 电煤长协覆盖 ”的保供政策 发挥了 短期效果，但 在保障电煤供应的同时，加剧了 化工 、建材 、 冶金 等 现货 市场 的供应 紧缺 ， 而且 煤炭保供政策 一定程度 限制了煤企利润增长空间，也影响了煤炭主产地的地方 GDP 和相关税收 增长 ，煤企长协执行参差不齐 ， 且 容易滋生以次充好、阴阳合同、转手销售、更改煤炭用途、变更合同等问题 ， 以及 地方相关监管部门内生动力不足 ，实际 执行效果 或 不达预期。 “合理价格区间 +市场强监管 ”的限价政策 ，利于短期市场 价格 稳定，但 没有供需基本面逻辑支撑的市场煤限价落实存在 较大 难度 ，中长期价格走势最终还是取决于供需形势 。 短期看，煤炭供给 增量 取决于核增煤矿 产能利用率再挖潜 、基本建成煤矿投产 、长期停产煤矿复工复产 和煤炭进口量增加， 但实际产量 增加 受到 诸多 硬约束。 自 2017 年 新一轮 产能核定工作以来， 已经有大批超能力生产煤矿经过了产能核增合法化， 尤其是 2021 年煤炭增产保供， 集中核增应急保供煤矿产能 2.2 亿吨，协调解决手续不全矿井释放产能 2.35 亿吨，具备 新增产能的矿井已 合法 释放产量 ，即大量表外产能进入表内 。现有生产矿井 受限于 煤矿初始投资、 地质 开采 条件、 生产系统、 安全环保监管、采掘 接续 紧张 等 因素 ，长期停产矿井的复产复工难度大， 实际煤炭产量的边际增量 十分 有限。 从大型煤企的生产效率看， 2021 年下半年增产保供以来， 通过 加大生产组织强度和加紧生产作业时间 ， 大型煤炭企业月度生 请阅读最后一页免责声明及信息披露 3 产效率已明显高于往年 水平 ， 掘进面月均单进同比提升 11.11%，回采面月均单产同比提升 18.25%， 2022 年 以来 的月度生产效率 同比 2021 年上半年略有提高但 较 2021 年四季度 明显下降，反映了高强度生产的不可持续性 ，即采掘接续紧张问题普遍且突出 。 从晋陕蒙三地的产能利用率看，2021 年四季度 产能利用率 明显 提升， 2022 年 3-5 月的产能利用率基本在82-86%区间，明显高于往年同期水平，但仍低于 2021 年四季度 ， 也反映了 产能利用率难以持续维持高位。 此外， 受地缘政治、贸易摩擦、限价政策等影响，国际煤炭格局重塑，煤炭进口难度加大 ，以及 煤炭资源开采条件差 和资源枯竭型 煤矿 的核减 产能与产量滑坡 ，均 制约 了煤炭 有效 供给 的增加 。 中长期看，煤炭供给 最终 取决于 在建矿井 和 核准新建矿井 的 建成投产 ， 但受限于过去三到五年严重低迷的资本开支与新建煤矿行动，新增产能空间有限 。 “十三五”期间， 在 “去产能”和 能源转型背景下， 受 煤炭企业新建矿井意愿低迷、资产负债率依旧较高、外部融资困难 、优质易开发煤炭资源减少 、 煤矿 建设投资大幅增加 等因素影响 ， 大幅集中性资本开 支投资意愿和 能力 明显 不足 ，再考虑到 3 5 年甚至更长的建矿周期，新增产能十分有限且无法在中短期集中 释放 。 从建矿成本看， 2016 年以来产业政策调整新增了产能 置换 费 用 ，调整了矿业权出让收益征收方式，大幅增加了矿井建矿投资。 从行业资产负债率看， 部分 上市 煤炭企业的资产负债率在 63-69%水平，煤炭开采洗选业资产负债率近年虽有下降但仍高于62.48%。 从 行业固定资产投资看， 2016-2021 年煤炭投资增速止跌回升，但投资总额整体仍处于较低水平，煤炭资本开支合计 1.97 万亿元（ 主要为 设备更新改造 和 智能矿山建设 ），资本开支尤其是新建矿井投资严重不足，在建矿井产能储备和新增量较小，是本轮供给难以快速改善的根本原因。 投资建议： 结合我们对能源、煤炭产能周期的系统研究，本轮能源大通胀周期依然处在 初 期， 在国内外能源需求复苏和国际地缘政治关系紧张的背景下， 随着疫情后国内宏观经济和下游需求的恢复， 下半年， 煤炭 供需关系依旧偏紧 。 供给偏紧 的形势 或 将延伸至 整个 “十四五”甚至更长周期维度 。 