2 0 1 8 年 广 东 省 十 件 民 生 实 事 （ 第 十 件 ） ： 增 加 农 民 农 业 生 产 补 助 省 级 财 政 资 金 绩 效 评 价 报 告 评 价 机 构 ： 广 东 省 综 合 改 革 发 展 研 究 院 机 构 负 责 人 ： 周 林 生 项 目 负 责 人 ： 朱 明 非 2 0 1 9 年一、评价项目概要 2018 年，广 东按照保 基本、兜底 线、促公平 的原则 , 推进 “省十件 民生实事 ”建 设 ， 主 要 涉及 教 育 、 就 业 、 养 老、 医 疗 、 交 通 等 领 域。 其 中 ， 第 十 件 民 生实 事 是 “ 增 加农民农业生产补助” ， 主要是对全省 6,833.59 万亩 （不含珠三角 6 市的 378.83 万亩 升 级 生 态 公 益 林 ， 国家 级 公 益 林 27.83 万 亩 按 中 央 财 政 补 偿标 准 下 达 补 偿 资 金 ） 省 级 以 上 生 态公 益 林 进 行 补 偿 ，提 高 每 亩 补 偿 标准 ” ； 对 拥 有 耕 地 承 包权 的 种 地 农 民 ( 含 农 场 职 工 ), 按 平 均 每 亩 不 低 于 85 元 进 行 直 接 补 贴 ,补 贴 总 面 积 不 少 于 2,600 万 亩 ； 增 加 政策性农业保险保费补贴险种、扩大保险覆盖面、提高保障标准。 截至本次评价时间 2019 年 3 月 31 日， 省财政共下达资金 523,619.19 万元， 其中 生态公益林效益补偿 218,129.13 万元 （含中央资金 32， 615.95 万元） ， 耕地地力补 贴 250,048.11 万元（其中 4,233.32 万元由省农垦总局负责相关工作 ） ，政策性农业保险 55,441.95 万元。 二、评价原则与评价方法 本 次 评 价 工 作 遵 循 “ 客 观 、 公 正 、 科 学 、规 范 ”的 原 则 ， 采 用 目 标 预定 与 实 施 效 果 比 较 法 ，评 价 指 标 分 析 主 要 采用 定 量 指 标 分 析 ， 辅以 部 分 定 性 分 析 。 通 过对 项 目 的 经济性、 效率性、 有效性、 公平性的比较分析， 结合 2018 年十件民生实事 （ 第十件事 ： 增加农民农业生产补助）省级财政资金使用特点，检测评价支出效率和支出效果。 （ 一 ） 评 价 基 准 日 本 次 评 价 基 准 日 为 2 0 1 9 年 3 月 3 1 日 。 （ 二 ） 评 价 指 标 体 系 说 明 根 据 关 于 做 好 2019 年 第 一 批 省 级 财 政 重 点 绩 效 评 价 工 作 有 关问 题 的 通 知 （ 粤 财绩函 2019 3 号） ， 结合 2018 年十件民生实事 （ 第十件事： 增加农民农业生产补助 ） 省 级 财 政 资金 使 用 的 特 点 ， 以 资金 使 用 结 果 为 导 向 ，确 定 评 价 内 容 并 相 应 选设 指 标 及 权重三、评价结论与绩效分析 表 3-1 评价情况总表 评价因素 分值 评价得分 得分率 评价 总得 分 1 00 8 3. 86 8 3. 86% 一、目标指标合理性 20 16.25 81.25% 二、过程管理有效性 20 16.72 83.6% 三、产出质量 30 25.09 83.63% 四、效益实现度 30 25.80 86% （一 ）总 体结论 通过分析项目单位提供的相关资料 、 现场核实和问卷调查等情况 ， 总体上看， 2018 年 十 件 民 生实 事 （ 第 十 件 事 ： 增加 农 民 农 业 生 产 补 助） 工 作 取 得 了 一 定 成 效， 但 具 体 工作实施中还存在一些问题， 绩效结果与预期尚存在一定差距。 综合评定 2018 年十件 民 生 实 事 （ 第 十 件 事： 增 加 农 民 农 业 生 产 补 助 ） 资 金 使 用 绩 效得 分 为 8 3. 86 分 ， 绩 效 等级为“良” 。 （二 ）各 部分绩 效分 析 1 . 投入 。 该指标分值 20 分， 评价得分 16.25 分， 得分率为 81.25%。 进一步对其得分结构分 析 ， 论 证 的 充 分性 、 绩 效 目 标 的 完 整性 、 制 度 的 完 整 性 等指 标 完 成 情 况 较 好 ， 得 分 率 100%；但是资金到位的及时性不理想，得分率仅为 25%，主要是省财政资金下达到市、 县 后 ， 在 逐级 下 达 的 过 程 中 ， 其时 间 超 出 专 项 资 金 管理 规 定 的 要 求 。 政 策 性农 业 保 险 资金中的市、 县出资部分， 没有列入市、 县农村农业局的年度部门预算， 与要求不符。 2 . 过程 。 该指标 分值 20 分，评 价得分 16.72 分，得 分率为 83.6%。实施程 序规范性 完成情 况 较 好 ， 得 分 率 为 100% 。 资 金 支 出 率 与 监 管 有 效 性 得 分 率 分 别 为 78.67% 、 62.5% ， 主 要 原 因 在 于： 省 农 业 农 村 厅 自 评材 料 中 各 项 增 加 农 民农 业 生 产 补 助 的 支 出 率与 评 价 工 作 组 在 各 个地 市 现 场 评 价 取 得 的结 果 不 一 致 ； 补 助 资金 的 发 放 是 通 过 县 财 政部 门 ， 县林业局、农业农村局对资金发放的完成情况掌握的不够全面、及时。 