“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）成立于 2013 年 1 月 19 日，是上海重阳投资管理股份有限公司董事长裘国根先生向母校中国人民大学捐款 2 亿元的主要资助项目。 作为中国特色新型智库，人大重阳旨在把脉金融，钻研学术，关注现实，建言国家，服务大众。人大重阳聘请了来自 10 多个国家的 96 名前政要、银行家、知名学者为高级研究员，与 30 多个国家的智库开展实质合作。目前，人大重阳被中国官方认定为 G20 智库峰会（T20）共同牵头智库、中国金融学会绿色金融专业委员会秘书处、“一带一路”中国智库合作联盟常务理事、中国 - 伊朗官学共建“一带一路”中方牵头智库。2014 年来，人大重阳连续三年被选入由美国宾州大学推出的、国际公认度最高的全球智库报告的“全球顶级智库 150 强”（仅七家中国智库连续入围）。目 录核心提示一、中非发展合作的源流二、中国特色 ODF 及其使用1、无偿援助与低息贷款2、优惠性质贷款项目3、优惠性质贷款的使用：“一揽子”模式4、股权投资类开发金融项目三、案例：从“一揽子”到投资类开发金融的转变1、2004 年安哥拉特别国家贷款一揽子2、投资类开发金融对于传统开发模式的升级：加纳为例四、政策建议1、摒弃“开发等于援助”的落后思维2、建立统一的发展合作管理机制3、合理设计国际发展合作支持项目的择优机制4、重新定义中国的对外援助结语人大重阳研究报告列表1381012131519192533333435363840 人大重阳研究报告 1“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式中国人民大学重阳金融研究院执笔人：程 诚“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式核心提示1、本着“不让任何国家、任何人掉队”的原则，“一带一路”提出了包容性发展的战略性构想，强调共同发展、共同繁荣，为实现全球化再平衡做出了有益尝试。资金融通是“一带一路”建设的重点合作领域，更是驱动该倡议框架下各合作项目的血液。由于“一带一路”有关国家当中相当一部分还处于发展中和欠发达水平，普遍缺乏充足的政府预算支持，中国作为首倡者和推动者，其官方金融支持的重要性更加突显。2、015 年愿景与行动的发布确定了“一带一路”倡议作为开放的地区合作平台的定位，它“基于历史上的丝绸之路，但是又不限于古代丝绸之路的范围”。“开放”是丝路精神的核心要件之一，“一带一路”是中国与其他国家分享经济发展理念和实践的平台，是实现发展中国家自主发展的重要举措。目前，“丝绸之路经济带”经由西亚地区连接北非和东非、“21 世纪海上丝绸之路”经印度洋连接南非、东非，并进一步扩展到中非和西非地区的图景已经具备了客观需求与现实条件。3、现有的国际体系形成于二战结束之后，由少数发达国家主导，而广大发展中国家只能被动接受和参与，在全球化过程中处于边缘地位。发达国家使用制度化的发展援助 ODA，在其与发展中国家间形成了单向的依赖关系。使用援助“输血”来发展经济，成功的案例并不多见。“一带一路”是中国与其他国家分享经济发展理念和实践的平台，是促进发展中国家自主发展的重要举措，这在基础设施和产能合作领域体现得尤为突出。通过各种机制输出开发金融，帮助发展中国家提升自主发展能力，2 人大重阳研究报告“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式这样的“造血”金融合作模式升级了包括非洲地区在内的，广大欠发达国家的发展模式。4、“一带一路”与非洲的关系应该包含两个方面：一是中非发展合作的开始远早于“一带一路”的提出，其经验和教训都应该为当下的跨国发展合作研究所借鉴；二是非洲作为世界上发展中国家最为集中的大陆，中非发展合作的研究必须置于“一带一路”的宏大背景之下才能获得充分和长远的意义。5、 作者认为西方学界和政策界为“官方发展援助”的理论框架所限制，无法正确地理解本质上属于“南南合作”范畴的中国对非洲援助和开发金融支持。从国际发展的基础理论、概念和规范出发，作者提出“中国特色的官方开发金融”这一概念，对其进行了学理性的定义，并分析了其具体的使用方式。这一新概念的提出为全面准确地认识中非发展合作提供了概念和理论基础，为“一带一路”建设提供了可资借鉴的理论性成果。基于对中国对非官方开发金融的分析，作者最后提出了具体的政策建议。