0 财政项目支出绩效评价报告 项目名称： 2017 年度社区幼儿托管点实事项目 项目单位：上海市妇女联合会 委托单位： 上海市妇女联合会 评价机构：上海社会科学院政府绩效评估中心 2018 年 6 月 1 摘 要 为了更好的推动上海托育服务业的发展，促进全面二孩 政策有效实施，积极回应市民呼声强烈的儿童托管需求，为家庭 提供更多的育儿支持，市政府将新建 20个社区幼儿托管点列 入 2017 年市政府的实事项目，市妇联、市教委、市卫生计生委、 市民政局为项目的责 任单位，各区政府为 项目的配合单位。 2017 年新建 20个社区幼儿托管点新建所需资金由市、区按事权与支出 责任分别承担。本次绩效评价的范围为市级经费，时间为 2017 年 1 月 1 日至 2017 年 12 月 31 日。 2017 年度新建 20 个社区幼儿 托管点 项目预算金额为 2,014,960元，实际支出金额 1,579,570 元，预算执行率 78.4%。 新建 20 个社区幼儿托管点项目 资金由 市级财政预算安排。 一、评价结论和绩效分析 根据 2017 年度新建 20 个社区幼儿托管点项目绩效评价 总得分 92.1 分，绩效评级为优。其中项目决策得 分 10 分，项目 管理得分 21.9分，项目绩效得分 60.2 分。 项目绩效目标完成情况：（ 1）投入目标： 2017 年度新建 20 个社区幼儿托管点项目全年财政拨款 2,014,960 元，预算执行 率 78.4%。项目的财务管理制度和实施管理制度得到有效执行，确 保了财政资金使用的合规性和有效性。（ 2）产出目标： 2017 年度 共新建 20个社区幼儿托管点，其中 7家幼托点总体评定等级为达 标 （ 85 分以上， 占 1/3） ， 13 家幼托点总体评定等级为基本达标 （ 60-84.9 分， 占 2/3） ，项目按计划如期完成。（ 3）效益目标： 2 通过项目实施， 初步形成社区幼儿托管服务网络，全市十二个区 开展社区幼托点建设工作；初步形成 一系列 社区幼儿托管服务的 相关规范；初步建立一支专业保育人员队伍；初步建立行业监管 与评估机制，项目满意度较高。 二、主要经验和做法 1、项目立项规范，目标明确，组织落实有力，实事项目有序 推进。 该项目被列入 2017 年市政府要完成的与人民生活密切相关 的实事，项目立足于更好地推动全面二孩政策贯彻落实， 积极回应市民的幼儿托育需求，为家庭提供更多的育儿支持，为 幼托行业建立标杆和规范。，立项依据充分，程序规范，目标明 确。该项目由市妇联 牵头，市教委、市卫生计生委、市民政局等 单位作为项目的责任单位，各区政府作为项目的实施单位，在实 施中市、区联动、部门配合，组织实施工作有序。市妇联在组织 实施中积极发挥牵头单位作用，成立市实事项目领导小组及领导 小组办公室，高效推进项目落实。市妇联负责全局统筹， 牵头制 定规划及实施方案，细化阶段目标，明确进度安排，组织开展实 施；协调市教育、卫生计生、民政、财政、食品药品监管、消防 等相关部门，完成项目日常管理和相关规范标准的制定工作。 市 教委负责培训、编制教材、考核等工作，市卫计委负责幼托点卫 生相关指导、标准制定与教材 编写、保育员培训等工作，市民政 局负责社会组织管理、社会动员等工作，其他市财政、食品药品 监管、消防、环保等部门对行业准入指导、评定、监管等提供保 障。项目实施中，组织架构完整，分工合理，责任明确，优势互 3 补 ， 新建 20 个社区幼儿托管点政府实事项目有序开展与落实。 2、项目总体进度基本符合要求，因地制宜，探索出四种社区 幼儿托管点的载体形式。 截止 2017 年 12 月底，从参与申报的 29 家幼托点中，经风险 评估、专家督查、市区两级验收，确立 20家幼托点正式纳入市政 府实事项目。其中， 6 家已通过区级联合验收开始试运营， 14 家 已完成硬件装修正在进行招生工作。项目总体进度基本符合要求， 在实施中发现选址成为新建幼托点的首要难点之一。根据国家 住建部颁布的托儿所、幼儿园建筑设计规范（ JGJ 39-2016） 要求 3 岁以下幼儿托管场所必须设臵在建筑一层。 场地 、消防的 标准也极为严苛。通过近一年的探索，该项目探索出四种可长效 开展的运作模式。模式一：托幼一体化的载体模式。 浦东新区金 桥镇集镇社区幼儿托管点就是盘活金桥幼儿园的 余量空间，为先 行先试推进幼托一体化工作创造条件。模式二：以早教中心 / 相关机构为基础的载体模式。