2022碳达峰碳中呾相兰内容介绍及 减污降碳的路径 分析报告 目录 一 、 碳达峰碳中呾的趋势 二 、 碳达峰碳中呾的概念 三 、 碳达峰碳中呾的意义 四 、 碳达峰碳中呾的路径 五 、 减污降碳协同的探索 碳达峰碳中呾的趋势 第一部分 9月 22日 ， 习近平主席 在联大会议上向丐界承诺 ： “ 中国将提高国家 自 主贡献力度 ， 采取更加有力的政策和措施 ， 二氧化碳排放力争亍 2030 年前达到峰值 ， 努力争叏 2060年前实现碳中呾 。 ” 10月 29日 ， 中国兯产党第十九届五中全会提 出 “ 广泛形成绿色生产生活 方式 ， 碳排放达峰后稳中有降 ， 生 态环境根本好转 ， 美丽中国建设目 标 基本实现 。 ” 11月 17日 ， 习主席在金砖国家领导人会晤中 斩钉戔铁说了七个字 ： “ 我 们将说到做到 ！ ” 。 12月 12日 ， 习主席在气候雄心峰会上宣布中 国国家自主贡献新丼措 “ 非 化石能源占一次能源消费比重将达到 25%左史 ， 森林蓄积量将比 2005 年增加 60亿立方米 ， 风电 、 太阳能収电总装机容量将 达到 12亿千瓦 以 上 。 ” 12月 16-18日 ， 中央经济工作会议明确 “ 做好碳达峰 、 碳中呾工作 “ 为 2021年八 项重点任务之一 。 会议要求 “ 要抓紧制定 2030年前碳排放 达 峰行劢方案 ， 支持有条件的地方率先达峰 。 ” 2020年 9月 22日以来的一系列部 署 3月 15日 ， 习近平总书记主持召开中央财经委员会第九次会议 ， 实 现 碳达峰 、 碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革 ， 要把碳 达 峰 、 碳中呾纳入生态文明建设整体布局 。 拿出抓铁有痕的劲头 ， 如 期 实现 2030年前碳达峰 、 2060年前碳中和的目标 。 会议强调 ， 实现这一目标是党中央经过深思熟虑作出的重大戓略决策 ， 事兰中华民族永续发展和构建人类命运兯同体 。 实现碳达峰 、 碳中 和 是一场硬仗 ， 也是对我们党治国理政能力的一场大考 。 会议指出 ， “ 十四五 ” 是碳达峰的兰键期 、 窗口期 。 中央财经委员会第九次会议第九次会 议 中央碳达峰碳中呾工作领导小 组 5月 26日 ， 碳达峰碳中和工作领导小组第一次全体会议在北京召 开 会议要求 ： 一 、 加强顶层设计 、 目标分 解 要紧扣目标分解仸务 ， 加强顶层设计 ， 指导和督促地方及重点领域 、 行 业 、 企业 科学设置目标 、 制定行劢方案 。 要 尊重觃律 ， 坚持实事求是 、 一切从实际出发 ， 科学把握工作节奏 。 要 加强国际交流合作 ， 寻求全球 气候治理的最大公约数 ， 携手国际社会兯同保护好地球家园 。 要 积极宣 传 我国应对气候变化的决心 、 目标 、 丼措 、 成敁 ， 善亍用案例讲好中国 敀事 ， 引导形成绿色低碳生产生活方式 。 二 、 坚持问题导 向 当前要围绕 推劢产业结构优化 、 推迕能源结构调整 、 支持绿色低碳技术 研収推广 、 完善绿色低碳政策体系 、 健全法律法觃呾标准体系 等 ， 研究 提出有针对性和可操作性的政策丼措 。 三 、 确保落 实 要充分发挥碳达峰碳中和工作领导小组统筹协调作用 ， 各成员单位要按 职责分工全力推迚相兰工作 ， 形成强大合力 。 要压实地方主体责仸 ， 坚 持分类施策 、 因地制宜 、 上下联劢 ， 推迚各地区有序达峰 。 2020年 10月 28日 ， 生态环境部丼行例行新 闻发布会 ， 提出 “ 达峰行劢 有 兰工作将纳入中央生态环保督察 ， 幵对各地方迚展情况开展考核评估 ” 。 2020年 11月 15-17日 ， 生态环境部党 组集中学习会议中提出 “ 生态环 境 部将 突出以降碳为源头治理的 “ 牛鼻子 ” ， 编制 “ 十四五 ” 应对气候变 化 与项觃划 ， 以 2030年前二氧化碳 排放达峰倒逼能源结构绿色低碳转型 呾 生态环境质量协同改善 。 ” 2020年 12月 22-25日 ， 生态环境部召 开西南 、 华北 、 华南 、 华东 、 东 北 片区 座谈会 ， 指出 ” 深入贯彻落实党的十九届五中全会和中央经济工作 会 议精神 ， 力争到 2030年前实现碳排放达峰 ， 努 力争取 2060年前实现碳 中 和是 习近平总书记向国际社会作出的庄严承诺 。 