碳达峰与碳中和：应对全球气候变化的中国行动气候问题关乎的是全人类的命运。面对全球气候环境日益严峻、极端天气灾害愈发频繁的形势，各国团结起来共同参与气候治理已刻不容缓。气候变化领域的碳减排问题已不仅仅是一个专业性问题，而是事关构建人类命运共同体的系统性问题。在统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的思想指导下，中国政府勇于承担碳减排责任，向国际社会作出了力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的庄严承诺。实现“双碳”目标，将带动我国经济社会发展全面绿色转型和系统性变革。同时，我们也应充分认识到实现“双碳”目标的艰巨性，强化风险意识，系统筹划实现目标的路径、机制、政策。为此，探索与争鸣编辑部与上海交通大学中国城市治理研究院联合召开研讨会，并邀请相关领域学者撰文，希冀为中国“双碳”目标的实现贡献智慧。林震 教授指出，“双碳”治理应从治理体系、治理能力和治理效能入手，提升治理现代化水平。其中，治理能力是关键。实现“双碳”的良性治理，需要切实提升系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、科学治理和持续治理六个方面的能力。 冯宗宪 教授建议，中国碳减排要从碳强度指标和碳排放总量两方面结合考虑进行，按照适度超前、略留余地的要求部署碳达峰行动方案。国家对各区域碳达峰的时序应有一定的统筹安排，按照各地在全国主体功能区的地位和作用特点，提出有区别的不同要求，鼓励各区域各尽所能，采取各具特色的碳减排路径。 张中祥 教授指出，碳成本提高短期对企业有阵痛，但政府不应被企业可能放大的情绪所左右。中国在煤电和控煤上的立场，既要考虑遵守全球气候变化协议，也要基于本身经济发展水平和能源结构的客观现实。欧盟绿色新政中防止碳泄漏的CBAM提案，可能对中国影响最大，应引起关注。 郝宇 教授认为，碳减排的本质是发展权的竞争。碳排放权交易是利用市场机制推动绿色低碳发展，实现“双碳”目标的重要政策工具。现阶段我国碳市场建设的重点工作仍为总体框架的搭建，尚需细化各项管理制度和条例。 沈小燕 教授建议，统筹考虑碳交易和碳税两种政策手段的并行和综合应用，在进一步完善碳交易制度的同时择机开征碳税。 魏文栋 副教授认为，我们要厘清实现“双碳”目标对我国能源发展带来的新挑战、新要求，全力保障低碳转型与能源安全，深化和推进能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命、能源体制革命和能源国际合作。 张攀 副教授提出，目标管理机制在中国国家治理体系中扮演着举足轻重的角色，为如期实现“双碳”目标，可以从碳排放目标分解子系统、碳排放数据核算子系统、碳排放目标仿真子系统和碳排放目标激励子系统四个方面入手，构建中国碳排放目标管理体系。 王茹 副教授指出，实现“双碳”目标过程中面临自然风险、经济风险、社会风险和政治风险四种潜在风险。要统筹有序构建“双碳”风险防控体系，包括高韧性的自然风险防控体系、基于“成本收益”分析的经济风险防控体系、提升公共福利的社会风险防控体系、多元参与的政治风险防控体系。主持人 吴建南 杜运泉4 总第三八三期圆桌 二 O 二一年 第九期5Sep. 2021提升碳治理的现代化水平林震，北京林业大学生态文明研究院院长、教授国家主席习近平2020年9月22日在第75届联合国大会一般性辩论上向国际社会作出了“2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和”的庄严承诺。“双碳”目标的提出在全国上下掀起了一波又一波的热潮，相关会议、论坛几乎无“碳”不欢，各地各部门“十四五”规划也是言必称“双碳”。“双碳”热的背后隐藏的是一些部门和行业“双碳”知识储备和治理能力的贫乏，对运动式“减碳”的热衷显然偏离了中央“双碳”承诺的初衷。为此，今年7月30日召开的中共中央政治局会议提出，要统筹有序做好碳达峰、碳中和工作，纠正运动式“减碳”，先立后破，坚决遏制“两高”项目盲目发展。这就给我们提出了一个问题，碳达峰、碳中和作为公共治理的一个新领域、新任务，究竟需要决策者和管理者具备什么样的能力，才能既实现“双碳”目标，又达到治理现代化的要求？换句话说，良好的碳治理需要提升哪些治理能力？运动式碳治理的表现和原因“双碳”之所以热，一个很重要的原因在于它提出来之后的半年内属于自上而下的密集决策期。