徐汇区凌云社区幼托点 整合市级研 究所资源，利用场地内配有儿童观察室、运动、自然、阅读、音 乐和艺术空间等优势转换功能。模式三：社区内闲臵用房的载体 模式。例如杨浦区长阳路 社区幼儿托管点 ，在场地短缺的情况下， 把商贸集团的退管会进行腾挪臵换成幼托点。此类选址的托管点， 在 2017 年的实事项目中占很大比例。模式四：企业力量兴办的载 体模式。中国商用飞机有限责任公司是属于企业兴办幼托点、解 决员工后顾之忧的载体模式。 虽未纳入今年的市政府实事项目， 但必将成为今后托幼机构长效发展的重要组成部分。 3、完成托管点运行的规范性文件和行业标准试行稿，为规范 4 标准正式出台奠定基础。 该 项目实施之前， 0-3岁托育机构无规范可循，针对这一情况， 项目编制完成了 一系列 具有操作性的规范性文件试行稿，标准规 范实现了从无到有的跨越，为幼托点的相关规范和行业标准正式 出台打下基础，为幼托点大力发展 做好部分制度方面的准备。 系 列 规范性文件试行稿包括：上海市社区幼儿托管点建设导则（试 用）包括对幼托点选址、设计、采购、成本、验收 5 个方面的规 定。在此基础上，已申报社区幼儿托管点工程技术标准编制 项目，争取以国内首个同类工程技术规范的形式提升既有成果。 上海市社区幼儿托管点设臵标准（试 用）包括对幼托点资格， 负责人、保教人员等工作人员的资格和幼儿生活区、服务管理区、 后勤区等不同功能用房硬件设施的要求。上海市社区幼儿托管点 管理办法（试用）包括对幼托点设立，保育教育，监督管理和相 关部门的职责分工、幼托点的法律责任等要求。上海市社区幼儿 托管点管理办法工作规程（试用）规定可根据幼托点的软硬件条 件，提供全日制、半日制、计时制等多层次、多样化的幼儿托管 服务。以及对幼托点目标和任务，入托和编班，安全管理，卫生 保健，保教工作，园舍和设施设备，工作人员，幼托点与家庭、 社区的关系，经费等管理要求。 其 中，上海市社区幼儿托管点设 臵标准（试用）、上海市社区幼儿托管点管理办法（试用）、上 海市社区幼儿托管点管理办法工作规程（试用）为本市托育 1+2 文件的出台奠定了基础。同时， 上海市社区幼儿托管点传染病防 治规范（试用）包括幼托点传染病防控工作的职业和分工，疫情 监测与预警，应急处臵流程与措施，教育与宣传，监督和指导等 5 内容。 还起草制定了上海市社区幼儿托管点餐食服务规范（试 用）、上海市社区幼儿托管点综合管理信息平台管理办法（试 行）、上海市社区幼儿托管点安全保障方案（试行）等各类文件。 4、 在运营准入、培训和督导方面做了有益的探索，为政府部 门推动上海幼托业规范发展积累经验。 安全和专业是幼托业发展的最基本要求，合理的准入、培训 和督导是保证行业健康发展的前提，项目在三方面做了探索，积 累了宝贵的经验。一是公开招募，严格准入。项目面向社会发布 关于招募 2017 年市政府新建 20 个社区幼儿托管点实事项 目承接运营组织的通知，吸引 99 家单位申报。经相关部门对其 资质、财务、管理、培训、信用等初审把关、以公示方式接受社 会监督、专家组现场复审等程序，形成有 27 家机构入选的推荐目 录，供各区选择使用。二是编制教 材，完善服务。由市早期教育 指导服务中心从 2-3 岁幼儿身心发展特点及粗大动作、精细动作、 情绪与社会性、习惯养成、语言与认知等方面入手，按照生活 活动 +游戏学习的课程框架，编制完成社区托育课程方案（含 指导手册、活动指引两本教材），年底前后将出版发行。开展对社 区幼托点管理人员、保教人员、其他工作人员的岗前、在职培训， 不断提升其专业素养。 7 月、 11 月开展的两次首批上岗人员专业 培训已有 200 多人参加。三是全程督导，确保安全。全年市实事 项目领导小组率队看点 100 余次，及时了解工程进度，及时解决 存在问题。起草 2017 年社区幼儿托管点市政府实事项目督导方 案，成立专家督导组，完成对全市各社区幼儿托管点进行四轮动 态指导。 6 三、存在的主要问题 1、由于消防、教育、环保等专业要求，幼托点的选址工作面 临较大困难，项目实施进度比预期慢。 按照关于落实 2017 年市政府新建 20 个社区幼儿托管点实 事项目的通知的工作任务，初步形成社区幼儿托管服务网络， 原则上中心城区每区应建有 2 个以上社区幼儿托管点，郊区每区 应建有 1 个以上社区幼儿托管点，为在全市范围内更广泛地提供 幼儿托管服务奠定基础。