6、中非发展合作是市场驱动为主的合作，其运营模式变动发展迅速。为了支持中企在非洲的经营业态实现从分包转包到工程总承包 EPC，从公私合作经营 PPPs 到“投建营一体化”的转型升级，目前的中国 ODF 正在实现从政府为主到以“撬动私人投资”(Leverage Private Finance) 为主的转变，以及从“一揽子”贷款模式到开发性投资模式的转变。这一正在进行中的转变引领了全球开发金融的潮流，代表着国际发展合作的未来。 人大重阳研究报告 3“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式一、中非发展合作的源流“援助”来源于人类社会互助共生的基本诉求。富人帮助穷人的单向义务和等价交换 （quasi pro quo）的自利需求这一对矛盾从一开始就根植于“援助”概念的内核之中。二十世纪初，随着欧洲宗主国开始退出亚非拉各国殖民地，反帝反殖的正义诉求和如何在独立建国的原殖民地国家保持一定影响力的自利考量交织在一起，迫使以英法为代表的欧洲国家逐步建立起利用国家资源帮助原殖民地发展的政策，比如英国的殖民地发展方案 1929、殖民地发展和福利方案 1940和法国的“自由法国中央基金”、“经济合作中央基金等”。1二战结束以后，成为超级大国的美国开始实施“马歇尔计划”来复兴欧洲，这也是官方发展援助（Official Development Assistance，以下简称为 ODA）诞生的标志。194 年新任美国总统杜鲁门在就职演说中把支持不发达国家的发展提高到了与共产主义斗争的高度，认为只有通过发展脱离贫困，才能够根绝滋生共产主义的“温床”。冷战结束后，来自传统援助国的 ODA 意识形态化色彩却并未随着苏联解体而淡化。由于“新自由主义”在欧美国家的统御性影响，“好政府”以及“民主”等价值判断因素在选择受援国时发挥了越来越重大的影响。可以说，冠以“官方”含义的发展援助在诞生之初就是作为国家政策工具出现的，目的是通过为经济援助附加政治要求来实现自己的利益诉求。由此，非1 李安山：浅析法国对非援助的历史与现状，西亚非洲 2009 年 11 期。4 人大重阳研究报告“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式洲各国纷纷沦落为高度依赖西方援助的受援国，援助占地区总公共支出比例高达 10%，占各国 GDP 的比例平均达到 13%2，六七十年代部分国家政府收入的60%以上来自于西方援助。在马歇尔计划实施的同一时期，国际货币基金组织和国际复兴开发银行（世界银行的前身）也建立了起来，成为战后稳定和发展世界经济的重要力量。这样，当代 ODA 的两大基本形式：以马歇尔计划为代表的双边援助和以世界银行各项目为代表的多边援助就登上了历史舞台，并且逐渐成为了发达国家处理与发展中国家间关系的主要政策工具，ODA 也跻身国际发展学科最为核心的概念之一。通过规模庞大的援助计划，发达国家与发展中国家建立起了制度化的“援助国受援国关系”，在受援国政治和社会的各个领域内都施加着自己强大的影响力，尤其是经济发展水平最低的非洲地区。1960 年经济发展与合作组织成立了发展援助委员会（Devlopmnt Assistance Committee，以下简称 DAC）。该委员会成为了发达国家间协调双边援助事宜的国际机制；其成员被称为传统援助国，和以中国为代表的新兴（市场）援助国区分开来。1972 年 DAC 对 ODA 做出了严格的定义，包含以下三个元素：（1）指向发展中国家的政府间资金或资源转移；（2）主要目的在于促进受援国经济社会的发展与福祉；（3）对于贷款来说，相比国际金融市场私人贷款至少节省 25% 的成本（以 10% 为贴现率），节省下来的成分也被称为“赠与成分”（Grant Element），这2 Dambisa Moyo.2009.Dead Aid: Why Aid Is Not Working And How There Is A Better Way for Africa, New York,Farrar, Straus and Giroux, p. 65. 人大重阳研究报告 5“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式是认定 ODA 的核心要素。在这三个条件之外，ODA 还有一个隐含的前提条件，被称为“优惠本质原则”：对于贷款提供国而言，以等于或者高于本国发行贷款成本而发行的贷款一定不能被认定为是 ODA。