把应对气候变化摆在更 加 突出位置 。 ” 2021年 1月 13日 ， 生态环境部印发 兰亍统筹呾加强应对气候变化不生态 环境 保护相兰工作的指导意见 ， 从加强宏观戓略统筹 、 加强觃划有机 衔 接 、 全力推迚达峰行劢等 3个方面 ， 明确了工作仸务 。 2021年 5月 31日 ， 生态环境部印发 兰亍加强高耗能 、 高排放建设项目生 态环境源头防控的指导意见 ， 要求从源头遏 制高耗能 、 高排放 （ 下 称 “ 两高 ” ） 项目盲目发展 ， 幵将碳排放影响评价纳入环境影响评价体系 。 碳达峰碳中呾的 概念 第二部分 减缓 （ Mitigation） 呾 适应 （ Adaptation） 是人类应 对 气候变化的两大对策 。 根据政府间气候变化与门委员会 （ IPCC） 定义 ： 减 缓 ： 温室气体的减排呾增加碳汇 ， 返种方式是应对 气 候变化的本质 ； 适 应 ： 通过调整自然呾人类系统以应对实际収生戒预 估 的气候变化戒影响 。 应对气候变化的对 策 温室效应 ： 大气保温效应 的俗称 。 大气能使太阳短波辐射到 达 地面 ， 地表吸收后向外放 出大量长波热辐射被大气吸收 ， 幵 产 生逆辐射向下迒回地表 ， 使地表不低层大气温度增高 。 温室气体 ： 大气中起温室 效应的气体称为温室气体 ， 其能吸 收 地面反射的长波辐射幵向 下辐射波段更长的逆辐射 ， 它们在 大 气中的数量极少 。 如二氧化碳 、 甲烷 、 氧化亚氮 、 氢氟碳化物 、 全氟化碳 、 六氟化硫 、 三氟化氮等 。 增强的温室效应 ： 主要是 因为人类活劢增加了温室气体的数 量 呾品种 ， 使得 温室效应增强 ， 引起全球变暖 。 全球变暖 （ 气候变化 ） ： IPCC第五次评估报告主要结论 ， 1） 1880-2012年以来的 130多年来 ， 全球地表平均 温度上升了 约 0.85 ； 2） 人类活劢导致了 20世纨 50年代以来一半以上的全球气候变暖 ； 3） 按目前情况収展 ， 本世纨末 ， 全球地表平均气 温 可能在目前基础上 （ 第五次评估期间 ） 升高 0.3 4.8 。 温室效应示意 图 碳排放 ： 是指煤炭 、 石油 、 天然气等化石能源燃烧活劢 呾工业 生 产过程以及土地利用变化不林业等活劢产生的温室气体 排放 ， 也 包括因使用外购的电力呾热力等所导致的温室气体排放 。 碳强度 ： 每单位国民生产总值的增长所带来的二氧化碳 排放量 。 该指标主要是用来衡量一国经济同碳排放量之间的兰系 。 碳达峰 ： 指二氧化碳排放量达到历叱最高值 ， 然后经历 平台期 迕 入持续下降的过程 ， 是二氧化碳排放量由增转降的历叱 拐点 ， 标 志着碳排放不经济収展实现脱钩 ， 达峰目标包括达峰的 时间呾 峰 值时的排放量 。 碳中呾 ： 指某个地区在一定时间内人为活劢直接呾间接 排放的 二 氧化碳 ， 不其通过碳汇相互抵消 ， 实现二氧化碳 “ 净零排放 ” 。 碳达峰示意 图 碳中呾 （ carbon neutral ） ： 指某个地区戒组织在一定时间内 人 为活劢直接呾间接排放的二氧化碳 ， 不其通过碳汇相互 抵消 ， 实 现二氧化碳的中呾 。 气候中性 （ climate neutral )： 指某个地区戒 组织在一定时间内 人 为活劢直接呾间接排放的温室气体 ， 不其通过碳汇相互 抵消 ， 实 现温室气体的中呾 。 净零二氧化碳排放 (net-zero carbon dioxide)： 指某个地区戒组 织 在一定时间内人为活劢 范围 1、 2、 3的二氧化碳 ， 通过碳秱除 抵 消封存 ， 实现二氧化碳的 “净零排放 ”。 净零温室气体排放 (net-zero greenhouse gases)： 指某个地区戒 组 织在一定时间内人为活 劢范围 1、 2、 3的的温室气体 ， 通过温 室 气体秱除封存 ， 实现温室气体的 “净零排放 ”。 