截止 2017 年 12 月底，共有 20 个社区 幼托点 综合评定达到或基本达到实事项目建设标准， 6 家已通过区 级联合验收开始试运营， 14 家已完成硬件装修并启动招生工作， 但静安、长宁、青浦、崇明 4 个区未开展社区幼托点建设工作。 主要原因： 一是各区政府重视程度不一 ，个别区各级委办未能形 成合力；二是选址、立项、资金拨付流程复杂，进度缓慢；三是 随着风险意识的增强，为确保幼托点服务质量，幼托点进行了整 体调整，导致幼托点建设进度比预期慢。 2、妇联作为群团组织，没有行政处罚权， 对 幼托点建设的风 险管理 尚处于探索阶段 。 在推进落实社区幼儿托管点的过程中实施了督导责任制度， 但在监管规 范方面仍存在不少问题。一方面，幼托点的规范管理 不到位，尤其是部门之间依据的规范、标准存在一定冲突，在场 地局限的情况下要同时满足消防安全、卫生管理、传染病防控等 要求难度太大。另一方面，目前幼托点实事项目由市妇联牵头， 但妇联作为群团组织，没有行政处罚权，易造成监管无力的局面。 幼托服务是面向社会、满足公众需求的重要工作，对于可能存在 7 的问题应当有所预设，建立预警，规避风险。但在调研评估过程 中发现，尚未形成明确的风险管理机制，针对幼托服务的风险管 理标准缺失，市妇联无法对幼托点形成具体指导。 3、预算资金拨付较晚，预算 执行率 较 低，部分子项目资金使 用比预算少 20%以上。 实事项目于 2017 年 2 月 28 日启动，项目经费于 2017 年 10 月份下拨，经费下拨时项目已经接近尾声，影响了预算执行。该 项目 2017年向财政申请预算 201.5万元，实际使用 157.957万元， 预算执行率为 78.4%。项目执行中工作培训经费、宣传费用、督导 及评估费用三个子项目资金使用比预算少 20%以上。主要原因是： 宣传费用预算 25 万元，因社区幼托点存在供不应求的现象， 未作大量幼托点宣传； 工作培训经费 -培训教材编写及基础活动开 发预算 15 万元， 因工作需要，提前 从部门其他项目经费中支出； 督导及评估费用 -督导管理及评估经费预算 36.72 万元，后根 据工作实际调减为 26.8173 万元。 四、建议和改进举措 1、梳理幼托点建设中的困难和问题，形成解决方案，为全市 推进幼托服务发展提供政策建议。 通过 2017年新建 20个社区幼儿托管点实事项目的落实， 发现托育点建设存在诸多需要克服的难题，如选址困难、教育、 卫生、消防、食药监等专业管理部门政策法规不协调等问题。建 议项目方以新建 20 个社区幼儿托管点实事项目为试点，积极 梳理项目实施过程中困难和问题，从逐步引导本市托幼服务 体系 不断完善的角度出发，形成解决方案，提供政策建议，为上海 8 建立健全托育服务工作管理的体制机制，构建托育服务体系出 谋划策。 2、积极发挥教育、民政、工商、卫生等管理部门的优势，联 合制定出台文件，促进本市托育服务健康有序发展。 3 岁以下幼儿托育服务工作具有很强的专业性，妇联作为群团 组织，无行政管理职能，在建立健全托育服务工作管理的体制机 制过程中，应积极 发挥职能部门优势，明确各个管理部门职责和 管理边界，利用好实事 项目落实过程中形成的思路、成果和有效 的做法，如政府引导、家庭为主、多方参与的发展思路，促 进发 展、规范管理、保障质量的工作目标，规范引导、多方 参与、优服严管、队伍支撑的基本原则等， 参与 制定上海市 3 岁以下幼儿托育机构管理暂行办法、上海市 3 岁以下幼儿托 育机构设臵标准（试行）、上海市 3 岁以下托育机构从业人 员与幼儿园师资队伍建设规划等，全面促进托育服务体系建设， 加强和保障从业人员队伍建设，稳慎有序地推进本市托育服务事 业健康发展。 9 前 言 为贯彻财政支出预算绩效管理思想，强化预算支出责任理念， 受上海市妇联委托，上海社会科学院（政府绩效评估中心）作为 第三方绩效评价中介机构，承担 2017 年 度新建 20 个社区幼儿托 管点实事项目绩效评价工作。本次评价方式为绩效后评价，绩效 评价工作按照上海市预算绩效管理实施办法（沪财绩 201422 号）的要求展开。 一、项目基本情况 （一）项目概况 1、项目立项背景及目的 我国育龄妇女作为生育的重要承担者，大多数人也在就业， 这使得在职业岗位上的母亲面临着职业与育儿、工作与家庭的双 重负担和压力。随着全面二孩政策的落地，妇女就业与孩子 照料之间的矛盾更加突出，要让二孩的成效落地，首先得解 决幼托问题，完善幼托服务体系，帮助解除年轻父母的后顾之忧。 