西方传统ODA的资金表现形式主要有：赠与（grant），包括预算援助和实物援助；达到赠与成分要求的贷款；债务减免；能力建设和技术援助，包括培训项目和政府奖学金等。DAC 还定义了“其他官方资金”（Other Official Flows），包括出口信贷，以及达不到 25% 赠与成分要求的政府间贷款等3。世界银行和国际货币基金组织对于多边援助的定义大体与 DAC 一致，只是在将贷款类资金计入时，世行采取商业参考利率（Comercial Interests Rate Reference）这一浮动利率4来作为贴现率 , 而且规定赠与成分必须超过 35%，而不是 DAC 标准的 25%。官方开发金融（Official Development Finance，以下简称 ODF）的概念与 ODA 类似但又有区别，其定义相对宽松。经济与合作组织对其的定义是“用来衡量接受国资源流入量的概念”，包括：一，双边ODA；二，来自多边金融机制的赠与、优惠及非优惠性发展借款；三，“赠与成分”达不到25%的标准，但是仍然为了发展目的而输送的“其他官方资金”（含再融资贷款）。5基本上说， ODF可以看做是ODA和“用于发展目的”OOF3 ODA 与 OOF 定 义 均 翻 译 自 OECD/DAC 网 站， 并 参 考 相 关 技 术 手 册“Is it ODA?”, OECD Fact sheet, (Nov 2008), oecd/dac/stats (登录时间2013年10月).4 世行于 2013 年 10 月决定直至 2015 年为止采取统一的 5% 作为新的贴现率标准，但是争议较大。参见世界银行网站，World Bank, worldbank/ida/grant-element-calculations.html。5 参见 OECD 网站：stats.oecd/glossary/detail.asp?ID=1893。6 人大重阳研究报告“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式的加和。简而言之，西方为非洲提供大量的 ODA 既出于殖民历史的原罪，也出于维护自身利益的政策考虑，ODA所体现和维护的是极度不平等的、高度单向依赖的“援助国受援国”关系。对比来看，中非发展合作在源流、政策背景和现状上都和 ODA 存在着显著的差异，中国既没有历史负担也没有现实需求去提供西方式的发展援助。中国对广大发展中国家的支持始自建国之初：面对美国强大实力的“遏制”和在亚洲展开的“马歇尔计划”式经济援助，新生的共和国出于意识形态和地缘政治的双重考量，在国内极端困难的情况下，仍然执行了“抗美援朝”和“援越抗法”等援助活动，当然这些援助活动因为多以军事和粮食援助为中心而难以归类于现代的发展援助。六十年代中苏交恶之后，中国扩大了对外援助的范围，支持亚非拉国家和人民“反帝反殖反霸”的独立诉求，开始大规模地对非洲新独立国家提供经济和技术援助。1964 年周恩来总理出访加纳，在首都阿克拉发表了里程碑式的对外援助八项指导方针，自此“平等互利”和“不干涉内政”成为了中非经贸与发展合作的指导原则。改革开放之前的中国对外援助活动为新中国的外交成功提供了巨大的助力，对于中国赢得对台湾的外交争夺战，取回联合国代表席位有着重大的意义。改革开放以后，中国基本上不再增加对外援助项目，尤其是在非洲多以对原有项目的维护为主，以针对台湾“支票外交”的应急反应为辅。20 世纪九十年代中期，中国进行了对外援助体制的全面改革，开发出了新的发展金融工具，其针对的最主要对象就是非洲国家。当代的中 人大重阳研究报告 7“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式左图：中国对外援助标志红色中国结；右图：中国援助抗击埃博拉物资。拍摄者为新华社原驻西非记者林晓蔚国对非开发金融工具包含着以下几种资金形式：预算援助、无息贷款、优惠贷款、优惠出口买方信贷，以及使用政府资源促进对非洲国家生产性领域投资的各种金融支持。结合西方国际发展的概念系统，这些发展资金可以被总称为“中国特色的官方开发金融”（Official Development Finance with Chinese Characteristics）。