自去年9月在联大首次表态后，习近平主席又在联合国生物多样性峰会、第三届巴黎和平论坛、金砖国家领导人会晤、二十国集团领导人峰会、气候雄心峰会等国际场合多次重申“双碳”承诺。在国内，去年10月底党的十九届五中全会把“双碳”目标纳入“十四五”规划建议后，各地陆续召开党代会，把“双碳”提上议事日程。12月中旬召开的中央经济工作会议将做好“双碳”工作列入2021年八大重点任务。今年3月11日全国人大批准的“十四五”规划纲要明确要求制定碳达峰的行动方案和采取更有力的碳中和政策措施。此后，各地开始自上而下层层制定出台本地“十四五”规划。这其中“双碳”都是新亮点，同时相关部门正着手制定“双碳”的专项规划。但是，有些地方部门和企业不是按照中央的部署审慎规划，而是热衷蹭热点、喊口号，做表面文章，或是抢“机遇”、上项目，在政策的宣传贯彻中“夹带私货”，逐步偏离了中央的决策初衷，出现了运动式“减碳”的现象。所谓运动式“减碳”，从治理的角度来说，属于运动式治理的范畴。当然运动式治理并不都是负面的，有时也能收到广泛动员和集中攻坚的效果。运动式治理是指由各级政府主导的，针对治理过程中遇到的重大和棘手问题而开展的一种突击性治理行动。由于科层化的日常治理会因为组织惯性和惰性而无法达到有效治理的目的，在这种情况下，运动式治理被认为能够弥补组织失灵，通过对官僚体制内部动员，在短时间积累大量的组织资源，从而实现一定的政治目的。但是此次中央所批评的运动式“减碳”更像是公共政策执行偏差，不是执行不力，而是执行走样、执行跑偏。从政治风气上说，则是一种变相的形式主义和冒进主义。其主要有五种表现：一是象征式执行。由于“双碳”目标的实现时间紧、任务重，加上准备不 程 熙 ：“ 运 动式治理”日常化的困境以 L 县基层纠纷化解活动 为 例 ， 社 会主义研究 2013年第 4 期。微信公众号6 总第三八三期足，很多地方往往先大张旗鼓地作表态，但雷声大雨点小。二是选择式执行。把碳达峰曲解为“攀高峰”，盲目上马“两高”项目，增加碳排放量基数。三是竞赛式执行。各地之间互相攀比，甲要“十五五”期间达峰，乙要“十四五”末期达成，丙恨不得现在就完成。四是一刀切执行。谈碳色变，对高碳产业一刀切，却没有相应的替代方案，只破不立，先破后立。五是包装式执行。把原有一些不合适的项目打上“低碳”“减碳”标签，或者以“双碳”为噱头去套取项目。这些运动式“减碳”行为，究其原因，还是政绩驱动和利益驱动在作祟。“双碳”治理现代化的逻辑要求“双碳”究竟应该如何治理才是可行和合理的呢？习近平总书记今年3月15日在主持中央财经委员会第九次会议时强调指出，实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。他要求领导干部要加强碳排放相关知识的学习，增强抓好绿色低碳发展的本领。4月30日，他在主持十九届政治局第二十九次集体学习时又指出，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向的关键时期，要提高生态环境治理体系和治理能力现代化水平，各级党委和政府要担负起生态文明建设的政治责任，确保党中央关于生态文明建设各项决策部署落地见效。我们知道，实现国家治理体系和治理能力现代化是我国全面深化改革的总目标和总要求。从学理上看，有效的国家治理需要回答谁治理、如何治理、治理得怎样三个基本问题，由此形成国家治理的三大要素治理主体、治理机制和治理效 果。从党的十八届三中全会到十九届四中全会的系统论述中可以看出，中央提出的国家治理现代化的基本逻辑是：完善国家治理体系提高国家治理能力实现国家治理效能，三者是一个有机整体。在笔者看来，国家治理现代化既是一个目标，也是一个过程，还是一个系统，应当包括治理体系现代化、治理能力现代化和治理效能现代化三个有机组成部分，缺一不可。治理体系现代化指的是党领导政府、企业和社会组织等多元主体，通过体制机制改革和制度创新，不断构建和完善系统完备、科学规范、运行有效的治国理政制度体系。治理能力现代化是指治理主体坚持和发挥制度优势，通过加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，不断实现良好治理效能的能力。治理效能现代化指的是治理的效率要高，效果要好，效益要明显，治理的成效有助于中国特色社会主义现代化强国目标的实现。因此，作为生态文明建设整体布局的一部分，“双碳”治理也要遵循这三个“现代化”的要求。“双碳”治理体系现代化主要包括两个部分的内容：一是从制度建设的角度推进相应的体制改革和制度创新，进而构建系统的低碳乃至零碳发展的制度体系。