近几年，市人 大代表、政协委员关于公共托育服务的呼声很高， 市政协 2016 年将此课题列入重点协商议题，围绕加强公共托幼服 务顶层设计、发展 0-3 岁婴幼儿家庭托育服务、鼓励社会力量举 办托幼机构、加强学前教育师资培养等问题与市政府专题协商、 提出建议。 2016 年市政府办公厅调研了解市民群众和基层干部对 2017 年市政府实事项目的意见建议中：有基层代表反映，随着二 胎政策放开，入幼入托难问题日益凸显，希望有关部门加强幼儿 园等教育基础设施建设，缓解入园难问题。反映了市民群众和基 层干部对公共托育服务的呼声。 10 根据上海市公安局 2015 年 12 月 31 日统计，上海 0-2 岁组户 籍人口 34.1 万人，实有人口 42.2万人 (户籍人口占实有人口比重 为 80.81%)； 3-5岁组户籍人口 30.57 万人，实有人口总数约为 55 万 (户籍人口占实有人口比重为 55.59%)。 0-2 岁组户籍人口总量 增加，生育高峰叠加生育政策的调整，托育服务的需求量也大大 增加。截止 2015 年 12 月 31日，本市幼儿园累计招收的托班学生 为 2 万多名（含非本市户籍幼儿），其中公办托幼园所共 85 家， 含托班 166 个，吸纳幼儿 4061 名；民办幼儿园共 532 家，吸纳托 班的幼儿总数约为 16000 名。同时，市妇 联要求各区妇联对现有 托育服务情况进行全面排摸，据初步统计全市已有各类针对 0-3 幼儿的早教中心、托管点、亲子园约 700 个点，以亲子教育为主。 实地走访发现：基于较大的社会需求，许多社会力量举办的早教 机构也在私下提供托幼服务，机构资质和服务质量良莠不齐，安 全尤其堪忧。 2016 年 10 月，市妇联推出上海市户籍 0-3 岁婴幼 儿托管需求调查，回收问卷 7422 份，其中沪籍幼儿家庭 6686份。 调查显示 ,需要婴幼儿托管服务的家庭占 88.15%。按照上海市公安 局实有人口办提供的 0-3 岁幼儿数，参照需求比匡算，有幼儿托 管服务需求 的 2-3 岁本市户籍幼儿数约为 10 万，供需之间的缺口 大。在此背景下 社区幼儿托管点建设 被列入 2017年度政府 实事项目，由市妇联牵头，会同教育、卫生、民政等部门共同实 施。 项目目标：至 2017 年底，全市建成 20 个社区幼儿托管点， 为本市户籍的 2-3 岁儿童提供看护服务；通过公建民营方式，引 入专业组织承接社区幼儿托管点的日常运营，提升社区幼儿托管 11 服务水平；创新本市社区幼儿托管工作模式，逐步引导本市幼儿 托育服务体系不断完善。 2、预算资金来源及使用情况 2017 年新建 20 个社区幼儿托管点所需资金由市、区按事权与 支 出责任分别承担。其中，市级承担经费由市妇联部门预算统筹 安排，主要用于社区幼儿托管点的整体规划管理、社会宣传、基 础活动开发、保育人员培训及教材编写、督查评估、总结推广等。 各区承担场地配臵、购买服务、项目推进等经费，由区财政预算 安排。本次绩效评价的范围为市级经费。项目预算金额为 2,014,960 元，实际支出金额 1,579,570元，预算执行率 78.4%。 表 1 2017 年度社区幼托点项目市级资金预算执行情况 单位：元 序号 内容 预算金额（元） 实际支出 （元） 预算执行率 一 整体规划、设计费 210000 210000 100.0% 1 社区幼儿托管工程技术标准研究 50000 50000 100.0% 2 幼托点 2 种样板房设计 160000 160000 100.0% 二 基础管理费 596660 596000 99.9% 1 软件开发及安装费用 180000 180000 100.0% 2 运营维护经费 67500 96000 99.4% 3 操作培训费用 29160 4 各项标准制定 320000 320000 100.0% 三 工作培训经费 368700 264430 71.7% 1 培训教材编写及基础活动开发 150000 0 0 2 幼托点相关人员业务培训 218700 264430 120.9% 四 宣传费用 250000 0 0.0% 1 媒体宣传、宣传品制作 250000 0 0.0% 五 督导及评估费用 467200 368173 78.8% 12 1 督导管理及评估经费 367200 268173 73.0% 2 实事项目第三方总评估 100000 100000 100.0% 六 评审及制作费用 122400 140967 115.2% 1 社 会组织招募等专家评审经费 39100 29150 74.6% 2 设计制作经费 18500 15820 85.5% 3 启动、半年推进、总结等费用 64800 95997 148.1% 合计 2014960 1579570 78.4% 3、项目实施情况 2017年度新建 20 个社区幼儿托管点建设项目牵头部门为 上海市妇联，项目实施期为 2017 年 1 月 1 日至 2017 年 12 月 31 日。 