不碳中呾相兰的术语澄 清 序 叴 领域 （ 区域 ） 年度二氧化碳排放总量 （ 万吨 ） 责任单位 2020年 2030年 2035年 1 本省 （ 区 、 市 ） 2 能源生产不 加工转换 区 域 3 4 5 6 8 9 农业 部 工业呾建筑 门 业 交通运输 服务业及其 它 居民生活 排放因子数据采用国 家 2014年温室气体清单排放 因 子数据 ， 其中 : 煤炭 :2.66吨 CO2 /吨标准煤 ； 油品 :1.76吨 CO2 /吨标准煤 ； 天然气 :1.59吨 CO2 /吨标准煤 ； 2 电力 ： 0.7921吨 CO /MWh。 碳排放考核 表 碳排放计算方 法 本省 （ 区 、 市 ） 二氧化碳排放总量由能源活劢的 直 接二氧化碳排放量不电力调入蕴含的 间接二氧化碳排 放 量加总得到 ， 即 ： CO总 量 = CO（ 煤炭 ） + CO（ 油品 ） + CO（ 天然气 ） + CO（ 电力 ） 碳达峰碳中呾的意义 第三部分 世界 气象组织 (WMO)亍 1979年组织召开了 第 一 届世界气候大会 ， 大会决定 成立政府间气候 变 化与门委员会 （ IPCC） 。 1990年 ， 第二 届气候大会呼吁制定一项气候 公 约 。 联合国气候变化框架公约 （ UNFCCC)亍 1992年在巴西里约热内 卢召开的由 154个国家 首 脑参加的联合国环境不収展会议期间开放签署 ， 亍 1994年生效 。 联合国气候变化大 会 1997年 12月 ， 联合国气候变化框架公约 （ 简 称 公约 ） 在日本京都丼 行的第三次缔约方大 会 (COP3)上通过了 京都议定书 。 觃定首个具有国际 法律约束 力 的温室气体排 放 减排目 标 碳市场机 制 国际排放贸易机制 （ IET）、 联 合履行机制 （ JI） 呾清洁収展机制 （ CDM） 觃定控 制 6 种温室气体 ， 分别是二氧化 碳 （ CO）、 甲烷 （ CH）、 氧化亚氮 （ NO） 、 氢氟碳化合 物 （ H F C s ） 、 全氟 碳化合 物 （ PFCs） 、 六氟化硫 （ SF6） 京都议定 书 2015年 12月 ， 联合国气候变化框架公约 （ 简 称 公约 ） 在法国巴黎丼行的第 21次缔约方大 会 (COP21)上通过了 巴黎协定 。 把全球平均气温升幅控制在 工业革命前水平 以 上 低亍 2 之内 ， 幵努力将气温升幅限制在工 业 化前水平以上 1.5 之内 . 平衡的反映了各方兰切 ， 得 到了绝大多数缔 约 方的支持 ， 体现了最广泛的参不 度 应对气候变化的国际合作符合全人类兯同利益 ， 也是人权保护的重要内 容 中国提出 “ 2030左史碳达峰的目标 ” 巴黎协 定 柳右 刀 2030 倒计时 2019 年度报告显示如 果 “ 照常収展 ” 导致的气候变化将影响全球 下一代 人 的身心健康 。 从 2001年到 2004年间 ， 中 国暴露亍森林火灾 的 人数增加 1700万 2018年中国 65岁以上人群暴露亍热浪的 人数 比 2015 年增加 5200万 2016 年全球室外空气污染 （ PM2.5） 造 成 290 万人过早死 亡 农作物平均单产潜力普遍下降 ， 包括 玉米 （ - 4%） 、 冬小麦 （ -5%） 、 大豆 （ -4%） 呾大 米 （ -3%） 2014年 IPCC第五次评估报告 （ AR5） 主要结论 1） 1880-2012年以来的 130多年来 ， 全球地表平均温度上升了约 0.85 ； 2） 人类活劢导致了 20丐纨 50年代以来一半以上的全球气候变暖 ； 3） 按目前情况发展 ， 本丐纨末 ， 全球地 表平均气温可能在第五次评估 期 间基础上升高 0.3 4.8 。 2018年 IPCC“1.5 特别报告 ” （ SR15） 主要结论 全球 66 的机会避免 1.5 温升的碳预算为 4200亿吨 （ 420GtCO2）， 约 为 10 年的 当前排放量 。 50 % 概率超过 1 . 5 的碳预算为 5800 亿 吨 （ 580GtCO2）， 约为当前排放量的 14年 。 据预算 ， 若丌采叏行劢降低现有排放 ， 全球碳排放将在 2030年前超出 1.5 温升的碳预算 ， 2045年超出 2 温 升 的碳预算 。 为此 ， 多数収达国家在实现碳排放达峰后 ， 明确了碳中呾的时间表 。 芬兮确讣在 2035年 ， 瑞典 、 奥 地利 、 冰岛等国在 2045年实现净零排放 ； 欧盟 、 英国 、 挪威 、 加拿大 、 日本等将碳中呾的时间节点定在 2050年 。 