8 人大重阳研究报告“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式二，中国特色ODF及其使用通过传统的ODA和ODF概念中的三个核心要素 官方性（Officiality）、发展性（Development Oriented）和优惠性（Concessionality） 来重新定义中国向非洲提供的发展类资金，有助于正确而全面地理解中国对非洲发展事业和中非合作所提供的官方支持： （1）官方性 ：资金来自中国政府，或者中国国有政策性银行不论该资金来自银行自有资产还是通过国际和国内金融市场筹措； （2）发展性 ：资金用途应当是发展性项目，旨在提高对象国国民生活水平、社会福祉和经济增长； （3）优惠性 ：对于贷款类资金，接受国偿还总额应该低于中国提供资金的总成本，亦即资金必须包含一定的“赠与成分”。总结来看， 中国特色的官方开发金融是一种由中国官方提供的，面向广大发展中国家的，具备较高优惠成分的，高度依赖各种金融信贷工具的“南南”发展合作模式。该模式突破了传统的代表“施援国-受援国”关系的ODA发展援助模式，不是来自富国的援助，而是发展中国家间在发展问题上的平等合作、互利共赢。相比传统 ODA 模式，中国特色的 ODF 充分利用了中国经过多年经济增长所积累的强大金融能力，高度依赖贷款、信贷、担保、保险等现代金融工具来确保资金的输送和安全。中国特色 ODF 与西方 ODA 的差异主要在于两点：首先，中国特色ODF 不附加任何政治条件。中国政府明确规定，对外援助和各项贷款除了对于“一个中国”原则的坚持以外，不附加任何政治条件。6这是由6 中国的对外援助白皮书 2011，国务院新闻中心，scio.gov/zfbps/wjbps/2011/Document/896986/896986.html.中国的对外援助白皮书 2014，国务院新闻中心 fmprc.gov/ce/cohk/chn/xwdt/jzzh/t1173111.htm 人大重阳研究报告 9“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式中国特色 ODF 的性质决定的：中国特色 ODF 既然是南方国家之间的平等合作，那么自然不会就此类事宜干涉别国内政。但是，不附加任何政治条件不等于“不附加任何条件”，为了保证发展金融资金的安全和用于发展目的，每一项中国对外发展资金都带有项目用途和还款时限等正常的管理要求。其次，ODF 资金优惠方式更为灵活。ODA 认为只有达到 25% 赠予成分的贷款才可以被认定为双边 ODA 援助，而只有达到 35% 的赠予成分才可以被认定为是多边 ODA 援助。从中国的发展经验出发，发展资金的优惠程度并不能够保证资金的发展效果，纯粹逐利性质的外国投资反而会带来最具活力的经济增长。因此，中国特色 ODF 对于资金的优惠度没有具体的要求，而是坚持在综合了贷款利息、财政贴息、还款期、免息期和其他费用的基础上，贷款类资金仍然可以自我维系，即可以被认定为具备优惠性。在某些情况下，甚至主动放弃资方提供中国特色ODF 的盈利可能，而只保证资金的安全性即可，以此来保持不发达国家能够获得中国的资金支持。最后，ODF 并不是单纯追求高优惠程度，而是要求在综合考虑免息期、还款期、贴现率和经济回报率（ER）的基础上，使得资金输入国所付出的融资成本低于市场融资的成本。中国特色 ODF 框架认为不能仅仅从资金提供方或者使用方任何一方的单边收益来衡量发展类资金的发展效果，而是要综合考虑资金的输出和输入双方收益，实现共同的发展和可持续性的资金流动。中国特色 ODF 资金主要来自三个方面：由政府预算提供的无偿援助和无息贷款、中国进出口银行提供的中长期优惠贷款，以及由各类新10 人大重阳研究报告“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式型发展合作基金提供的投资类开发金融资金。其中，无偿援助（赠予）主要支持中小型社会福利型项目，如打井饮水和医院学校等；无息贷款主要支持经济较好的发展中国家建设社会公共设施和民生项目，期限一般为 20 年；优惠贷款主要支持兼具社会和经济效益的中大型基础设施，或者工业项目的建设，期限同样一般是二十年。而投资类开发金融一般对合作项目公司进行股权投资，以此来提供启动资金并分担项目风险，一般在项目可以自我维持之后抽离原始投资。对于大型基础设施和工业项目的支持是中国对外援助的特色，也是西方 ODA 长期忽视的领域，这种“南南合作”框架下的援助，将会成为“南北合作”的有益补充。1. 中国特色 ODF 的使用：无偿援助和低息贷款中国的对外援助（白皮书）201 和 20147是中国对外援助最为基础性的政府文件。