当前，煤炭板块估值仍处 于 近 10 年来的历史底部，再考虑高业绩、高现金、高分红属性，叠加高景气、长周期、高壁垒特征，煤炭板块 有望 迎来一轮 持续地 业绩与估值双升历史性行情。 综合以上，我们继续全面看多煤炭板块，继续建议关注煤炭的历史性配置机遇。 自下而上重点关注两条主线：一是内生外延增长空间大、资源禀赋优、公司治理优的兖矿能源、陕西煤业、中国神华、中煤能源等；二是全球资源特殊稀缺、有成长空间的优质炼焦公司平煤股份、盘江股份、淮北矿业、山西焦煤等。 风险因素： 疫情再度 爆发， 宏观经济大幅失速下行 ； 相关政策调整 ； 安全生产事故对煤炭公司的影响等 。 请阅读最后一页免责声明及信息披露 4 目 录 一、 2021 年以来政策密集出台，煤炭增产保供责任重大 . 6 1 2021 年以来煤价超预期上涨，煤炭供给不足问题凸显 . 6 2习总书记鲜明指出：煤炭主体能源地位，保障煤炭供应安全 . 7 3煤市政策密集出台，多部门齐头并举，重在增产保供稳价 . 8 二、增产保供政策实施涉及多方主体，实际效果受多方面因素影响 . 9 1增产保供政策实施涉及不同相关方，各方关注重点不同 . 9 2增产政策：实施效果关键在煤炭生产企业，但受安全生产干扰大 . 10 3保供政策：电煤长协覆盖，短期保供效果凸显，但存执行效果不佳问题 . 12 4稳价政策：价格区间 +市场强监管，利于短期市场稳定，但难改善实际供需矛盾 . 13 三、增产保供政策对煤炭产量供给的影响 . 15 1煤矿项目核准政策对煤炭实际产量的影响 . 15 2煤矿产能核定政策对煤炭实际产量的影响 . 21 3铁路煤炭运力高负荷运营，短期运力增扩难度大，或将制约煤炭供应 . 25 4俄乌冲突下全球煤炭供给紧张，国内煤炭进口量萎缩且短期难以显著改善 . 26 投资建议 . 27 风险因素 . 28 表 目 录 表 1： 2022 年以来国常会关于煤炭产业的相关会议精神 . 8 表 2：重点上市公司估值表 . 27 图 目 录 图 1： 2021 年以来市场煤价与煤炭指数走势 . 6 图 2： 内陆 17 省动力煤终端用户库存情况（万吨） . 7 图 3： 2019-2022 年全国月度原煤产量（万吨） . 7 图 4：煤矿增产保供政策运营相关主体 . 10 图 5：煤矿增产政策运营逻辑框架 . 12 图 6：煤矿保供政策运营逻辑框架 . 13 图 7：煤矿稳价政策运营逻辑框架 . 15 图 8： 2017-2022 年 5 月各年度煤矿项目核准情况 . 16 图 9：新增煤炭产能及原煤产量（万吨） . 17 图 10：典型煤炭企业集团资产负债率（ %） . 18 图 11：煤炭开采和洗选业资产负债率变化（ %） . 18 图 12：我国煤炭采选业固定资产投资变化 . 18 图 13：煤矿项目基本建设程序 . 19 图 14： 新建煤矿吨煤固定资产投资变化（元 /吨，以陕西为例） . 20 图 15： 2017 年以来煤矿核准项目分布情况 . 21 图 16： 大型煤炭企业掘进工作面月均单进 （米） . 24 图 17： 大型煤炭企业回采工作面月均单产（吨） . 24 图 18：晋陕蒙三地样本煤矿产能利用率 . 24 图 19： 2021 年晋陕蒙三地日度煤炭产量（万吨） . 25 请阅读最后一页免责声明及信息披露 5 图 20： 2021 年晋陕蒙三地年度煤炭产量（亿吨） . 25 图 21： 铁路电煤发运量占铁路煤炭发运量的比重情况（ %） . 26 图 22： 铁路煤炭发运量占铁路货物发运量比重情况（ %） . 26 图 23： 2019 年以来煤炭月度进口量（万吨） . 26 请阅读最后一页免责声明及信息披露 6 一、 2021 年以来 政策密集出台 ， 煤炭 增产 保供责任重大 2021 年以来，我国煤 电 阶段性供应紧张问题突出，煤炭等能源价格创多年来新高，国际政治经济形势具有较大不确定性，党中央、国务院密集出台系列煤炭 增产保供 和 市场 调控政策，有力推动能源安全保供。 