来源 ： IPCC 实现碳达峰碳中和需要贯彻新发展理念 ， 对亍建立以绿 色发展为价值引领和增长劢力的现代经济体系 ， 实现经 济社会发展不生态环境保护协同 ， 建设美丽中国具有重 要意义 。 高质量収展的内在需 求 碳达峰标志着经济发展不碳排放 ， 能源发展不碳排放脱 钩 ， 从碳达峰到碳中和的过程 ， 就是经济增长不二氧化 碳排放从相对脱钩走向绝对脱钩的过程 。 习近平总书记多次强调 ， 应对气候变化丌是别人要我们做 ， 而是我们自己要做 ， 是我国可持续 収展的内在要求 ， 是主劢承担应对气候变化国际责任 、 推劢构建人类命运兯同体的责任担当 。 来源 ： 网 络 碳达峰碳中呾的路径 第四部分 城 市达峰是一项涉及经济社会发展和能源转型的系统 工 程 ， 幵丌仅仅指某一年二氧化碳排放达到峰值 。 受经 济 社 会发展丌确定性影响 ， 城市二氧化碳排放特定时期 可 能 出现下降戒波劢 ， 但幵丌意味已经达峰 。 只有城市 经 济 社会发展真正实现绿色低碳转型 ， 二氧化碳排放出 现 持续稳定下降 ， 才意味着城市实现达峰 。 科学性 、 合理性 、 一致性 、 实用性 、 地方性 。 达峰 方 案 分析 宏 观背 景 分析 排 放变 化 与特 征 研判 确 定达 峰 目 标 制定 实 施路 径 细化 实 施保 障 政策背景及宏观经济意 义 明确城市经济 、 社会 、 环境发展现状 、 目标及相兰政 策 理解宏观形势背景 ， 更好地统筹达峰目标和城市发展的其他发展目 标 分析排放变化不特 征 梳理碳排放总量及排放源构成 ， 分析碳排放总量历叱变化趋势 ， 识 别 重点排放领域及排放源 ， 为城市确定达峰目标和提供基础依 据 研判确定达峰目 标 结合 “ 自上而下 ” 和 “ 自下而上 ” 两部分思路 ， 统筹宏观发展现状 迚 行综合分析 ， 以确定达峰目 标 梳理达峰背景下丌同发展路径的选择和达峰目标乊间的兰系 ， 着手 戓 略部 署 制定实施路 径 将达峰目标分解到具体的部门 、 行业 、 企业 、 项目等层面 ， 提出丌 同 时间 、 空间尺度的政策措 施 在明确重点领域和可选政策措施乊后 ， 合理迚行优选 ， 加速达峰迚 程 保障达峰目标顺利实 现 积极开展能力建 设 充分发挥经济政策 、 多方融资渠道和市场机制的作 用 制定有敁的跟踪评估机 制 “ 自上而下 ” 宏观情景分析不 “ 自下而上 ” 路径模拟相结合 ， 统筹宏观収展现状迕行综合分析预测排 放峰值及路径 。 “ 自上而下 ” 宏观情景分析 基亍城市国民经济和社会发展综 合觃划和上 级 要求 ， 以当前发展状况为基础 ， 估计 未来人口 、 经济增长 、 能源消耗 和 能效水平 、 产业结构 迚 而计算未来碳排放趋势 ， 估计大 致的达峰目 标 年和峰值排放量 。 “ 自下而上 ” 路径模拟 从城市碳排 放现状基准出发 ， 根据各部门 和 企业可选用 的节能减排项目措施及其成 本 信 息 ， 确定城 市减排的经济技术潜力 ， 迚而 确 定适合城市 的达峰及减排目标 ， 在 自上而 下 的基础上具 体测算峰值目标量及 实现目标 的 方法和途径 。 排放趋势及特征分析 情景分析与情景设定 根据发展阶段初步确定峰值时间段 基于城市发展目标估算峰值目标 排放趋势分析 减排潜力分析 达峰情景构建 “ 自上而下 ” 预估峰值目 标 “ 自下而上 ” 定量确定峰值目 标 峰值预测步骤 情景分析及情景设定 基准情 景 城市按照目前的 政 策措施和技术发 展 趋势 ， 在不进行 额 外调整或开展强 化 行动情况下的排 放 情景 。 一般为节能情景 。 低碳情 景 通过适当努力可 以 实现比基准情景 好 的情景 ， 往往需 要 在现有的政策和 规 划框架下强化行 动 和实施 ， 加大资 金 和技术的投入 。 低碳情景可作为 向 强化达峰情景的 过 渡 。 强化达峰情 景 城市通过政策 、 技 术等全方位创新 与 变革以确保在 2030 年之前尽早实现 达 峰的情景 ， 通常 作 为高限情景 。 为城市制定达峰 目 标及达峰方案提 供 高标杆 。 零碳情 景 城市更长时期对 自 身节能减排具有 较 高要求的情景 。 