目前，碳达峰、碳中和还缺乏明确的顶层设计和相应的政策体系，低碳发展的“四梁八柱”还没有搭建起来。在碳治理领域也存在着一些“体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力”的情况，亟需“加快制度创新，增加制度供给，完善制度配套，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线”。二是从治理主体的角度构建现代碳治理体系。中央已明确要构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系，强调要坚持党的领导和多方共治，实行党政同责、一岗双责，明晰政府、企业、公众等各类主体权责，畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局。这同样适用于碳治理领域。“双碳”治理能力是各级各类治理主体制定和执行低碳制度，以实现零碳社会目标的能力。这一能力不仅包括政府主导能力，也包括企业等市场主体通过整合利用相关资源，采用合法、合理的工具和 俞 可 平 ： 推进国家治理体系和治理能力现代 化 ， 前 线 2014 年第 1期。 习 近 平 ： 推 动我国生态文明建设 迈 上 新 台 阶 ，求是 2019 年第3期。圆桌 二 O 二一年 第九期7Sep. 2021手段开展治理的行动力，以及社会组织和公众的参与能力。学界一般把党的十九届四中全会概括的“四种治理”作为治理能力现代化的外延。笔者根据碳治理的特点，认为“双碳”治理能力现代化应当包括系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、科学治理和持续治理六个方面。“双碳”治理效能现代化，就是碳治理主体发挥制度优势，促进高耗能、高污染产业的转型升级，推进能源革命，完成减碳降碳指标，达至净零排放，有效应对气候变化，建设天蓝、地绿、水净、人和的美丽中国，最终实现人与自然和谐共生的现代化。实现“双碳”治理能力现代化的途径国家治理现代化的逻辑表明，治理体系是前提，治理效能是目标，治理能力是关键。因此，要实现 “双碳”的良性治理，需要切实提升六个方面的能力。一要提升系统治理能力。所谓系统治理是指运用系统性的原则和方法进行治理，要能够“前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进”。生态文明领域通常讲统筹山水林田湖草沙冰系统治理，这是从全要素的角度讲的，还可以从全过程、全方位、全地域、全寿命周期来考虑系统问题。从碳指标的角度来说，要把排放总量、人均排放量、单位GDP排放量（碳强度）以及地区配额等统筹起来考虑。二要提升综合治理能力。所谓综合治理是指多个部门联手，运用多种方法手段对某一领域或某一专项工作开展治理。碳治理不是单打一，要善于综合运用政治、行政、财政、金融、工程、技术、法律、宣传等手段；也不能单兵突进，要把降碳和减污协同起来，把低碳发展与绿色发展、循环发展协同起来。三要提升源头治理能力。所谓源头治理是指对治理对象抓住其本源问题进行彻底的整治，治本为主、标本兼治。对于碳治理来说，一要能够溯源追本，二要不忘根本。前者是说要弄清本部门、本地区的碳排放源和碳排放量，分析研究其减排的可行路径，做到精准减排降碳。后者是说我们在讲“双碳”时不要忘了它的初心，是为了应对气候变化，其关键抓手是能源革命，同时也要看到造成气候变化的并不只有二氧化碳，要学会多源头的综合治理。四要提升依法治理能力。所谓依法治理是指运用法治的原则和方法进行治理，实现治理的制度化、法治化。我国目前在节能方面的立法已有较大进展，但在应对气候变化、低碳发展方面还缺乏相应的法律法规，可以说还处于无法可依的状态。在碳交易方面，2014年国家发改委制定了部门规章碳排放权交易管理暂行办法，2015年研究起草了全国碳排放权交易管理条例（草案），但至今尚未出台。“十四五”期间应当加快相关立法，构建应对气候变化的伞状法律体系。五要提升科学治理能力。所谓科学治理是指碳治理要实事求是，遵循客观的自然和社会发展规律进行科学谋划，同时积极促进绿色科技创新实现节能减排。例如，钢铁工业排放了全球7%的二氧化碳，迫切需要发展更清洁的炼钢工艺。我国是全世界最大的钢铁生产国，可以借鉴国外的零碳炼钢工艺，但更关键的是要加大自主研发力度，掌握和引领碳治理的核心技术。科学是在不断试错中发展的，因此要舍得投入，也要有容错的态度和机制。六要提升持续治理能力。所谓持续治理是指实现碳中和是一个长期的过程，任重而道远，不可能毕其功于一役，要持之以恒，驰而不息，一任接着一任干，一代接着一代干，绵绵用力，久久为功，才能最终达成目标。