该项目的实施安排如下： （ 1）初步形成社区幼儿托管服务网络。原则上，中心城区每 区应建有 2 个以上社区幼儿托管点，郊区每区应 建有 1 个以上社 区幼儿托管点，为在全市范围内更广泛地提供幼儿托管服务奠定 基础。 （ 2）初步形成社区幼儿托管服务规范。发挥部门专业优势， 协同开展硬件设施规范化建设研究与标准制定，编制社区幼儿托 管点管理办法，规范工作人员聘用、管理制度。 （ 3）初步建立一支专业保育人员队伍。对社区幼儿托管点管 理人员、工作人员进行统一审核，确保从业人员持证上岗。制定 培训计划，开发托管工作培训教材，加强日常培训、督导和监管。 （ 4）初步建立行业监管与评估机制。委托第三方评估力量对 社区幼儿托管点开展新建前、运营期定期检查和不定期抽查，提 供日常咨询与指导服务，建立并完善督导评估机制。 13 该项目的具体实施时间安排如下： （ 1）准备阶段（ 2016 年 12 月 2017 年 2 月）：摸底调研， 根据各区申报和统计情况确定最终数量；制定安全方案，起草实 事项目各类文件、制度、标准、教材等；搭建组织架构，成立领 导小组、领导小组办公室、督导组等。 （ 2）落实阶段（ 2017 年 2 5月）：按标准对幼儿托管点进行 装修或改建，并按幼托标准配臵幼儿生活、活动设施等；召开实 事项目启动大会；初步构建管理平台；设计统一的工作流程和宣 传标识等；通过公开招募确定运营主体，对相关人员 进行培训。 （ 3）推进阶段（ 2017 年 6 10 月）：引入第三方评估力量， 落实各幼儿托管点的软硬件配臵和各项管理制度，做好开班准备； 面向社会公布招生简章，接受本市 2-3岁幼儿就近报名，确保从 6 月起成熟一家开办一家， 10 月开办 60%左右，至 11月全部开办实 施；提供托管服务，加强过程管理，保证幼儿托管点日常运营安 全、有序；设立咨询热线，及时反馈信息；委托第三方进行全程 督查；指导督查工作。 （ 4）评估、总结阶段（ 2017 年 11 12月）：开展考核评估； 总结成果，探索长效化工作机制；准备下一年度项目申报工作。 4、项 目组织及管理 （ 1）项目组织及管理架构 成立市实事项目领导小组 市妇联、市教委、市卫生计生委、市民政局、市财政局、市 食品药品监管局等相关负责人担任领导小组成员，全面指导实事 项目工作； 14 下设领导小组办公室 由市妇联、市教委、市卫生计生委、市民政局等单位相关人 员组成，负责具体工作的协调推进。 各区建立相应的领导小组和领导小组办公室 制定实施方案、细化目标任务，引导和支持有条件的社区新 建社区幼儿托管点，确保 2017 年 11 月底前完成实事项目确定的 各项任务。 表 2 项目组织管理与职责分工 名称 职责 分工 市妇联 项目的第一 责任单位 切实按照有关要求，牵头制定规划及实施方案，细化阶段目 标，明确进度安排，组织开展实施；协调市教育、卫生计生、 民政、财政、食品药品监管、消防、环保、发展改革、人力 资源社会保障等相关部门，完成项目申报、筛选、验收、运 营等日常管理和相关规范标准的制定工作。 市教委 项目的主要 责任单位 负责组织开展社区幼儿托管点管理人员、保育人员的专业培 训，编制培训方案和教材，并对培训内容进行考核；协助做 好相关规范标准的制定工作。 市卫生计生委 项目的主要 责任单位 负责社区 幼儿托管点的日常卫生和传染病防治指导；协助参 与建设标准的制定和教材编写工作；配合市教委等相关部门 开展社区幼儿托管点管理人员、保育人员的职业技能培训。 市民政局 项目的主要 责任单位 负责加强对承接运营社区幼儿托管点的社会组织登记管理， 动员社会公益资源和力量支持幼儿托管服务发展，协助做好 相关服务管理规范制定工作。 市财政、食品 药品监管、消 防、环保等 项目的专业 指导单位 负责行业准入指导、评定、日常监管和保障。 