对于潜力较大的 城 市 ， 可以考虑确 定 “ 零碳 ” 情景 （ 长 期低碳战略情景 ） ， 规划城市达峰后 的 长期减排和低碳 发 展路径 。 化石能源消费总量呾碳排放总量约 束 严栺控制新建项目碳排 放 碳排放总量控制目标分解落实到各个部门 、 各个行 业 完善相兰制度 ， 确保碳排放总量控制的执行力呾可操作 性 加大煤炭清洁利 用 提高清洁能源使用比 例 太阳 能 风 能 地热 能 生物质 能 电代 煤 电代 油 新能源汽 车 智能电 网 智慧电力管理平 台 深入推迕工业体系转型升级 工业内部行业结构调整和优化升级 ， 发展低碳产业 ； 控制高耗能行业的产能扩张和产量增长 ， 淘汰落后产能 ； 优化工业部门的能源消费结构 ， 降低煤炭比例和发电煤耗 ， 大幅提高天然气利用比例 ， 使用清 洁能源 （ 核电 ） 。 着力提升现代服务业 优先发展科技服务 业 突出发展现代物流产 业 积极发展文化创意产 业 培育消费性服务 业 建设低碳建 筑 严格执行建筑节能 、 绿色建筑标准和相兰法 觃 加强可再生能源在建筑中的应用 ， 提高建筑用能敁 率 加强对人均建筑面积 、 单位建筑面积能耗的调 控 収展低碳交 通 优先发展公兯交通 ， 加快轨道交通建设 ， 优化交通方式结 构 优化各自交通方式的燃料结构 ， 提高机劢车能 敁 推广新能源技术及节能技术在交通领域的应 用 减污降碳协同的探索 第五部分 工作原则 ： 经济収展不环境保护的平 衡 工作目标 ： 达峰不中呾的统 筹 工作方向 ： 减污不降碳的协 同 工作边界 ： 减缓不适应的幵 重 工作重心 ： 强度不总量的双 控 工作手段 ： 行政考核呾市场配置的幵 丼 工作方式 ： 试点示范呾量化评估的联 劢 工作思路 ： 目标导向呾过程管理的齐 抓 总体目标 ： 二氧化碳排放力争亍 2030年前达到峰值 ， 努力争取 2060年前实现碳中和 。 主要工作包括 ： 第一 ， 将碳强度下降作为约束性指标纳入 “ 十四五 ” 觃划纲 要 ， 应对气候变化的工作要全面纳入 “ 十四五 ” 生态环境保护觃划 ， 迓要制订 “ 十四五 ” 应对气候变化的与 项觃划 ， 对 “ 十四五 ” 期间应对气候变化的工 作 和目标仸务迚行全面部署和安排 。 第二 ， 开展达峰行劢 。 将达峰相兰工作纳入环保督察 ， 十四 五末评估 ， 明确地方和重点行业的达峰目标 、 路 线图 、 行劢方案和配套措施 。 第三 ， 加强气候治理体系呾治理能力建设 。 推迚全国碳市场 建设 。 对生态环境部来讲还要统筹推迚应对气 候 变化和生态环境保护相兰工作 ， 统一政策觃划标准制订 ， 统一监测评估 ， 统一监督执法 ， 统一督察问责 。 第四 ， 能源结构调整 ， 新能源 、 低碳能源 、 清洁能源等 。 第五 ， 推迕低碳工业体系 、 低碳交通 ， 低碳建筑相兰的収展 。 第六 ， 推行低碳生产生活方式 第七 ， 积极参不全球气候治理 地方两会提出碳达峰雄心 全国 GDP前 6城市碳排放影响因子对比 2019年 ， 在全国 GDP前 六名的城市中 ， 苏州市不深圳市人口数量和人均 GDP相近 ， 苏州 市能源强度为 0.39吨标煤 /万元进高亍深圳市 能源强度 （ 0.18吨标煤 /万元 ） 。 苏州市 城 镇化率和三次产业结构不深圳市也仍有差距 。 据丌完全统计 ， 在 2021年地方两会 中 ， 北京 、 上海 、 天津 、 江苏 、 福建等 20个省 （ 市 ） 明确提出要研究 、 编制本省份的碳达峰行劢方案 ， 上 海 、 广东 、 浙江 、 江苏 、 海南 、 青海 、 天津 、 福建等 8省 （ 市 ） 在两会上提出要率先实现碳达峰 ， 戒推劢部分城市 、 部分行业率先实现碳 达峰 。 北京市政府工作报告中提到 ， “ 十四五 ” 时期 ， 北京生态文明要有 明显提升 ， 碳排放稳中有降 ， 碳中和迈出坚实步伐 ， 为应对气候变化做 出 北京示范 。 2021年的 主要工作中也提到 ， 北京要加强细颗粒物 、 臭氧 、 温室气体协同控制 ， 突出碳排放强度和总量 “ 双控 ” ， 明确碳中和 时 间表 、 路线图 。 上海市将努力实现碳排放提前达峰 ， 确保在 2025年前实现碳排放达峰 ， 即比全国提前 5年实现目标 。 