本文系北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心（北京市社会科学基金）重大项目“坚持和完善生态文明制度体系研究”（20LLZZA015）阶段性成果。 田章琪、杨斌、椋埏淪： 论 生 态环境治理体系与治理能力现代化之 建 构 ， 环 境保护 2018 年第12 期。 洪向华：着力提高四种治理能力 ， 中 国 纪 检 监察报 2020 年 8月 18日，第 5版。8 总第三八三期鉴于碳达峰和碳中和已成为我国碳减排的中长期目标，而且碳达峰的峰值确定成为需要关注的一个重要问题，本文具体结合对碳达峰的峰值目标和减排路径的辨析，对于碳强度和碳总量双控下的碳减排转向碳中和约束下的碳达峰问题，分别进行一些讨论。碳强度与总量减排双控目标和碳峰值的确定究竟是确定碳总量减排抑或碳强度减排目标，是后京都议定书时代气候变化政策领域的一个重要问题。在实际承诺行动中，发达国家多使用前者，而发展中国家则更多接受后者。我国已在自主减排中实际接受了双承诺，这就意味着中国碳减排要从碳强度指标和碳排放总量两方面结合考虑进行。首先，对碳强度指标而言，减排的可能路径反映在数值上基本为三条，即一段时期碳排放强度下降的速度大于、等于或小于经济增长速度。当碳排放强度下降的速度大于或等于经济增长速度时，就会导致碳排放随着经济总量的增长而持续减少或者保持不变，这就意味着碳强度指标数值的下降。而当碳排放强度下降的速度小于经济增长速度时，就会导致碳排放仍然随着经济总量的增长而继续增加，这就意味着碳强度指标数值的上升。因此，要达到有效率的减排，必须使得碳排放强度下降的速度大于或等于而不能小于经济增长速度。其次，在强度和总量指标二者的选择方面，强度目标与总量目标的区别类似于环境规制中价格手段与数量手段的区别。碳减排的目标选择取决于与特定排放量相关的边际减排成本和边际损失（可以理解为边际减排收益）的增长速度。如果边际碳减排成本的增长速度更快，则强度减排目标更优；反之，当边际损失增长更快时，总量减排目标更优。因此，在实践中采取双控的手段和目标，有利于更好地做好碳减排，特别是促进更科学合理地设置碳峰值的目标。碳排放峰值（peak carbon emissions）是根据可能的情境预测出的将来某区域二氧化碳排放的最大值，本质上说就是反映出将来能源的最大消耗量。碳达峰是指二氧化碳排放量达到历史最高值，然后经历平台期进入持续下降的过程，是二氧化碳排放量由增转降的历史拐点，达峰目标包括达峰年份和峰值。对于碳峰值的取值范围和达峰时间，在不同条件的约束下可能有以下情形：第一类情形，假定某一区域排放峰值不加以约束，那么在预定的达峰时间（这个时间点会相应地被推后），传统能源的最大消耗量就会被定得很高，这显然是不符合减排目标的，对于达峰之后的减排行动和治理，也会造成更大的支出费用，因此是不可取的。第二类情形，假定某一区域排放峰值受到碳强度指标约束，那也可能出现以下三种假设情景：一种假设情景是碳强度不变，那么碳峰值可以取在一个相对于第一种情形较低的数值；另一种假设情景是碳强度基于碳中和的碳达峰目标设立和行动冯宗宪，西安交通大学经济与金融学院教授、“一带一路”与全球发展研究院首席专家圆桌 二 O 二一年 第九期9Sep. 2021降低，那么碳峰值可以取在一个相对于第一种情形更低的数值；还有一种情景则是碳强度不降反升，碳峰值就不得不取在一个相对接近于第一种情形的数值。三种情景相应地会出现三种达峰时间点，即提前达峰、按时达峰以及推迟达峰。显然，结合碳达峰的目标和要求，我们应当力争第二种情景。第三类情形，假定某一区域排放峰值不仅受到碳强度指标约束，也受到能源总量下降的约束。自从我国采取了碳强度和能源总量双控方针之后，碳峰值的目标设定和实现，也要受到二者及其影响因素的约束。受到二者约束下的碳峰值，必须是在经济增长的同时碳排放总量不变或下降的前提下取得的。那么在假定碳强度指标一定的约束情况下，即碳强度降低或碳强度不变的情况下，碳总量的降低势必带来对于碳强度约束下确定的碳峰值进一步降低，从而起到真正的削峰作用。长期以来，中国经济增长对工业，特别是重工业，即能源化工和高耗能产业的严重依赖，是中国各省区碳排放增长的主要原因。因此，应充分利用碳排放总量控制对产业结构和能源结构升级所形成的倒逼机制，逐步实现经济发展与能源碳排放的脱钩。