尤其是 201 版白皮书，自 1964 年周恩来宣布对外经济和技术合作八项原则（又称“对外援助八项原则”）之后，第一次明确规定了中国在对外援助事务上的管理体制、基本政策、方式方法和资源来源，是一份纲领性的文件。2011 版白皮书提到，虽然中国和发展援助委员会在 2009 年起成立了学习小组，研究双方在援助事务方面的合作可能，但是中国并没有接受西方的 ODA 发展援助的概念，更加不可能接受 ODA 的汇报制度。总体来说，中国认为自己是发展中国家，因此其对外援助活动都是在“南南合作”框架下进行的，与“南北合作”框架下 ODA 不可同日而语。中国对于援助7 同上 人大重阳研究报告 11“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式与发展关系的看法也与西方不同，坚持主要利用国内资源和探索自己的道路来解决发展中的难题，而援助只能起辅助性的作用。同时，中国坦率地承认其对外援助追求的是共同发展而不是单向的利益输送。由于中国强调援助关系双方的平等性，因而在对外援助中不附加“一个中国”原则之外的任何政治条件。白皮书中，中国提出了五条基本政策：坚持帮助受援国提高自主发展能力；坚持不附加任何政治条件；坚持平等互利、共同发展；坚持量力而行、尽力而为；坚持与时俱进、改革创新。中国的对外援助（白皮书）2014 发布于李克强总理对非洲四国的访问以及 2014 年 5 月 5 日的非盟演讲两个月之后，是关于中国对外援助现状的最新官方解释。2014年白皮书采取了更为国际化的阐述口吻，尤其是对于经济增长和社会福祉改善的发展角度高度关注。虽然白皮书仍然没有提供按照国别划分的中国对外援助数据，但是它的发布也许说明了中国政府已经形成了每三年公布其援助事宜相关信息的机制。2014 年白皮书当中有几点需要特别关注：1，强调中国坚持的“南南合作”是与“南北合作”，或者说 ODA，不同的援助方式。2，中国对于贸易援助，或者说工业援助的支持，依旧是中国援助的最大特色之一。中国认为，通过发展工业能力来出口创汇才是发展中国家实现自力更生最为重要的方面。3，基础设施援助自 201 年白皮书之后再次得到了强调，中国的相关援助也持续增加。4，中国试图通过提供援助在发展中国家之间建立起关于一系列重大国际问题的共识，比如说针对不公正的国际贸易规则和气候变化问题等。5，最不发达国家获得的中国援助进一步增加，尤其是非洲地区获得的援助所占比例从 2011 年的 45.712 人大重阳研究报告“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式提高到了 51.8%，三年平均每年增加 25.3 亿美金。2. 中国特色 ODF 的使用：优惠性质贷款项目中国特色 ODF“赠与”所占比例较小，大多数都是以贷款形式发放的，国家会为这些贷款提供补贴，以抹平按照协议商定利息贷款与银行实际贷款成本之间的差额，这一差额就是这些贷款优惠性质的来源。事实上，中国政府所列支的“对外援助”预算，只包括这一部分政府补贴，亦即政府真实的支出成本；而经合组织发展援助委员会成员国所汇报的ODA 数据，都是包含贷款全部票面价值总额的。中国特色 ODF 的优惠性质贷款项目主要包含两种方式，“优惠贷款”和“优惠出口买方信贷”。“优惠贷款”以美元发放，一般符合 ODA 的优惠标准，使用财政部对外援助预算提供补贴，并由商务部对外援助司审批并监管；“优惠出口买方信贷”以人民币发放，一般不符合ODA的优惠标准，使用商务部“对外经济合作专项基金”提供补贴，由商务部对外经济合作司审批并监管。这两种金融工具都由中国进出口银行专门负责发放，被称作“两优贷款项目”。以贷款为发放形式的中国特色 ODF 在非洲的主要投入领域是基础设施建设，这也是最为非洲国家欢迎的合作领域。世界银行前任基建专家大卫·道勒（David Dolar）指出：长期以来，传统援助国一直认为私人投资足以支持发展中国家的基础设施需求，然而历史已经证明，除了电信行业以外，多数的基础设施行并非如此。8而中国特色 ODF 进入非洲，8 David Dollar, “Supply Meets Demand”, World Bank Blog (Jul 10, 2008), http/ blogs. worldbank. Org/eastasiapacifi，登录时间 2014 年 5 月。 人大重阳研究报告 13“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式不仅给非洲国家提供了急需的基建资金，还带来了质优价廉的建筑、工程承包商来建设这些项目。