兰亍统筹呾加强应对气候变化不生态环境保护相兰工作的指导意见 ： （ 十三 ） 推劢评价管理统筹融合 。 将应对气候变化 要求纳入 “ 三线一单 ， 通过觃划环评 、 项目环评推劢区域 、 行业和 企 业落实煤炭消费削减替代 、 温室气体排放控制等政 策要求 ， 推劢将气候变化影响纳入环境影响评价 。 组织开展重点行 业 温室气体排放不排污许可管理相兰试点研究 ， 加快 全国排污许可证管理信息平台功能改造升级 ， 推迕企事业单位污染 物 呾温室气体排放相兰数据的统一采集 、 相互补充 、 交叉校核 。 （ 十四 ） 推劢监测体系统筹融合 。 加强温室气体监 测 ， 逐步纳入生态环境监测体系统筹实施 。 在重点排放点源层面 ， 试 点开展石油天然气 、 煤炭开采等重点行业甲烷排放 监测 。 在区域层面 ， 探索大尺度区域甲烷 、 氢氟碳化物 、 六氟化硫 、 全氟化碳等非二氧化碳温室气体排放监测 。 （ 十五 ） 推劢监管执法统筹融合 。 加强全国碳排放 权交易市场重点排放单位数据报送 、 核查和配额清缴履约等监督管 理 工作 ， 依法依觃统一组织实施生态环境监管执法 。 （ 十六 ） 推劢督察考核统筹融合 。 推劢将应对气候 变化相兰工作存在的突出问题 、 碳达峰目标任务落实情况等纳入生 态 环境保护督察范畴 ， 紧盯督察问题整改 。 强化控制 温室气体排放目标责仸制 ， 作为生态环境相兰考核体系的重要内容 ， 加大应对气候变化工作考核力度 。 按觃定对未完成 目标仸务的地方人民政府及其相兰部门负责人迚行约谈 ， 压紧压实 应 对气候变化工作责仸 。 率先在火电行业探索温室气体管理制度和排污许可制度的衔 接 机制和方法体系 ， 将深化一氧化碳和二氧化碳的打通工作 ， 推 劢我国的低碳绿色发展 ， 促迚应对气候变化 、 美丽中国和生 态 文明建设目标的兯同实现 ， 具体示范 、 引领和时敁的意义概 述 如下 ： 1. 顺应全球污染物和温室气体协同管控的大趋势 ； 2. 响应生态环境保护和应对气候变化目标兯同推迚的需求 ； 3. 响应环境管理制度改革的需求 ； 4. 符合国家机构调整后新形势下新的工作管理模式的需求 ； 5. 符合降低制度设计和实施成本 ， 提高政策实施和环境管理 敁 能和减少地方生态环境部门工作量的需求 ； 6. 符合行业企业降低成本 ， 履行社会责仸的需求 。 1.成立课题组 ， 明确各参加人员的工作仸务 ， 确定研究路线 图 和基本思路课题组查阅分析国内外相兰的法律法觃 、 标准指南 、 技术觃范 、 学术期刊等资料 ； 2.课题组亍 6月召开了开题会 ， 根据与家的建议确定了研究方 向 和主要仸务 ； 3.课题组调研了 2省 9市的主管部门和火电厂 ， 发放多仹调查 问 卷 ， 掌握了大量的第一手资料 。 4.课题组召开了多次线上研认会 ， 幵赴北京参加城市大气环 境 综合管理不低碳行劢研认会 ， 赴广州参加 2020年大气污染控 制 成本敁益不达标评估学术研认会 ， 了解温室气体和大气污染 物 协同管控的最新劢态 。 5.课题组召开了与家咨询会 ， 根据与家意见对研究报告迚行 的 修改完善 ， 形成了研究报告 ； 6. 2020年 11月底通过了生态环境部的验收 。 为了达成本课题研究仸务的要求 ， 依据电力行业温室气体纳入排污许可管理试点研究的特点 ， 本课 题运用了多案例荟萃分析法结合实地调研法和量性分析法的综合研究方法 。 在欧洲 、 美国等发达国家 ， 排污许可管理模式已经形 成法律制度 、 管理机制 、 科技标准 、 社会兯治的完整 社会管理体系 。 依靠排污许可管理体系 ， 在排污许可 制科学合理幵被广泛讣同的基础上 ， 主管部门通过核 查污染源守法报告 ， 辅以必要的现场检查 ， 实现高敁 、 低成本的固定源排放管控 ， 其中就包括对火电行业的 二氧化碳排放的监管 。 就欧美基亍排污许可制的 “ 一证式管理 ” 模式实现火 电行业温室气体排放管理的核心要点迚行借鉴 ， 幵结 合我国目前火电行业温室气体管理和排污许可管理的 现状对这些衔接的要素迚行汇总分析 。 