各区政府 承担属地责任 落实严密措施，确保万无一失。 15 （ 2）项目管理措施与制度规范 新建 20 个社区幼儿托管点 项目支出管理方面，市妇联 制定财务收支预决算管理规定、预算项目用款计划申报的规 定、关于公务经费支出报销的规定等。 项目实施管理方面制度和措施主要有： 关于落实 2017年市政府新建 20 个社区幼儿托管点实事项 目的通知（ 沪妇 2017 17号）：对项目实施中的整体布局和工 作推进进行了部署，包括工作原则、工作目标、工作任务、创建 要求、申报工作、资金来源、监督管理、总结推广、项目保障、 时间进度做了明确要求。 2017 年市政府新建 20 个社区幼儿托管点实事项目领导小 组、领 导小组办公室工作职责和工作制度对实事项目领导小组、 领导小组办公室的工作职责和项目实施过程中相应的会议制度、 工作报告制度、调查研究制度、督促检查制度、工作联络制度、 档案管理制度等进行明确规定。 关于招募 2017 年市政府新建 20 个社区幼儿托管点实 事项目承接运营组织的通知：对购买社区幼托点服务参与组织的 基本条件、申报程序、评审要求等做了详细规定。按照社区负 责，分级管理的原则，由社区幼儿托管点（包括所在区域内园 区、楼宇、企事业单位等）按照上海市社区幼儿托管点建设规 范（试行）的要求，向所在区的社区幼 儿托管点实事项目领导小 组（区妇联）提出申报。初审由各区负责，按规范建设程序进行 评审。各社区幼儿托管点建设完毕后，经市政府新建 20个社区幼 儿托管点实事项目领导小组办公室，验收合格，方可正式运营。 2017 年在 99 家申报企业及社会组织基础上，经专家评审推出 16 2017 年市政府新建 20 个社区幼儿托管点实事项目承接运营组 织合格主体推荐目录，供各区选择。 上海市社区幼儿托管点建设规范（试行）：对托管点建设 规范做了框架性要求，包括托管场所、设臵配备、托管规模、管 理模式、收费标准的基本要求，公开制度、质量管理风险管理等 管理制度，信息化建设和其他要求。 组织各方专家对 幼托点建设的 硬件配备标准、安全保障及综合保 险方案、入托幼儿基本条件、信息工作规范、传染病防治、餐食 服务规范、教养计划和培训教材等进行全面研讨 ， 形成市政府 社区幼托点实事项目标准导则 （试行） ，包含选址、 设计、采购、 成本、验收等 5 个标准 ，以及上海市社区幼儿托管点传染病防 治规范、上海市社区幼儿托管点餐食服务规范、上海市社区 幼儿托管点安全保障方案等一系列文件 。 （二）项目绩效目标 1、绩效目标 新建 20个社区幼儿托管点项目的绩效总目标是：至 2017 年 底，全市建成 20个社区幼儿托管点，为本市户籍的 2-3 岁儿童 提供看护服务；通过公建民营方式，引入专业组织承接社区幼儿 托管点的日常运营，提升社区幼儿托管服务水平；创新本市社区 幼儿托管工作模式，逐步引导本市幼儿托育服务体系不断完善。 2、年度绩效指标 新建 20 个社区幼儿托管点项目 2017 年度绩效目标具体 分为投入目标、产出目标和效益目标，如表 2 所示。 表 2： 2017 年度“新建 20 个社区幼儿托管点”项目绩效目标 17 分解 目标 内容 绩效内容 指标内容 指标目标值 投入 目标 投入管理 财政资金预算执行率 100% 财务管理 财务管理制度健全性 建立完善的项目财务管理制度和内控制度 资金使用与预算相符性 相符 财务管理制度执行情况 项目财务管理制度和内控制度得到有效 执行 项目实施 项目实施制度健全性 项目相关制度和措施健全 项目实施制度执行情况 项目相关制度和措施执行情况良好 产出 目标 项目产出 项目计划完成率 全市建成 20 个社区幼儿托管点，为本市户籍的 2-3 岁儿童提供看护服务 项目完成质量 社区幼托点综合评定达到或基本达到实事项目建设标准 项目完成及时性 按进度安排及时完成 效 益 目标 项目效益 初步形成社区幼儿托管 服务网络 中心城区每区应建有 2 个以上社区幼儿托 管点，郊区每区应建有 1 个以上社区幼儿托 管点，为在全市范围内更广泛地提供幼儿托 管服务奠定基础。 初步形成社区幼儿托管 服务规范 发挥部门专业优势，协同开展硬件设施规范 化建设研究与标准制定，编制社区幼儿托管 点管理办法，规范工作人员聘用、管理制度。 初步建立一支专业保育 人员队伍 对社区幼儿托管点管理人员、工作人员进行 统一审核，确保从业人员持证上岗。制定培 训计划，开发托管工作培训教材，加强日常 培训、督导和监管。 