我国区域碳排放强度空间分布特征，具体表现在省域碳排放强度具有明显的空间集聚效应，碳排放强度水平相似区域倾向于相邻分布；而在辐射效应方面，一些能源生产大省对周边地区的碳排放强度具有明显的正向辐射效应，而一些能源消费和制造业大省对周边地区碳排放强度具有明显的负向辐射效应。造成碳强度空间集聚现象的主要原因，一是不同区域的资源禀赋、能源供需分布与消费种类存在不平衡，能源如煤炭、石油、天然气的开采供应集中在西部地区，而能源的消费又多集中在东部发达地区。二是各地区经济发展水平、产业结构、城市化人口密度等方面的差异较大，局域经济发展水平又存在着一定的趋同性。东部的空间集聚现象最为明显，自相关性高于全国和其他区域的水平，西部次之，中部相对不明显。“十三五”期间，全国31个省（区、市）均发布了省级“十三五”控制温室气体排放的相关方案或规划，其中，25个省（区、市）发布了“十三五”控制温室气体排放工作方案，6个省（区、市）以相关规划、方案或意见的形式进行了碳排放安排。但是各地针对峰值目标的规定不尽相同。其中，9个省（区、市）提出了明确的整体碳排放达峰时间，其余省（区、市）根据各自省情，针对重点地区、试点城市或重点行业提出了峰值目标。但是也存在各地区达峰目标设置相对保守，高碳锁定效应成为达峰目标实现的重要障碍等现实问题。进入碳中和约束下的碳达峰目标与行动碳中和是指某个地区在一定时间内（一般指一年）人为活动直接和间接排放的二氧化碳,与其通过植树造林、碳捕集与封存技术 （Carbon Capture and Storage，以下简称CCS）等形式吸收的二氧化碳相互抵消，实现二氧化碳“净零排放”。从时间节点来看，我国先后经历了从降低碳强度阶段到碳强度和碳总量双降阶段，从“十四五”至“十五五”期间，我国各地将先后进入碳达峰阶段，并要在2030年前实现国家碳达峰。而在碳达峰之后的30年，中国要实现碳中和。从碳达峰到碳中和，中国仅有30年的时间，相比之下，欧盟和美国分别有约70年和超过40年的时间。碳达峰与碳中和紧密相连,前者是后者的基础和前提,达峰时间的早晚和峰值的高低直接影响碳中和实现的时长和实现的难度。因此，就中国的碳中和目标而言，一个重要问题是2030年的峰值应当确定在什么水平上。在不考虑其他因素的情况下，若确定高的峰值，则目前至达峰值前的时期调整压力可能10 总第三八三期较小，但一旦达到这个峰值后，由于对应的碳汇支出投入也会很大，要在30年内降到零排放的压力更是可想而知。反之，如果基于碳强度、碳总量以至碳中和的要求来确定某一合理峰值，并推动这一峰值早日达到，那么，中国推动碳中和的时间可以更早地开始，零排放的压力就会有所减缓。这样说来，碳中和相对应的碳峰值应该比前述的几个峰值水平更低。具体到实践中，国家要以碳中和这一宏大的远景目标作为导向,来科学地确定碳峰值，各地区、各行业也要根据国家碳峰值目标来确定各自区域或行业的碳峰值，并实行绿色发展、绿色创新、绿色工业革命，实现达峰减排的目标。依据中国政府宣布的碳强度下降目标，即2030年比2005年下降至少65%，可以结合2005年的碳排放量基数简单推算峰值目标。一些专家认为，若全国年均经济增速低于5.5%，碳排放量有望在2025年达到峰值，峰值规模约为108亿吨。而在经济增速较高情形下，峰值排放量可能超过111亿吨，从而在“十五五”期间进入平台期，给碳中和工作带来更大压力。目前，中央政府制定的碳减排目标是针对全国整体而言的，该目标需要具体分配到各省市乃至更细致的行业和城市区域中才便于实现，而预测不同行业、不同省市、不同区域的未来碳排放峰值则是制定减排目标的基础之一。在未来短短40年内实现净零碳排放，将是一项极具挑战性的任务。中国GDP总量有望在15年内翻一番，经济的快速增长通常会带来碳排放量的增加。此外，中国作为世界工厂，其增长模式的能源密集程度高。与此同时，在当前中国能源体系下的碳排放强度大，2020年煤炭占一次能源消费比重达57%。中国现在的温室气体排放总量与植树造林产生的碳汇吸收能力相去甚远，考虑到中国的国土面积，中国碳汇吸收能力增长的空间有限，而CCS技术又面临非常高的成本。因此，实现碳中和需要中国把温室气体排放总量降到比较低的水平，至少比现在的温室气体排放总量低一个数量级，才可能依靠碳汇和CCS等技术形式把温室气体排放抵消掉。从行业层面来看，能源领域产生了我国近90%的碳排放，能源减排的难点不仅在于其存量体量巨大，更在于我国仍处于经济发展阶段，需要在人均GDP等方面持续追赶发达国家，能源消费总量仍有进一步提升的需求。其中，煤炭是高碳能源，控制煤炭消费总量、降低煤炭消费强度，成为碳减排的重中之重。预计到2060年，70%的能源将由清洁电力供应，约8%将由绿氢支撑，剩余约22%的能源消费将通过碳捕捉方式，从而实现碳中和。