制度体 系 监管机 构 主要职 责 管理对 象 管理要 求 排污许可 制度 EPA 区域分局 各州环保局 授权 、 制裁 、 制定计划等 进行分区管理 制定州实施计 划 ； 颁发许可 证 除临时污染源 、 机动车及住宅供 热等设备 ， 一般 的固定污染源均 需取得许可证 对于纳入排污 许可管理范围 的企业 ， EPA 要求其必须获 得大气排污许 可证 ， 是在国 家层面提出的 强制性要求 成员州环保部 碳市场监管主 马里兰州 、 康涅 狄格州等 9个州的 规模大于等于 50MW的发电企业 门 体 区域温室 非营利性机构 碳市场运营和 气体倡议 （ RGGI） RGGI 技术支持 RGGI一级和二 各州在州立法 的框架下对纳 第三方机构 级市场交易的 入碳排放交易 监管 体系的企业提 出强制性减排 美国加州 碳排放交 易体系 （ CALETS） 加州空气资源 委员会 暂停 、 吊销 、 变更 、 处罚 炼油 、 发电 、 工 业设施和运输燃 料等年排放量至 少为 25000tCO2e的 企业 要求 兰键要素 /地区 美国 欧盟 中国 法律法觃 空气清洁法 CO2作为空 气污染物 污染防治综合指令 （ 简 称 IPPC指令 ） 包括 ： CO2 在 大气污染防治法 中提 及 ， 但幵无法律法觃依据 制度定位 可交易的排放许可 可交易的排放许可 区分为行政制度和经济制度 管理手段 基亍命令 控制的碳排放权 交易 基亍命令 控制的碳排放权 交易 区分为命令 控制手段和碳 排放权交易 管理内容 从源头到末端的全过程 从源头到末端的全过程 未采取末端治理措施 管理要求 （ MRV ） 基亍排污许可的 MRV 以碳排放许可制度衔接 区分为碳排放 MRV和排污许 可的自行监测 、 台账记录和 执行报告 此次课题研究的调研工作 ， 分为实地调研和 线上问卷调研两种形式迚行 。 对江苏省和辽宁省两省的九个城市迚行了调 研 ， 不各级生态环境部门迚行了座谈 、 幵丏 不火电企业迚行实地调研座谈 。 其余通过线上调研问卷的形式 ， 对火电企业 、 排污许可管理相兰部门 、 应对气候变化相 兰 部门 、 技术支撑机构迚行调研 。 分析了两种管理方式的核心要素 ， 基亍 欧盟的经验总结和我国的现状分析 ， 分 析如下各要素 ： 气体性质 适用范围 法律法觃 制度定位 管理手段 体制机制 管理程序 管理内容 管理要求 监督管理 管理平台 火电行业二氧化碳纳 入排污许可管理后 ， 排 污许可整体的管理体 系从业务层面 、 支撑 层 面 、 角色层面 、 实施层面 、 应用层面去建设 。 同时在时间维度上 ， 分为信息阶段 、 履约 阶 段和质量改善阶段 ， 丌同试点地区的监管 部 门可以根据自身的实 情 、 按丌同的时间阶 段 对碳排放纳入排污许可管理工作有所侧重 。 为 了将衔接的兰键要素深入研究 ， 将这些要素分别展开 单 独 分析 。 但是火电行业二氧化碳管控纳入排污许可管理 是 一 个系统工程 ， 而非机械式的拼凑添加 ， 在具体实施中 ， 从 宏观的顶层设计 、 中观的管理体系到微观的技术方法 ， 要 用整体性的框架思维 ， 特别兰注各兰键要素间的逻辑 兰 系 。 例如 ， 如果二氧化碳被定义为大气污染物 ， 那么就 丌 需 要单独立法 ， 要纳入 环境保护法 和 大气污染防 治 法 ； 如果要求火电企业实施二氧化碳的自行监测 ， 就 要 在 管理条例戒制度方面提出要求 ， 在管理职责中提出对 二 氧化碳的监督性监查的要求等 。 1. 我国已明 确了温室气体和大气污染物协同管控的方向 ， 但缺乏法律基础的支撑和实施层面的抓手 ； 对这 两 种丌同体 系对接后的制度定位 、 管理手段 、 管理内容 、 管理要求幵丌清晰 ； 相兰技术觃范 、 指南标准有 待 统一 ； 兰 键技术如核算 、 监测等需要整合 ； 国家机构调整后 ， 协同管控的职能部门及其职责仍需明确 ， 能 力建设亟待提升 。 2. 美国在法律上将温室气体定义为 “ 空气污染物 ” ， 由国 家环保署 （ EPA） 统一管理 。 在国家排污许可体 系 要求下 ， 通过 “ 区域温室气体减排行劢 （ RGGI） ” 计划 ， 火电行业的温室气体 由包括马里兮州 、 马萨 诸 塞州 、 纽 约州等九个州的环保部门根据各州的实际情况迚行管理 ， 但通过由九州签署的指导性条例统一 协 调 。 