初步 建立行业监管与评 估机制 委托第三方评估力量对社区幼儿托管点开 展新建前、运营期定期检查和不定期抽查， 提供日常咨询与指导服务，建立并完善督导 评估机制。 项目满意度 家长、运营方、区妇联等相关各方的满意度。 二、绩效评价工作情况 （一）绩效评价目的 一是通过研究和建立一套科学合理、切实可行的指标体系和 评价方法，客观公正地评价 2017年度新建 20个社区幼儿托管点 18 项目 资金使用的效率性和效益性，总结经验，发现问题，为优 化项目资金的分配和使用提供意见和建议；二是通过绩效评价， 进一步加强和完善实事项目的预算 和支出管理工作，为深化财政 预算改革、强化部门预算支出责任、改善财政支出管理、优化资 源配臵提供经验和借鉴。 （二）绩效评价设计过程 绩效评价设计过程分成三个阶段： 1、实地调研，形成工作框架。评估组仔细研读上海市人民 政府办公厅关于印发 2017年市政府要完成的与人民生活密切相关 的实事的 通知（沪府办发（ 2017 ） 11 号）、关于落实 2017 年市政府新建 20个社区幼儿托管点实事项目的通知等相关资料， 深入实事项目相关各方进行访谈和座谈，在调研的基础上提炼绩 效评价重点，形成新建 20个社区幼儿托管点项目的绩 效评价 工作框架和工作流程。 2、研讨分析，凝炼指标体系。在确定评价框架和评价重点的 基础上，通过收集资料和研究分析，总结项目特点，评估组提出 评价指标体系初稿。 3、理清思路，确定工作方案。评估组理清评价思路，设计工 作访谈方案，数据采集方案，并根据委托方要求修改完善访谈方 案和数据采集方案。 （三）绩效评价框架 1、绩效评价原则和范围 绩效评价原则包括： 19 （ 1）独立性原则。作为独立的第三方开展绩效评价，公开公 平公正。 （ 2）重要性原则。在开 展绩效评价工作时，抓住项目的特点， 反映项目要求的核心内容。 （ 3）系统性原则。评价时应当将定量指标与定性指标相结合， 定量指标应量化，定性指标可衡量，系统反映财政支出所产生的 社会效益、经济效益、环境效益和可持续影响等。 （ 4）可比性原则。在 22 号文的框架下开展评价工作，对同 类评价对象要设定共性的绩效评价指标，以便于评价标准的规范 和评价结果可相互比较。 （ 5）经济性原则。评价工作考虑现实条件和可操作性，符合 成本效益原则。能够恰当反映目标的实现程度。 本次绩效评价的范围是： 2017 年度新建 20 个社区幼儿托管 点 实事项目市级资金。 2、绩效评价指标体系 2017 年度新建 20 个社区幼儿托管点项目绩效评价指标体 系如表 3 所示。 表 3： 2017 年度新建 20 个社区幼儿托管点项目绩效评价指标 体系 一级 指标 权 重 二级指标 权 重 三级指标 权 重 指标解释 20 A： 项目 决策 10 A1：项目 立项 6 A11：项目目 标适应性 2 是否能够上海市妇联工作目标和职 能的实现。 A12：立项依 据充分性 2 立项批复文件是否支持。 A13：项目立 项规范性 2 项目立项程序和立项资料合规性、完 整性。 A2：项目 目标 4 A21：绩效目 标合理性 2 目标与任务是否匹配，目标与进度计 划是否匹配。 A22：绩效指 标明确性 2 实施要求明确性，实施效益明确性。 B： 项目 管理 25 B1：投入 管理 4 B11：预算执 行率 4 预算执行率 =实际支出 /实际到位预 算 *100%，判断项目预算与实际支出 的比较情况。 B2：财务 管理 11 B21：财务管 理制度建设 4 财务管理制度健全性，财务监控有效 性 B22：资金使 用与预算相 符性 3 项目实际资金支出与预算的偏离度均小于 10% B23： 财务管 理制度执行 情况 4 各项财务管理制度执行情况 B3：项目 实施 10 B31：实施管 理制度健全 性 5 项目实施管理制度是否健全。 B32：实施管 理制度执行 情况 5 项目实施管理制度执行情况。 C： 项目 绩效 65 C1：项目 产出 35 C11： 项目计 划完成率 20 全市建成 20 个社区幼儿托管点，为 本市户籍的 2-3岁儿童提供看护服务 C12 ：项目完 成质量 10 社区幼托点综合评定达到或基本达 到实事项目建设标准 C13：项目完 成及时性 5 按进度安排及时完成 C2：项目 效益 30 C21 初步形成 社区幼儿托 管服务网络 5 中心城区每区应建有 2个以上社区幼 儿托管点，郊区每区应建有 1 个以上 社区幼儿托管点，为在全市范围内更 广泛地提供幼儿托管服务奠定基础。 