保障煤炭供应 涉及国内煤炭增产、铁路运力调度和煤炭进口等诸多方面， 本文 重点 从煤炭生产规律和煤炭企业经营思路等视角，系统分析增产保供政策运营框架和对煤炭供给的影响。 1 2021 年以来 煤价 超预期 上涨 ， 煤炭 供给 不足 问题 凸显 煤炭 价 格 超预期增长。 以秦皇岛港 5500 大卡动力煤为例， 2021 年 1-2 月煤炭价格小幅下跌 后，于 3 月启动上涨，快速由低点 567.5 元 /吨 飙升 至 2592.5 元 /吨，最高涨幅达 3.57 倍 ；10 月 下旬 ，国家发改委出台 系列稳价控价政策后，煤价大幅回落至 1000 元 /吨 左右 ； 2022年 年初 ，煤价 下跌至最低点 790 元 /吨后小幅波动 上涨 ；直至 2022 年 5 月 1 日以后动力煤价格设置明确的 长协价和市场价合理 区间，动力煤 价格维持 相对 稳定，但价格依旧 处于高水平。 截止 6 月 30 日，秦皇岛港 5500 大卡动力煤市场价 1250 元 /吨， 为 2021 年同期 1.27倍 ， 为 2019 年同期的 2.2 倍 ， 年度 复合 增长率为 60.13%。 在此期间，煤炭 开采洗选指数（中信）在 2021 年 年初小幅下跌后，由 2 月 5 日的 1614 持续上升至 9 月 22 日的 3370，随后因国家发改委对煤炭价格管控之后 降 至 11 月 30 日的 2420，并在今年以来最高飙升至3727， 较 2021 年最高点 再次上涨 357 点。 图 1： 2021 年以来市场煤价与煤炭指数走势 资料来源： wind， 信达证券研发中心 煤炭供应不足矛盾凸显 ，且初期保供效果不明显 。 2021 年 1-2 月，在 2020Q4 以来煤矿产地持续生产，保障下游冬季用煤的惯性影响下，煤炭供给较充足，下游需求平稳，带动煤价下行。 2021 年 3-9 月 ，随着下游制造业迅速恢复和“迎峰度夏”临近， 煤价开始上涨， 煤炭库存迅速降低 （以内陆 17 省动力煤终端用户库存为例， 由年初的 5928 万吨迅速下降至4536 万吨 ） 煤炭供给不足问题逐步凸显。 5 月 19 日 国常会明确 要求在安全生产的前提下，合法合规释放优质煤炭产能，加大铁路发运力度，增加市场供应。 受 习总书记在两会期间参加内蒙古代表团审议会 时 特别提到煤炭领域的反腐行动， 以及举办建党百年重大政治活动等影响，全国各地开展安全生产检查和超能力生产专项整治活动，各地煤矿也放缓节奏保障安全生产，煤炭月度产量并未大幅改善， 3-9 月原煤产量 22.88 亿 吨， 与 2020 年同期的 22.87亿吨基本持平 ，东北、浙江、广东等地相继出现区域性“拉闸限电”现象。 2021Q4 以来 煤炭产量明显增加但仍未彻底解决供应不足的问题。 2021Q4 以来在增产保 供05001,0001,5002,0002,5003,0003,5004,0004,50005001,0001,5002,0002,5003,000秦皇岛港市场价：动力末煤 (Q5500,山西产 ) 煤炭开采洗选指数（中信） 请阅读最后一页免责声明及信息披露 7 政策的大力实施下，原煤产量明显上升，第四季度累计生产原煤 11.1 亿吨，占全年产量约27.3%，其中月度 原煤产量分别为 3.6 亿吨 、 3.7 亿吨、 3.8 亿吨，同比增长为 4%、 4.6%、7.2%。 直至 2022 年 1-5 月， 月度 原煤产量一直保持较高水平，月度原煤产量均值为 36288万 吨， 较 2021 年同期 均值 32240 万吨 增长 12.55%， 原煤产量累计 18.14 亿吨，较 2021年同期 16.21 亿吨 增长 11.91%。 2022 年以来，内陆 17 省动力煤终端用户库存 由年初的7855 万吨 迅速下降至 5849 万吨，虽高于往年同期， 但 主要原因是增产保供系列政策的实施使得煤炭全面保障电煤供应， 电煤现货市场供应短缺， 且上半年上海、北京等主要经济体受疫情影响下游需求明显下降，影响煤炭消费日耗。 在下半年经济稳增长和下游需求恢复的情况下，煤炭 供需仍存偏紧风险， 仍需继续挖潜煤炭产量，确保顺利“迎峰度夏”，保障能源供应安全。 