当前到碳达峰的10年，或将是制造业减排面临挑战最大的10年。2017年，钢铁、水泥、石油化工、有色金属等高耗能制造业的碳排放量合计占全国碳排放的36%。其中，钢铁行业就占全国碳排放总量15%左右。从需求端看，从碳中和目标倒推钢铁、化工、 建材、交通、建筑等行业的减排空间，预计在2050年其碳排放量将降至目前的10%12%左右。从试点城市来看，自2013年以来，全国已开展了三批共计87个低碳省市试点，共有82个试点省市研究提出达峰目标，其中提出在2020和2025年前达峰的各有18和42个。截至目前，尚未有城市宣布已实现碳达峰。进一步来看，我国城市所处的发展阶段和碳达峰趋势可以分为五大类型：第一类城市的经济当前处于欠发达阶段，经济增长和碳排放增长都最为缓慢，人均碳排放较低；第二类城市产业结构以重工业为主，经济增长较快，城市经济发展处于中等水平；第三类城市人均碳排放远高于全国平均水平，且产业结构以传统资源型产业为主；第四类城市经济相对发达，产业结构低碳转型已基本完成，经济发展与碳排放已经或正在脱钩；第五类城市具有较高的经济发展圆桌 二 O 二一年 第九期11Sep. 2021增速，但同时碳排放增速水平也高，而人均排放量仍处于低水平。对于上述城市，应当采取不同的行动方案。对于已经达峰或处于平台期的城市，应建立碳排放总量控制（下降）行动方案；对于尚未达峰的城市，应明确达峰目标（峰值和达峰年），建立碳排放达峰行动促进方案，并尽量提前达峰；对于传统工业转型期城市、低碳潜力型城市以及资源型城市，要区别情况，因势利导，应尽快建立碳排放达峰行动方案，使之与全国共同碳减排，早日进入碳达峰阶段。 应对碳中和的对策建议本文讨论了在无约束和碳强度、能源总量、碳中和约束条件下的四类碳峰值及其取值大小与达峰先后时间的情形，揭示了不同约束条件下的碳峰值对于碳减排的意义和作用差异， 从而对于各地在新形势下更好地确立峰值、达到峰值，防止碳锁定，促进碳中和提供了思路和实施路径。以下提出应对碳中和的碳达峰对策建议：1.按照适度超前、略留余地的要求部署碳达峰行动方案。降低能源消费强度和碳排放强度，控制煤炭消费，大规模发展清洁能源，鼓励有条件的地区率先实现达峰。2.充分利用碳排放总量控制对产业结构和能源结构升级所形成的倒逼机制，摆脱对以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构和以公路货运为主的运输结构的严重依赖，实现经济发展与能源碳排放的有序脱钩。3.加快先进节能减排技术推广，持续大力挖掘节能增效潜力。推进钢铁、水泥、化工、建筑、交通等能源密集型部门的低碳技术应用。4.国家对各区域的峰值出现的时序应有一定的统筹安排，要按照各地在全国主体功能区的地位和作用特点，根据发展与安全保障需求、共同而有区别的责任，提出有区别和差异化的不同要求，鼓励各区域和所辖城市各尽所能，采取各具特色的碳减排路径。5.国家在公布各地季度GDP数据时，同时也应公布各地单位GDP碳强度数据。各地应尽快设定并公布碳排放达峰目标，碳达峰领先城市应设定并发布达峰后减排路径，协同开展碳达峰行动，有关部门每年应进行碳减排评估并发布碳达峰进展，同时还应出台相应的奖惩激励措施。本文系国家社会科学基金重点项目“基于低碳绿色发展的一带一路区域产业链研究”（19AJY001）阶段性成果。注释 ： A. Denny Ellerman and Ian Sue Wing，“ Absolute versus Intensity-based Emission Caps,” Climate Policy, vo1.3, no.2, 2003, pp.S7-S20.张友国： 总量还是强度：碳减排目标之争，学术研究2015 年第 9 期。 张翠菊、张宗益： 中国省域碳排放强度的集聚效应和辐射效应研究，环境科学学报 2017年第 3 期。 冯宗宪、王凯莹：中国省域碳强度集群的空间统计分析，资源科学2014 年第 7 期。 曹颖、李晓梅等：推动部分区域碳排放率先达峰现状分析，环境保护2019 年第 8 期。 王金南、严刚：加快实现碳排放达峰推动经济高质量发展，经济日报2021 年 1 月 4 日，第 1 版。 中金公司研究部、中金研究院：碳中和经济学，北京：中信出版社，2021 年。 中信建投证券：碳中和：高质量发展的供给侧改革， 。 第一财经：研究揭示我国城市碳达峰趋势五大类型，具体药方怎么开？， 总第三八三期巴黎协定确立了全球气候治理历史上第一个普遍适用的全球性治理体系，要求所有的缔约方都必须提出国家自主贡献，以实现将全球平均气温较前工业化时期上升幅度控制在2以内，并努力限制在1.5以内的目标。