一系列中非基建合作成功案例的出现，促使西方传统援助国也重新开始提供基建援助和贷款，最为典型的就是美国201 年起实施的“电力非洲倡议”，开始大规模使用官方资金投入非洲电力生产设施的建设。3. 优惠性质贷款的使用：“一揽子”模式在发展合作实践的过程当中，中非双方逐渐形成了在国内被称为“一揽子”，而在国外被称为“资源换基建”的合作模式。在这种模式中，中方首先将与展开合作的非洲国家商定一段时间内可以使用的发展资金上限。然后由非洲合作伙伴国自行提出建议合作的项目清单，项目所需金额总和不得超过商定的资金上限。非方提出的项目清单送交中国之后，中国将结合项目的可行性、对合作方的发展促进作用大小和是否能够促进互利共赢来选择合适的项目。在中非双方同意的前提下，签署合作框架协议。这一合作框架包含了中国提出的资金限额和非方需要的项目清单，因而被称为“一揽子”模式。在合作框架签订之后，中非双方还将会签订合作项目和贷款协议，中方将为非洲国家提供以其某种自然资源作为担保的贷款，并且由中国政策性银行设立合作双方都可以监管的平行账户。由非洲国家进行项目招投标，自主选择合适的中国企业作为项目承包方并提供一定比例的配套经费以便项目开工；在项目承建过程中，承包方按照工程安排和工程完工量向非洲合作方提供发票和开销报告；开销报告经过项目合作方核准之后，中国进出口银行的平行账户将按照开销报告直接向中国承包商14 人大重阳研究报告“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式支付项目款。而在还款过程中，非洲合作方将按照项目协议规定的价格（或者双方议定以实时市场价格为准），以一定数量的自然资源产品销售收入打入平行账户中，以此来冲抵中方提供的贷款。这种“一揽子”合作模式也因此而得名“资源换基建”模式。这种优惠性质贷款的利息一般低于国际市场同等条件下的融资利息，而中国政府将利用国家援助预算来为这一利息差提供补贴，以弥补中国进出口银行可能的损失和风险。下图即为中非“一揽子”合作模式的资金流动示意图：“一揽子”让非洲国家可以利用本国的自然资源，换取中国的优惠贷款，同时推进中国建工产业与非洲本地基建需求的结合，实现互利共赢、共同发展。不过，因为这一合作模式往往要求非洲合作伙伴在主权 人大重阳研究报告 15“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式9 Lucy Corkin,"Uneasy Allies: China's Evolving Relation with Angola,"Journal of Contemporary African Studies, Vol. 29,Iss. 2,2011,pp.169-180.10 唐晓阳：中非经济外交及其对全球产业链的启示，北京：世界知识出版社，2014 年第一版，第 28 页。11 同上书，第 299 页。担保之外，还提供资源出口作为担保，而被西方诟病为是中国在非洲攫取资源。但使用石油等大宗商品作为担保，本来就是国际上对于主权评级较低的国家所使用的常见贷款条件。9而且，中国对于额外担保的要求主要是为了资金安全，也接受石油和矿产之外的多种担保形式。1984年，中国企业在与马里皮革厂技术合作中，就接受了马里牛皮出口作为贷款偿付保证的形式。除去石油作保以外，中国还在与加纳的“一揽子”中接受了可可豆作为担保；在和埃赛俄比亚的合作中接受芝麻作为担保；在对坦桑尼亚的合作中接受腰果作为支付方式；在与塞拉利昂的合作中接受可可和咖啡豆作为支付方式，等等。10可见，中国接受担保货品的标准主要是价值和是否便于国际交易，而不是为了攫取自然资源。相反的，“一揽子”的“资源换基建”模式，因为并没有一分钱转入非洲政府账户，还可以防止常见于西方发展援助的公共资金贪没与腐败问题，让非洲的资源和中国的资金都真正投入至经济和社会都可以切实受益的基础设施建设中。114. 中国特色 ODF 的使用：股权投资类开发金融项目除去基础设施以外，ODA 另一个缺陷就是其忽视对非洲生产性领域16 人大重阳研究报告“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式的投资。改善基建的必要性经过中非合作之后逐渐取得了国际共识，但是对于生产性领域的投入缺失在短时间内很难得到改变。其根本原因在于，传统援助国的 ODA 作为国家政策，不可能支持任何可能损害自身利益的外国活动，而对于生产性领域的投资最终可能导致与援助国自身产品和服务的竞争。