图 2： 内陆 17 省动力煤终端用户库存情况（万吨） 资料来源： wind， 信达证券研发中心 图 3： 2019-2022 年全国月度原煤产量 （万吨） 资料来源： wind， 信达证券研发中心 2 习总书记鲜明指出：煤炭主体能源地位，保障煤炭供应安全 通过梳理党的十八大以来习总书记视察国有能源企业 作出的 重要指示， 习总书记 对煤炭行业发展的关注点 聚焦至当前的煤炭供应安全和煤炭清洁高效利用 。 01,0002,0003,0004,0005,0006,0007,0008,0009,0001/1 2/1 3/1 4/1 5/1 6/1 7/1 8/1 9/1 10/1 11/1 12/12019年 2020年 2021年 2022年05,00010,00015,00020,00025,00030,00035,00040,00045,0003月 4月 5月 6月 7月 8月 9月 10月 11月 12月2019 2020 2021 2022 请阅读最后一页免责声明及信息披露 8 2016 年，习 总书记 先后视察宁夏宁东能源化工基地、神华宁煤煤制油示范项目，主要指出“ 煤制油项目对保障能源安全具有重要战略意义，强调推动煤炭清洁高效利用 ” 。该次视察的背景是 落实习总书记 2014 年席提出 的 能源生产和消费的 “四个革命、一个合作 ”， 环境治理 提出要压减燃煤，以及 2016 年 实施的煤炭行业供给侧改革， 此时的煤炭 被 认定为高碳、高污染资源，煤炭产业的发展需要寻找新的出路 。 2017 年、 2018 年， 习 总书记 先后视察徐州潘安采煤塌陷区整治工程、抚顺矿业西露天矿，主要指出 “ 开展采煤沉陷区综合治理，对采煤塌陷区整治的有益经验，要注意总结推广，做好整合利用这篇大文章 ” 。该次视察的背景是生态文明纳入 “五位一体 ”总体发展布局，多次重申 “两山论 ”，采煤沉陷区造成大片土地资源浪费，生态破坏严重， 以及 资源枯竭城市要转型发展 。 2021 年 9 月， 习 总书记 视察国家能源集团榆林煤化工公司， 主要 指出 “ 煤炭作为 我国主体能源，要按照绿色低碳的发展方向，对标实现碳达峰、碳中和目标任务，立足国情、控制总量、兜住底线，有序减量替代，推进煤炭消费转型升级 ；煤化工产业潜力巨大、大有前途，要提高煤炭作为化工原料的综合利用效能 ” 。 紧接着， 10 月， 习 总书记 视察胜利油田，明确指出 “ 中国作为制造业大国，要发展实体经济， 能源的饭碗必须端在自己手里 ” 。 再时隔三个月， 2022 年 1 月， 习 总书记 视察山西瑞光热电公司， 明确 指出 “ 要夯实国内能源生产基础，保障煤炭供应安全。 统筹抓好煤炭清洁低碳发展、多元化利用、综合储运这篇大文章，加快绿色低碳技术攻关，持续推动产业结构优化升级 。 ” 2021 年以来，习总书记 连续三次调研能源行业，背景是 2020 年 提出的 碳达峰碳中和 目标， 多地 区域性 出现 “拉闸限电 ”现象，以及 国际 政治经济 形势动荡，能源安全 风险加大 。 3煤市政策密集出台，多部门齐头并举，重在增产保供稳价 2021 年以来 ， 党中央、国务院、国家部委层面密集出台的系列煤炭产业和市场调控政策 70余项，主要涉及增产增储、价格调控、市场监管、财政支持、项目核准等， 重点在增产、保供、稳价 。 我们再从国常会这个视角看， 2022 年以来，仅从国常会这个视角看， 国常会先后 13 次涉及能源相关内容，其中， 5 次明确提出保障能源安全， 5 次明确要求煤炭增产保供。尤其是 2022 年 4 月 20 日的国常会议明确指出 “ 发挥煤炭的主体能源作用。通过核增产能、扩产、新投产等，今年新增煤炭产能 3 亿吨 。推进煤炭清洁高效利用，加强储备设施建设 。 ”此外， 韩正副总理在去年和今年的煤炭清洁高效利用工作专题座谈会议 上多次指出“ 要坚持从国情实际出发推进煤 炭清洁高效利用，切实发挥煤炭的兜底保障作用，确保国家能源电力安全保供 。 ” 李克强总理在 5 月 30 日的全国财政支持稳住经济大盘工作视频会议再次 强调“ 确保粮食能源安全，支持煤炭等能源资源增产增储 。 ” 从习 总书记的重要指示批示 和国家相关政策的变化， 对做好能源工作指明了方向 ：一是 必须立足煤炭主体能源地位 的基本 国情，当前 保障煤炭供应和国内能源安全 是硬任务 ； 二 是碳中和碳达峰等不得快不得，要兜住底线、有序统筹推进 ；三是减碳不是不用煤而 是要煤炭清洁高效利用，这是 未来 煤炭产业发展的 重要方向 。 表 1： 2022 年以来国常会关于煤炭产业的相关会议精神 日期 主要指示批示 政策表述 2021/5/19 发挥我国煤炭资源丰富优势，督促重点煤炭企业在确保安全前提下增产增供 会议 要求 ， 发挥我国煤炭资源丰富优势，督促重点煤炭企业在确保安全前提下增产增供， 增加风电、光伏、水电、核电等出力，做好迎峰度夏能源保障。加强市场监管，发挥行业协会作用，强化行业自律。 加强期现货市场联动监管，适时采取有针对性措施，排查异常交易和恶意炒作行为。 依法严厉查处达成实施垄断协议、散播虚假信息、哄抬价格特别是囤积居奇等行为并公开曝光。 2021/10/8 有效运用市场化手段和改革措施 保证电力和煤炭等供应 会议 要求 ， 要在保障安全生产的前提下，推动具备增产潜力的煤矿尽快释放产能，加快已核准且基本建成的露天煤矿投产达产，促进停产整改的煤矿依法依规整改、 请阅读最后一页免责声明及信息披露 9 尽早恢复生产。 交通运输部门要优先保障煤炭运输，确保生产的煤炭及时运到需要的地方。三要支持煤电企业增加电力供应。针对煤电企业困难，实施阶段性税收缓缴政策，引导鼓励金融机构保障煤电企业购煤等合理融资需求。 2021/11/17 决定设立支持煤炭清洁高效利用专项再贷款 会议 要求 ， 设立 2000 亿元支持煤炭清洁高效利用专项再贷款 ，形成政策规模，推动绿色低碳发展；按照聚焦重点、更可操作的要求和市场化原则， 专项支持煤炭安全高效绿色智能开采、煤炭清洁高效加工、煤电清洁高效利用、 工业清洁燃烧和清洁供热、民用清洁采暖、煤炭资源综合利用和大力推进煤层气开发利用；统筹研究合理降低项目资本金比例、适当税收优惠、加强政府专项债资金支持、加快折旧等措施，加大对煤炭清洁高效利用项目的支持力度。 2022/1/10 围绕粮食能源安全，加快要素保障 会议要求，加快推进 “十四五 ”规划纲要和专项规划确定的重大项目，扩大有效投资；决定常态化制度化开展药品和高值医用耗材集中带量采购，进一步降低患者医药负担。其中提出，围绕粮食能源安全、先进制造业和高技术产业、交通物流和网络通信等基础设施、城市保障性住房等重点领域建设，建立协调机制，做好融资、用地、用能等要素保障。 2022/1/19 保持煤炭正常生产 优先保障发电供热用煤运输 会议要求，要发挥好煤电油气运部际协调机制作用，压实能源保供地方政府属地责任和企业主体责任，保持煤炭正常生产，优先保障发电供热用煤运输。支持煤电企业应发尽发，多渠道提升新能源发电出力，用好跨省跨区输电通道加强余缺互济。 2022/2/14 增加煤炭供应，支持煤电企业多出力出满力 会议 要求 ，继续做好大宗商品保供稳价工作，缓解下游企业成本上升压力，保持物价基本稳定。保障粮食和能源安全，确保全年粮食丰收，增加煤炭供应，支持煤电企业多出力出满力，保障正常生产和民生用电。 2022/3/14 保障电力、煤炭稳定供应 会议要求， 确定政府工作报告重点任务分工，要求扎实有力抓落实，推动经济在爬坡过坎中保持平稳运行。其中要求，保障电力、煤炭稳定供应。 2022/3/29 坚决防止重特大安全事故，支持能源等重大项目建设 会议要求， 压实责任落细措施，坚决防止重特大安全事故 ；部署用好政府债券扩大有效投资，促进补短板增后劲和经济稳定增长；决定新开工一批条件成熟的水利工程，提高水资源保障和防灾减灾能力。 2022/4/6 对特困行业实行阶段性缓缴养老保险费政策，保粮食能源安全 会议决定，对特困行业实行阶段性缓缴养老保险费政策，加大失业保险支持稳岗和培训力度；部署适时运用货币政策工具，更加有效支持实体经济发展。