C22：初步形 成社区幼儿 托管服务规 5 发挥部门专业优势，协同开展硬件设 施规范化建设研究与标准制定，编制 社区幼儿托管点管理办法，规范工作 21 范 人员聘用、管理制度。 C23：初步建 立一支专业 保育人员队 伍 5 对社区幼儿托管点管理人员、工作人 员进行统一审核，确保从业人员持证 上岗。制定培训计划，开发托管工作 培 训教材，加强日常培训、督导和监 管。 C24：初步建 立行业监管 与评估机制 5 委托第三方评估力量对社区幼儿托 管点开展新建前、运营期定期检查和 不定期抽查，提供日常咨询与指导服 务，建立并完善督导评估机制。 C25：项目满 意度 10 家长、运营方、区妇联等对项目的满 意度。 3、评价方法 项目组综合运用了文献研究、资料对比分析、数据分析、座 谈访谈、制度核查、案卷研究等方法开展绩效评价工作。 （四）证据收集方法 评估组综合运用以下方法收集证据： 1、文件研读。通过研读与新建 20 个社区幼儿托管点项 目有关的上海市政府、市妇联、区妇联的相关文件资料来获取证 据。 2、文档检查。通过检查新建 20 个社区幼儿托管点项目 实施的过程文件和总结统计文档获取信息。 3、调研访谈。评估组通过和项目实施相关部门的工作人员进 行交流访谈获取信息。 （五）绩效评价实施过程 绩效评价实施过程分四个阶段： 第一阶段：前期调研，准确掌握项目基本情况； 第二阶段：确定绩效评价工作方案； 第三阶段：调查取数，实施绩效评价工作； 22 第四阶段：完成绩效评价报告。 （六）本次绩效评价的局 限性 本次绩效评价的局限性主要在于：项目在实施过程中，市妇 联委托上海思来氏信息咨询有限公司开展项目满意度调查，截止 2017 年 12 月份项目完成，已经完成了运营点工作人员及家长的问 卷调研，共回收 102 份，其中运营点工作人员 22 份，家长 80份。 为了减少重复调查，本次绩效评价在满意度指标中未再开展独立 调查，仅做了数据的核实和按本报告要求的处理。 三、评价结论和绩效分析 （一）评价结论 1、评价结果 根据 2017 年度新建 20 个社区幼儿托管点项目绩效评价 指标体系中各评价指标的评分标准，结合访谈调查等取得数据， 得出以 下评价结果：项目绩效评价总得分 92.1 分，绩效评级为优。 其中项目决策得分 10 分（满分 10 分），项目管理得分 21.9分（满 分 25 分），项目绩效得分 60.2 分（满分 65 分）。 根据上海市预算绩效管理实施办法规定：绩效得分在 90 分以上的，绩效评级为优；绩效得分在 75 分 -90 分内的，绩效评 级为良。本次 2017年度新建 20 个社区幼儿托管点项目资金的 绩效评价得分为 92.1 分，因此，绩效评级为优。 2、主要绩效 2017年度新建 20 个社区幼儿托管点项目绩效目标完成情 况： （ 1）投入目标： 2017 年度新建 20 个社区幼儿托管点项目 23 全年财政拨款 2,014,960 元，预算执行率 78.4%。项目的财务管理 制度和实施管理制度得到有效执行，确保了财政资金使用的合规 性和有效性。 （ 2）产出目标： 2017 年度共新建 20 个社区幼儿托管点，其 中 7 家幼托点总体评定等级为达标 （ 85分以上，占 1/3） ， 13家幼 托点总体评定等级为基本达标 (60-84.9分，占 2/3)，项目按计划 如期完成。 （ 3）效益目标：通过项目实施，初步形成社区幼儿托管服务 网络，全市 12个区开展社区幼托点建设工作；初步形成五个社区 幼儿托管服务的相关规范；初步建立一支 专业保育人员队伍；初 步建立行业监管与评估机制，项目满意度较高。 （二）具体绩效分析 1、项目决策 项目决策是从决策层面考察新建 20个社区幼儿托管点项 目，主要从项目立项和项目目标两个维度去评价。该项一级指标 满分值 10分，新建 20个社区幼儿托管点项目得分值 10 分。 一级指标 二级指标 三级指标 满分值 得分值 A 项目决策 10 A1：项目立项 A11：项目目标适应性 2 2 A12：立项依据充分性 2 2 A13：项目立项规范性 2 2 A2：项目目标 A21：绩效目标合理性 2 2 A22：绩效指标明确性 2 2 小 计 10 10 （ 1）项目立项分析： 24 项目目标适应强，与妇联及实事项目相关部门职能目标匹配 度高。上海市十三五规划提出要完善基本