美国政府早在数十年前就提出了著名的“美国生产原则”（Principle of Made-in-America），即“（美国）所提供援助不得支持任何可能导致美国国内就业岗位大量丧失，或者实质性替代美国产品的项目。”12208 年世界金融危机发生之后，随着发达国家内部就业和失业问题的进一步政治化，这一类禁令在可预见的未来很难得到豁免；而中国出于国内经济结构调整的需求，近年来对于低端制造业和富余产能的转移一直保持支持态度，中国特色 ODF 也对这些活动加以支持。与中国进出口银行为非洲基建领域提供的大量优惠性质贷款不同，国家开发银行的经营特色在于积极地为非洲生产性领域提供各种金融支持，通过官方资金的投入来引导中国企业投资非洲，尤其是非洲制造业和农业，其代表性业务是：中非发展基金和“非洲中小企业特别贷款”。中非发展基金成立于 207 年，通过股权注资来为中非企业开业建厂和扩展业务分担风险，投资的最低标准为 50 万美元，最高持股比例不超过 50%，投资之后不介入项目的运营管理。截至 2016 年 9 月，中非发展基金已累计对 36 个非洲国家 87 个项目决策投资超过 35 亿美元，可12 Department of State & USAID, “U.S. Foreign Assistance Guide” (undated 2014): P17 pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNADC240.pdf，登录时间 2014 年 5 月。 人大重阳研究报告 17“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式13 迟建新，中非发展基金助力中非产能合作，西亚非洲，2016 年第四期带动中国企业对非投资超过 170 亿美元。这 85 个项目形成了四个主要的产业板块：基础设施、装备制造、农业民生、能源矿产。基金所投资的项目可增加非洲当地出口约 20 亿美元、税收约 10 亿美元，直接惠及10 多万当地雇员、家庭和项目所在地社区民众。13除了为当地工业化带来贡献以外，这些项目还产生了相当可观的社会效应。“中非中小企业贷款项目”则关注中小型企业，它通过非洲当地合作银行发布二万美元以上的单个项目转贷贷款，或者一百万美元以上的直接贷款，获资项目多为非洲出口加工和农业加工领域内的初创中小企业。以上这两个中国特色 ODF 的支持项目，往往还和中非合作的另一项倡议特别经济区相结合，利用中国官方资金引导合适的（制造业）企业投资非洲，在基础设施和政务服务条件都较为优越的开发区里设立工厂，其中最为典型和成功的案例就是埃塞俄比亚“华坚鞋城”项目。来自中国东莞的华坚集团是全球最大的女鞋生产商，主要进行贴牌加工业务。201 年初，在中非发展基金的注资下（具体规模未见报道），该集团投资 60 万美元在埃塞首都亚的斯亚贝巴郊区的东方工业园内建设“华坚鞋城”，拥有两条世界先进的鞋类生产线。截止 2013 年底，该工厂的当地雇佣工人数已经从 60 人增加到了 250 人，月工资约 50 美金（当地平均水平），并提供充分的技术培训。华坚埃塞分公司 201年已经成为全国出口冠军企业，占当年埃塞皮制品（埃塞最主要出口产18 人大重阳研究报告“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式14 卢峰，“从华坚现象看中国对非投资类型转变”, 国际经济评论, 社科院世界经济与政治研究所，(2013 年 5 月 ), ejournal.iwep/home/details/324.htm, 登录时间 2014 年 4 月。15“Huajian of Chinas Ethiopian Export Zone May Generate $4 bln”, Ethiopian Embassy in Beijing, Mar 23, 2013 ) ethiopiaemb/pdf/323_HuajianofChinasEthiopianexportzonemaygeneratebln.pdf，登录时间 2014 年 4 月。品）出口量的 57%。14埃塞政府预计“华坚鞋城”数年内将为当地带来40 亿美元出口收入和数万个就业机会。