2021年8月联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的报告气候变化2021：自然科学基础指出，目前全球地表平均温度较工业化前高出约1，从未来20年的平均温度变化预估来看，全球温升预计将达到或超过1.5。这个结论向全球展现了应对气候变化的紧迫性，提醒各国要采取积极务实的措施来应对气候变化的挑战。根据英国能源与气候信息组织统计，目前全球已有137个国家承诺到本世纪中叶实现碳中和，其中124个国家设定到2050 年实现碳中和的目标。根据气候行动追踪的数据，这些国家覆盖了全球73%的温室气体排放量，显示了全球改善气候变化的雄心。作为全球最大的温室气体排放国，中国在2020年9月也明确提出二氧化碳排放力争2030年前达到峰值、努力争取2060年前实现碳中和（即“双碳”目标）。中国宣布2030年前碳达峰并不令人意外，但中国承诺2060年前实现碳中和目标超出国际社会预期。中国主动向世界作出庄严承诺，表明中国愿携手与世界各国一道共同应对全球气候变化问题。承诺设立目标只是第一步。世界各国，尤其是发达国家和主要发展中大国，应进一步强化碳排放承诺以与碳中和目标匹配，制定详细计划，并设计相应的政策付诸实际行动，确保各自和全球作为整体实现碳中和目标。目前，国内学界关于碳达峰、碳中和的讨论铺天盖地，然而许多讨论并不深入，或者认识模糊，本文拟就其中三个关键议题谈一些看法。碳成本提高短期对企业有阵痛，但政府不应被企业可能放大的情绪所左右按照承诺，中国实现碳达峰后到碳中和的时间仅有大约30年，远远短于发达国家所用时间，而且中国的绝对排放量是任何国家不可比的。无论减排的速度还是力度，达峰后中国年减排量将远超发达国家。中国作出“双碳”承诺时间恰逢迈入“十四五”规划期，在制定“十四五”规划和更长期发展规划时可充分地把这个约束考虑进去。地方和企业是实现“双碳”目标的责任方和主体，及早把这个信号传达给地方和企业，可让他们在经济、投资、技术、环境等方面有一个比较长期的综合考虑，早作为早主动，达峰峰值低而且早，后期减排压力就小，回旋余地就大，可能的影响和损失也越低。制造业的碳排放量较高，中国作为世界第一制造业大国，难免会有碳成本的增加可能影响中国制造业国际竞争力的顾虑。对企业来讲，碳成本增加短期肯定有一些阵痛。但某种程度上，这也是促进企业技术国际竞争力、煤电退出和碳边境调节碳中和目标下的三个关键议题张中祥，天津大学马寅初经济学院 / 国家能源、环境和产业经济研究院院长、卓越教授圆桌 二 O 二一年 第九期13Sep. 2021进步、产业升级和节能减排的机会。判断和把握节奏至关重要，要避免采取超出目前发展阶段、不切实际的运动式“减碳”的过度行动。政府出台政策既不能忽略企业可能的短期阵痛，但也不要被企业可能放大的情绪所左右。客观上，企业都有放大环境政策对其产能和就业影响的意愿，这在欧盟实施环境税收改革和碳排放交易及美国实施SO2交易时，表现得淋漓尽致，但实际的影响远远小于企业所声称的。其实，环境成本、碳成本只是影响国际竞争力和产业链转移的部分因素，营商环境、市场大小、生产要素成本、汇率等都是重要的影响因素，甚至影响更大，这也是为什么大量实证研究并没有太多支持“逐底竞争”的原因。另外，碳成本提高影响制造业发展的观点，忽略了全球都在行动这样一个现实。因为气候变化是全球问题，到目前为止全球大约140个国家都承诺了碳中和目标，为此这些国家都有不同程度的碳成本增加。因为大家都在做，都在为此付出，而不是像以前只是一小部分国家在做，因此每个国家的相对竞争优势跟以前也许差异不大。欧洲、美国等国家可能碳成本增长更多，中国可能还会因为技术进步快而提高竞争优势。煤电全面退出是否要一刀切2021年7月23日，深入探讨应对气候变化、清洁能源转型等议题的二十国集团（G20）能源与气候联合部长会议在意大利那不勒斯举行。据路透社报道，会议未能在最后公报中就关键气候承诺表述达成一致。G20轮值主席国意大利生态转型部部长Roberto Cingolani告诉记者，主要争议之一就是中国和印度不同意公报中2025年淘汰煤电的表述，认为这不可能，而大部分国家希望2025年之前实现淘汰煤电。的确，碳中和要求能源消费结构向低碳化、无碳化深度调整，能源供给结构需与之匹配。据2020年12月联合国发布的2020年生产差距报告，从2020年到2030年，全球煤炭、石油和天然气的产量需每年分别下降11%、4%和3%，才能与1.5温控目标的减排路径保持一致。