其中提出，保持经济运行在合理区间，主要是实现就业和物价基本稳定，要着力通过稳市场主体来保就业，综合施策保物流畅通和产业链供应链稳定， 保粮食能源安全 。 2022/4/20 发挥煤炭主体能源作用 今年新增产能 3 亿吨 会议指出，发挥煤炭的主体能源作用。 通过核增产能、扩产、新投产等，今年新增煤炭产能 3 亿吨。推进煤炭清洁高效利用，加强储备设施建设。运用市场化法治化办法，引导煤价运行在合理区间。 2022/5/5 部署进一步为中小微企业和个体工商户纾困举措，鼓励给予小微企业电力优惠 部署进一步为中小微企业和个体工商户纾困举措，以保市场主体稳就业；确定推动外贸保稳提质的措施，助力稳经济稳产业链供应链。其中提出，鼓励地方对小微企业和个体工商户实行阶段性优惠电价和用水用电用气 “欠费不停供 ”、 6 个月内补缴 2022/5/11 确保能源正常供应，决不允许出现拉闸限电 会议提出，国务院总理李克强 5 月 11 日主持召开国务院常务会议，要求财政货币政策以就业优先为导向，稳住经济大盘；部署进一步盘活存量资产，拓宽社会投资渠道、扩大有效投资；决定阶段性免除经济困难高校毕业生国家助学贷款利息并允许延期还本。其中要求， 确保能源正常供应 。在前期向中央发电企业拨付可再生能源补贴 500 亿元、通过国有资本经营预算注资 200 亿元基础上，再拨付 500 亿元补贴资金、注资 100 亿元，支持煤电企业纾困和多发电。 要优化政策、强化协调，安全有序释放先进煤炭产能。决不允许出现拉闸限电。 2022/5/23 要保能源安全，落实地方煤炭产量责任 会议决定， 要保能源安全，落实地方煤炭产量责任，调整煤矿核增产能政策。 再开工一批水电煤电等能源项目。 资料来源 ： 信达证券研发中心整理 二、 增产保供政策 实施涉及多方主体，实际效果 受多方面因素影响 1增产保供政策实施涉及不同相关方，各方关注 重 点不同 煤炭增产保供政策的传导和实施涉及不同的主体，每个主体都有各自的诉求，增加了政策运行的复杂性。 通过 大致梳理，主要涉及五类不同主体。 煤炭生产主管部门 ，主要包括发改委、能源局、自然资源部、生态环境部、 应急管理部 、 国家 矿山局等 。 发改委 和 能源局 负责煤矿建设项目的核准 ，重点是保障煤炭供应充足、价格合理， 避免 出现 “ 拉闸限电 ” 现象，影响经济发展；生态 环境部和应急管理部负责办理煤矿项 请阅读最后一页免责声明及信息披露 10 目环评和安全生产许可证，重点是防止出现安全生产事故和负面环保性事件，维护煤炭行业安全环保形势 稳定；自然资源部 负责办理采矿许可证，支持煤炭采矿权开发建设。 煤炭企业股东， 主要包括国资委、地方政府和民营 资本 等。 国资出资人重点是维护 国有资产保值增值， 推动社会经济发展；地方政府尤其是煤炭资源型城市重点是 深化改革，促进煤企带动区域经济和能源转型升级，如山西能源综合改革示范区，以及化解煤炭产业发展过程中形成的区域性金融风险和历史遗留问题， 如山西、河南、河北、东北等资源趋枯竭、地方煤企负债高盈利弱的省区 。 民营 资本 大部分是注重 提升经济效益，追求 经济利益最大化。 煤炭 生产 企业 ， 主要 包括国有企业和民营企业。 国有企业重点是在保障安全生产的同时尽可能地完成政治保供任务， 在 维护国有资产保值增值 的前提下 ，不会刻意追求高额利润 ，更多是改善资产负债结构， 提高经营质量 。民营企业大部分是 追求经济利益最大化。 下游 企业 ， 主要包括 民生强相关部门 和工业部门。民生强相关部门 ，如电力、热力 等企业，注重的是 供应稳定、价格合理的煤炭 ，在维护企业正常经营现金流的同时 尽可能扩大经营效益 ，保障民生和社会稳定，这也是政府强制保供的重点 ；工业部门 ，如化工、钢铁、建材等企业， 注重的也是供应稳定、价格合理的煤炭 ，尽可能扩大经营效益。 煤炭 贸易商， 注重的是煤炭贸易价差， 追求 贸易 利益最大化。 图 4：煤矿增产保供政策运营相关主体 资料来源：信达证券研发中心 2 增产政策：实施效果关键在煤炭生产企业，但受安全生产干扰大 据图 5 所示，增产政策主要运营框架如下 ： 煤价高涨、库存走低、煤电亏损、保供风险凸显 。 ： 2021 年 3 月份以后的传统淡季期间供需错配加剧导致下游库存快速去化至历史低位。与此同时，煤炭价格也逐步走高，截至 5月中旬，港口 5500 大卡动力煤市场价已经达到 947 元 /吨的高位。在“迎峰度夏”来临之际，补库无望；电力企业开始亏损，国家经济正常运行也面临风险。 增产政策频 发 ，但初期效果不明显 。 ： 2021 年 5 月 9 日的国常会督促重点煤炭企业在确保安全前提下增产增供，发改委出台具体方案。 2021 年 6 月份针对煤炭供应紧张，发改委提出要稳定增加煤炭产量， 相关 部门共同推进具备增产潜力的煤矿释放产能，出台煤矿生产 请阅读最后一页免责声明及信息披露 11 能力管理办法和核定标准。这需在已核准产能的基础上，通过挖掘生产煤矿产能核增潜力、基本建成煤矿加快进入联合试运转、停工停产煤矿抓紧复工复产，允许煤矿释放应急储备产能等多种途径。在 增产初期，由于 2021 年 3 月份危险作业罪入刑、以及 7 月 1 日“建党 100周年”、 10 月 1 日国庆两个重要节庆日前夕，安全监管始终处于国家监管以及煤矿管理人员切身利益最重要的位置。因此，尽管 6-9 月份增产政策频发，但实际产量依然没有有效释放 ，初期保供效果不明显 。： 10 月份之后煤价进一步快速上涨，飚至 2592 元 /吨的高位，出现电厂无煤可买，买不起煤的情况，有序用电范围进一步扩大，影响国计民生。但增产保供成为首要任务，煤矿安全及违法行为监管略有放松，产量开始逐步释放。在 2021Q4 严控高耗能产业导致需求回落的双重影 响下，供需矛盾缓和，下游（尤其是电厂）库存累积至近年高位，市场煤价快速回落，煤价 12 月 16 日降至 1070 元 /吨，下游库存处于近三年最高位。2022 年 3 月 18 日，国家发改委印发关于成立工作专班推动煤炭增产增供有关工作的通知，要求“主要产煤省区和中央企业全力挖潜扩能增供，年内再释放产能 3 亿吨 /年以上，日产量达到 1260 万吨以上”。 外部监管加强， 增产 必须守住安全环保底线 。 ：中央部委相关部门在要求增产的同时明确所有煤矿应该在确保安全的情况下，按满负荷合理组织生产。但是煤炭生产企业为完成增产目标，可能会加大生 产强度，甚至有可能出现超能力高强度工作，这无疑会加大安全生产隐患，增加事故发生概率。一旦爆发事故则会严重影响企业管理层、地方政府官员的职业生涯以及应急管理部等部门的职责任务。：在事故爆发、下游供需紧张矛盾缓解、重要政治事件前夕，应急管理部及地方监管部门，会加强督导检查，压紧压实企业安全生产主体责任，严禁超能力生产，加大对违法违规煤矿的打击力度，加强煤矿安全增产措施，以减少或杜绝安全生产事故。我们看到国务院安委会办公室、应急管理部、 国家矿山局 以及山西、陕西等地密集开展各类安全整治活动，并对超能力生产企业进 行处罚。 通过对增产政策运营框架的分析，结合各相关主体诉求， 简单讲， 增产政策运营实施 需要 重点关注 三点 ： 第一， 煤炭 生产 企业是增产政策的落脚点，国有煤矿以完成保供政治任务为优先，民营煤矿追求最大产量为目标，但矿井增产效果受限于矿井产能规模，受制于矿井地质条件和生产系统， 即使 煤矿管理者有着强烈的增产意愿，但实际产量也不是主观任意增加的。第 二 ， 矿井增产的前提是产能核增， 但产能核增仍需履行 国家 发改委、能源局、应急 管理 部、国家 矿山局、生态环境部等相关部门 的 审批 验收等 程序， 核增矿井的 增产 难以 一蹴而就 。 第三 ， 安全生产是 干扰 矿井增产的重要因素。 主要体现在超能力生产等危险作业罪列入刑法 ，对 安全生产事故追责处置力度从严从重 ， 包括追究范围从煤矿企业法定代表人到实际出资人、实际控制人，从煤矿企业延展到施工建设方、技术服务方等外部单位，追究处置包括国有煤矿和政府监管人员免职、罚款，涉及危险作业的还需追究刑事处罚等，这些从客观上对煤炭企业超能力生产或盲目增产形成了畏戒。而且， 安全生产监管 尤其是重大政治活动和敏感时期 从紧从严 ， 严格查处违章作业和超能力生产问题。 