15 人大重阳研究报告 19“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式16 Brautigam, Dragon's Gift,p.275.17“巴黎俱乐部”是十九个发达经济体财政官员和金融机构领导人每六周在巴黎法国财政部非正式会面的机制，为债务国和债权国提供在债券、债务重组和减免方面的金融咨询服务，最早是为处理 1956 年阿根廷债务危机而建立的。“Paris Club”与同处巴黎的经合组织发展援助委员会 DAC 职责上面有交叉部分。IMF 的“核准”（Sign-off）同时是“巴黎俱乐部”批准任何官方贷款的前提条件。Brautigam, Dragon's Gift,p.275.三、案例：从“一揽子”到投资类开发金融的转变中国为非洲提供的贷款性质开发金融最早应用于中国 - 安哥拉合作项目，因此国际上也将“一揽子”的合作模式称为“安哥拉模式”，或者简称为 RFI 模式（即 Resources For Infrastructures，资源换基建模式）。接下来我们用这一典型案例来展示中非“一揽子”合作的全貌。1.2004 年安哥拉特别国家贷款一揽子背景：20 年，结束了内战的安哥拉开始了国家重建的过程，但早已深陷外债泥潭多年的安哥拉政府无力负担重建所需的数百亿美元资金，只能转向国际金融机构寻求帮助。然而，国际货币基金组织 IMF 对于安哥拉政府的贷款要求提出了基于“华盛顿共识”的各种附加条款（Condits），如减少政府开支、提高进口税、贸易自由化、增加石油开支的透明度、将海关管理权移交给英国“皇家代理”(Crown Agents) 公司监管、国有企业私有化等等。16这些不仅是安方得到 IMF 多边贷款的前提条件，也是在双边发展资金协调机制“巴黎俱乐部”17得到其他发20 人大重阳研究报告“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式18 LIBOR, London Interbank Offered Rate, 伦敦同业拆借利率，是一种针对低风险借款人的高优惠利率，通常作为高风险借贷的基准利率，在 LIBOR 基础上浮几百基点（即 BP，100 Basis Point = 1% 或者 1 BP = 0.01%）不等。19 Lucy Corkin,"Uneasy Allies: China's Evolving Relation with Angola,"pp.169-180.达国家的资金支持，包括 ODA 的前提条件。IMF 的改革方案意味着冻结基础设施的重建计划，无法尽快满足安哥拉人民对于基本公共服务的迫切需求，无疑会让刚刚实现稳定的新政府承担巨大的政治风险。面对这种局面，安方只得在数年艰苦谈判的同时，转向成本高昂，并且需要以石油出口作为担保的国际私人金融市场。在这一背景下，中国特色 ODF进入了安哥拉。贷款协议与优惠度：2003年，中安两国政府签署框架协议(Framework Agreement), 中国进出口银行 (Exim Bank of China) 与安哥拉财政部随后签署了最终贷款协议 (Final Loan Agreement)，中方于 2004 年起向安方提供了第一笔 20 亿美元的贷款，全部用于安哥拉国内基础建设，贷款利率为 LIBOR18上浮 1.5%，还款期（Maturity）十七年，其中五年宽限期 (Grace Period，即还款期内不偿还本金，仅偿还利息的时期 )。国际市场对待安哥拉这样石油资源丰富但深陷外债泥潭的低信用度国家，一般利息都达到 LIBOR 上浮 2.5%，还款期五年，无宽限期，而且大多要求石油担保。和其他发展资金一样，关于这笔贷款的“赠与程度”（Grant Elemnt）争议很大。世界银行在认定该贷款“有一定优惠度，但是显著低于一般的官方发展援助 ODA 类贷款”的同时19，又在 208 年的一份报告中指 人大重阳研究报告 21“造血”金融“一带一路”升级非洲发展方式出该笔贷款“赠与程度”高达 50.3%20，远超 25% 的 DAC 发展援助标准。布罗蒂加姆则指出虽然一些 DAC 专家认为这笔贷款“无疑是发展援助ODA”，但是美国进出口银行也会提供的一些类似的商业性质的出口信贷服务，甚至利息更低21。她没有指出的是，美国进出口银行的低利息信贷是否会像此笔贷款一样拥有漫长的还款期限和宽限期。依据协议，使用该贷款的建设项目中，70% 的项目应该由经过中国商务部核准的 35 家企业来竞标承包22；承建过程中及完成之后，由承包企业向安哥拉政府提供费用清单和凭据，在安政府核准之后，由进出口银行直接支付给这些承包企业，相应