然而，根据各国政府的计划和预测，化石燃料年均增产2%。如此一来，预计2030年化石燃料的产量将比1.5或2温控目标所要求的产量分别高出120%和50%。国内也有一些从事经济和环境研究的学者，对能源问题本身及其涉及的利害问题和难度了解不深，主张尽快淘汰煤炭、淘汰煤电。还有一些从事气候变化研究的学者，过于理想化，更多从气候变化角度看问题，对中国的经济情况了解不够，对地方和企业实施国家政策可能遇到的困难了解更少，也建议激进的控煤和煤电政策。中国在煤电和控煤上的立场，既要考虑遵守全球气候变化协议，也要基于本身经济发展水平和能源结构的客观现实。中国实现“双碳”目标需要化石能源比重大幅下降，非化石能源比重大幅上升。这将对煤电和控煤产生很大的影响。中国主要依靠煤电，虽然煤电装机占全国电力总装机容量2020年首次低于50%，但全国仍有10.8亿千瓦煤电装机在运行，而且大多数燃煤电厂是在过去15年内投产运行的，离现代煤电厂正常退役还有2030年时间。让这些机组提前退役会造成很大经济损失，特别是经济不发达的西部地区，机组运行年龄更短。那么，是否需要各国一刀切在某一时间节点煤电全面退出呢？首先，淘汰煤电时间表与应对气候变化紧迫性相关。巴黎协定的目标是本世纪要把全球平均气温较工业化前升幅控制在2以内，并努力将气温升幅限制在1.5以内。如果温控速度要快于巴黎协定中的规定，实现1.5以内的温控目标，那么煤炭和煤电面临比维持2以内的温控目标下更快更大幅度地14 总第三八三期压缩，要更早地全面退出。研究显示，在全球温升控制在1.5目标下，煤电更多地承担系统调峰、调频、调压和备用功能，通过降低利用小时，2045年中国可实现煤电全面退出；在全球温升控制在2目标下，煤电全面退出可推后到2055年。其次，实现特定温控目标本质上需要不同幅度地消减温室气体排放，而不是特定的化石能源。尽管在现在的技术水平下和出于经济性的考虑，大幅减少化石能源使用有助于大幅消减温室气体排放，但煤电是否全面退出与是否有抵消碳排放的负碳技术，以及这些技术是否能够得到经济合理的利用有关。碳捕集与封存技术（CCS）可允许这些煤电机组不至于全部提前退役。未来CCS技术的成本下降幅度和发展规模，对控煤和煤炭消费量下降的幅度将产生影响。研究显示，在碳中和约束下，经济性CCS技术的规模应用可使中国煤电延迟到2060年全部淘汰。可见，大幅压缩甚至淘汰煤炭煤电是趋势，煤炭清洁利用解决不了这个问题，这是它与其他环境问题不同的地方。但淘汰煤电的时间点与负碳技术的发展和应用有关。因此，关键是在中国富煤、缺油、少气的能源结构下，如何来判断和把握这个问题。笔者一直撰文呼吁，中国要严控煤电项目，优先退役落后产能，煤电装机必须在“十四五”时期达峰，并在2030年后快速下降。煤炭在“十四五”时期还会维持现在的高位，“十五五”时期煤炭占比开始较快下降。2040年后，随着现有的煤电厂退役、可再生能源发展规模扩大、储能规模化运用，煤炭消费将快速下降，到2050年，煤炭占一次能源消费的比重预计降至个位数。国家要充分利用这个时间窗口，做好清洁能源的发展，以便把煤电调整对国家经济的总体影响降到最低。采取过度行动，或者对这个事情没有认真对待，都会付出高昂的代价。欧盟碳边境调节机制的影响2021年3月，欧洲议会投票通过了设立“碳边境调节机制”（CBAM）的议案。议案希望在提高欧盟应对气候变化能力的同时，保护欧盟企业不受国际竞争力和碳泄漏威胁，并提振欧盟以外国家的气候治理雄心。7月14日，欧盟委员会正式提出气候、能源、土地利用、交通和税收等一揽子政策提案，以确保2030年欧盟温室气体排放量比1990年水平至少减少55%。欧盟绿色新政中防止碳泄漏的CBAM提案，可能对中国影响最大，应引起国内的充分关注。根据欧盟CBAM提案，CBAM将涵盖欧洲碳市场中的电力、钢铁、水泥、铝和化肥五个领域生产过程中的直接碳排放。复合终端产品（例如汽车、机械零件、铝制品等）和其他产品则没有纳入。20232025年为过渡阶段，所涵盖领域产品只需报送排放数据，欧盟在此期间不征收任何费用。从2026年开始，欧盟将逐年减少10%的生产企业碳排放免费配额直至2035年完全取消碳排放免费配额，同期要求产品进口商根据产品生产过程中的碳排放支付碳费用，并逐年提高费率。欧盟进口商需要每年5月31日前申报前一年进口到欧盟的产品的碳排放数据，并递交根据排放数据核算的CBAM凭证，CBAM凭证价格将与欧盟碳市场每周的均价挂钩。欧盟向特定工业企业提供免费碳配额，是为了欧盟企业不受碳泄漏威胁。既然CBAM机制是作为解决EU- ETS中碳泄漏风险的替代措施，那么欧盟就不能在对欧