对于安全 生产， 应急 管理 部、地 方政府、国有企业和部分民企他们的诉求 基本是 一致的，煤矿的增产必须守住安全生产的底线红线 。 请阅读最后一页免责声明及信息披露 12 图 5： 煤矿增产政策运营逻辑框架 资料来源：信达证券研发中心 3保供政策： 电煤 长协覆盖，短期保供效果凸显，但存执行效果不佳问题 据图 6 所示，保供政策主要运营框架如下： 严格执行长协，保障电煤供应 。 ：在增产同时，政策还要求保供，一方面通过特别政策渠道释放的产量增量要保障电力热力的用煤需求，如在 2021 年下半年申请核增和露天煤矿用地批复的煤矿，增加的产量都补充签订长协；另一方面提高电力热力领域长协煤的覆盖范围：在 2021 年底签订 2022 年度长协是要求 30 万吨 /年以上产能煤矿均签订长协，并且电厂除进口煤外 100%签订长协。 ：此举在煤炭供应总量增量不足前提下，优先保障国计民生相关的电力、供热用煤需求，同时使得市场煤供应减少，加剧市场煤供需错配及市场煤价波动幅度。这也就是为何去年 9 月份以及今年 1 月份一旦供需错配，煤价就会大幅拉涨的原因所在。市场煤供不应求，价格加速上行；一旦成本拖动价格上行超出可传导限度，或许 也会执行长协覆盖（如化肥）。 煤炭保供或存执行不力等负面影响 。 ：由于 2021 年 10 月份以来， 主要大型煤炭集团 5500大卡年度长协价格保持在 712-754 元 /吨的水平，远低于同期市场煤价，保供任务重的煤企牺牲巨大经济利益，这当中又以国企为主，因此保供在很大程度上侵蚀了煤炭企业盈利、国有资产增值以及资源输出省区 GDP，也拖累煤企及所在区域的债务风险化解和转型升级步伐。 ：但在保障基本政治站位的同时，由于长协煤价和市场煤价价差过大， 难免 滋生 兑现率低、以次充好、阴阳合同、转手交易等行业乱象， 这些现象从 2022 年 3 月 17 日发改委敦促煤电企业签订中长期合同会议提到的问题中可见一斑： “（ 1）签订数量（ 80%以上），特别是中小企业，报上来数据有水分；首要任务，重点核查重点追责；（ 2）实施时点不及时；（ 3）未按要求履约，有些转签给化工企业然后再按市场煤转卖，有些拿低卡煤冒充高卡煤。 ”煤炭保供导致的价格双轨制差异越大，越不利于中长期市场秩序的规范。 ：但在电力热力关系国计民生且远未市场化的背景下，保障居民及工业基本用电供暖需求的大局决定国有煤：需求提升或国内外煤价倒挂使得供煤紧张 - 3 ： 恶化地方安全生产及环保考核 ： 电力热力用煤 供应增加 ：供需趋缓解或超强度开采导致事故频发， 安全 、 环保重新回到首要位置 ，供给收缩。 请阅读最后一页免责声明及信息披露 13 炭企业还是会提高政治站位，牺牲短期利益来维护大局，同时期待国家相关部门在其他政治、金 融以及产业资源给予支持和弥补（短期矛盾后置）。 图 6：煤矿保供政策运营逻辑框架 资料来源：信达证券研发中心 通过对保供政策运营框架的分析，结合各相关主体诉求，简单讲，保供政策运营实施需要重点关注四点： 第一， 煤炭保供在于电煤，但受铁路 煤炭 运力限制，以及部分地区强制将其它煤种用于保障电煤 （如贵州地区要求一定比例的无烟煤供应电厂） ， 这 必然会压占化工煤、冶金煤等非电煤 和电煤现货市场的供应 。 第二， 煤炭保供重在长协执行， 随着监管加强， 整体 长协兑现率 长协兑现率有所提升， 但长协兑现参差不齐 （部分企业合同兑现率仍低于50%） ，主要 还是 依靠国有煤矿 。 通过 近期 的报道也能看到， 存在区域兑现不均衡现象，有些合同履约率较低 ， 实际 “有量有价 ”的长协覆盖率 并 未达到 100%。 第三， 煤炭保供 一定程度上 侵蚀煤企利润，容易 甚至必然 滋生以次充好、阴阳合同、转手销售、更改煤炭用途、变更合同等问题 ，长协价与现货价价差越大，这类问题越严重越难以管控 。 第四， 煤炭保供也会拉低 以煤炭资源为主的 地方经济 GDP，地方相关 政府 部门 主动监管的 内生动力不足 ， 也容易滋生贪污腐败等问题，影响保供实际效果 。 4稳价政策