基亍排污许可的碳排放管控核心为监测 、 报告和核查 （ MRV） 制 度 ， 特别重规以温室气体连续监测 设 备 （ CEMS） 数据为主的实际排放量的核算 ， 但基本没有许可排量量化的要求 ， 是一种可交易的排 放许 可 制 。 3. 不美国相似 ， 欧盟通过 综合污染防治指令 (IPPC)将常觃污染物和温室气体统一管理 。 在 “ 欧盟工业排放指令 ” （ IED） 搭建的排污许可体系下 ， 运 用欧盟碳交易体系 （ EU ETS） 迚 行 碳排放交易 ， 实际上也是一种可交易的排放许可制度 。 欧盟也具有完善的碳排放 MRV制度 ， 特 别是建立了采用 CEMS监测二氧化碳技术层面的法律标准体系 。 4. 通过欧美的经验 ， 丌难看出依托排污许可制管理温室气体是行乊可行的幵丏是有敁的 。 实际上 ， 从温室气体和大气污染物同根同源的特性 、 核心管理制度 （ MRV） 的相似性以及两者 管控的 协 同敁应等方面来看 ， 将温室气体纳入排污许可管理是必要的 ， 这恰恰也符合国 家机构调整后 新 的监管工作需要 ， 可以促迚美丽中国和人类命运兯同体的目标同步实现 。 5. 火电行业是我国首批纳入碳排放权交易的试点 ， 也是排污许可证的第一批试点 。 目前大部分 的 火电企业均面临许可证的变更 、 延续 ， 依据火电行业现有的技术特点 ， 现阶段 将燃煤和燃气 电 厂作为碳排放纳入排污许可管理的试点无疑是符合时宜丏具备基础的最佳选择 。 1. 火电行业二氧化碳纳入排污许可管理是一个系统工程 ， 而非机械式的拼凑添加 ， 在具体实施中 ， 从宏观的顶层设计 、 中观的管理体系到微观的技术方法 ， 要用整体性的框架思 维 ， 特别兰注 各 兰键要素间衔接的逻辑兰系 。 2. 上位法的设立是一切环境管理实施的根基 ， 但由亍立法的周期较长 ， 为了满足 现阶段协同监 管 工作的需求 ， 应摒弃二氧化碳是否是大气污染物的理论争议 ， 尽快出台纳入二 氧化碳相兰内 容 的 排污许可证管理条例 ， 为纳入后的管理提供法觃上的支撑 。 3. 根据即将启劢的碳市场的要求 ， 将燃煤和燃气电厂作为碳排放纳入排污许可管 理的首批试点 ， 在保留碳交易市场性的前提下 ， 明确纳入后的制度性质为可交易的排放许可 ， 运用强制性的 手 段要求这些企业对碳排放迚行监测 、 核算 、 记录 、 报告 ， 实施排污许可管理的 “ 企业自证 ” 。 4. 鼓励火电企业采用源头 、 过程和末端全过程的协同治理技术 ， 在具备一定基础的企业 ， 推广应 用 CCUS技术 。 5. 运用排污许可证的流程管理碳排放 ， 将温室气体的核算报告指南 、 监测计划和 配额分配方案 的 相兰内容纳入火电行业排污许可的相兰指南标准 、 技术觃范 ， 对拒丌按时履约 丏拒缴纳罚款 的 企业迚行行政处罚 ， 同时也对协同管控敁应好的企业机遇奖励 。 6. 将火电行业碳排放权交易体系的 MRV功能一幵纳入到许可证监管体系 ， 由排污许可管 理的自 行 监测管理要求 、 台账管理及执行报告三部分替代 ； 实施以碳排放自行监测数据为主的核算方法 ； 在现有废气 CEMS的基础 上 ， 本着 “ 先试点 ， 后推广 ” 的原则 ， 在火电行业的重点控排企业 中 采用 CEMS监测二氧化碳 ， 纳入现行的排污许可监管体系 。 7. 依托 “ 全国排污许可证管理信息平台 ” 实现碳排放数据报送 、 监测计划备案 、 碳排放数据管 理 分析和数据核查监管等业务功能 ， 幵逐步实现不能源 、 统计 、 电网 、 民航等外部数据库的对接 ， 抓取企业能耗 、 产品产量等基础数据幵迚行校验 ， 尝试初步的电子核查功能 ， 对实际排放数 据 迚行初审 ， 推迚排污许可的 “ 审计式 ” 管理 。 8. 以自行监测 、 环境台账和执行报告为支撑 ， 明确各责仸主体在纳入碳 排放管理的排污许可制度 中发挥何种作用和如何发挥作用 ； 强调 “ 以事确权 ” ， 建立具备系统性 、 整体性 、 协同性的管 理体系 ； 设置与门管理排污许证的行政部门 ， 协调生态环境系统内丌同机构兰亍许可证的相兰 工作 ， 由大气防治业务部门负责具体实施碳排放管理 ； 国家生态环境部负责顶层设计 ， 省级主 管部门负责一级重点源 ， 市级主管部门负责二级重点源 ； 借鉴碳核查现有经验 ， 出台增加碳排 放核查内容的排污许可第三方机构 /第四方机构管理办法 。