3 . 产出 。 该指标分值 30 分， 评价得分 25.09 分， 得分率为 83.63%。 生态公益林补贴发放质 量 的 主 要 问题 是 特 殊 性 补 贴 的 发放 基 本 没 有 完 成 ； 耕地 补 贴 发 放 质 量 主 要 问题 是 在 发 放 过 程 中 ，没 有 扣 除 耕 地 转 变 为建 设 用 地 的 面 积 ； 政策 性 农 业 保 险 实 际 完 成投 保 率 与 预期投保率存在一定差距。 4 . 效益 。 该指标分值 30 分， 评价得分 25.8 分， 得分率为 86%。 指标体系中的生态公益林管 护 能 力 的 提升 、 生 态 公 益 林 火 灾受 害 率 、 生 态 公 益 林内 有 无 违 规 现 象 、 耕 地地 力 变 化 情 况 、 制 度及 机 构 人 员 保 障 、 农民 农 业 生 产 补 助 效 果的 可 持 续 性 、 服 务 对 象满 意 度 等 等方面 的 7 个四级 指标得分良 好，得分率 均为 83.33%以上。 耕地面积变 化情况得分 率 为 70%，主要 问题是 2018 年粮食 作物的种植 面积是有所 减少。年 度粮食总产 量得分率 为 56%， 主要问题是 2018 年粮食作物的产量相比 2017 年有所下降。 农业生产抗风险能 力提升 得分率为 66.67% ，主要 问题是政策 性农业保险 的赔付标 准不能完全 覆盖农民生 产投入的资金成本，对保护农民受灾后恢复生产能力的保障不足 。 5 . 绩效 综合 分析。 总 体 上 看 ， 投 入 、 过程 、 产 出 、 效 益 四 项 中 ， 效 益 的 得 分 比 率是 最 高 的 。 投 入 的 主 要 问 题 是资 金 逐 级 下 达 不 够 及时 ； 过 程 管 理 的主 要 问 题 是 资 金 支 出率 、 监 管 有 效 性 存 在 不 足 ； 产 出 的 主 要问 题 是 补 助 资 金 发 放的 完 成 质 量 有 待 提 高 ； 效 益 的 主 要问 题 是 从 2016 年到 2018 年，全省粮食作物的种植面积、产量均存在下降。 四、主要绩效 总 体 而 言 ， 项 目 的 开展 取 得 较 好 的 成 效 ， 进 一 步 完 善 了 我 省 公益 林 、 耕 地 的 保 护 体制机制，分散了农业风险，促进了农业发展，使农民受益。主要体现在 : （一 ） 建设 处于 全国领 先地 位的生 态公益 林保 护机制 广 东 省 是 全 国 率 先 实施 生 态 公 益 林 效 益 补 偿 的 省 份 ， 省 级 以 上生 态 公 益 林 总 面 积 达 7212.42 万亩， 处于全国前列 。 生态公益林占国土面积的 26.8%， 占全省林业用地面 积 的 44.03% 。 生 态 公 益 林 中 一 、 二 类 林 比 例 达 82.7% ， 比 全 省 林 （ 地 ） 中 一 、 二 类 林面积比 例高出了十 个百分点。 2008 年我省 率先探索森 林生态效益 补偿稳步增 长机制， 省政府先后作出逐年提高生态公益林补偿标准的决定 ， 补偿标准逐步提升， 2008-2017 年 补 偿 标 准 每 亩 每 年 提 高 2 元 ， 2017 年 达 到 了 平 均 每 亩 28 元 。 2018 年 起 ， 实 施 新 一 轮生态公益林效益补偿提标政策， 平均补助标准达到每亩 32 元。 通过与全国其他省区 进 行 对 比 ，可 以 看 出 广 东 省 生 态公 益 林 不 论 是 面 积 、还 是 占 比 、 以 及 补 偿 的单 价 ， 在 全国均处于前列，详见表 4 -1 。 表 4-1 2018 年广东省与周边省份生态公益林面积及补偿情况 资料来源：根据省林业局提供的自评材料。 清远市在省财政按照每亩 32 元 的标准进行生态公益林效益补偿的基础上， 市财政 每 年 按 照 每 亩 1 元 的 标 准 ， 对 清 远 市 生 态 公 益 林 进 行 效 益 补 偿 ， 每 年 资 金 额 度 达 900 多万元。 （二 ） 构建 较为 完善 的生 态公益 林管 理管护 体系 省份 生态 公益 林面积 （万 亩） 占林 业用 地面积 （% ） 补偿 标准 （元/ 亩） 广东 7212.42 44.03 32 福建 4293.05 30.6 22 江西 5100 31.7 21.5 广西 8172.52 35 国有林：10 集体林：15 海南 1345.8 - 23 湖南 8178.45 42 国有林：15 集体林：17健 全 了 生 态 公 益 林 管理 机 构 ， 按 照 权 责 明 确 、 事 权 与 财 权 相 统一 的 原 则 ， 落 实 了 地 方 配 套 资金 ， 逐 步 形 成了 中 央 、 省 、 市 、 县四 级 财 政 森 林 生 态 效益 补 偿 体 系 。 进 一 步 强 化 了生 态 公 益 林 管 护 ，组 建 了 县 -镇 - 村 三 级 生态 公 益 林 管 护 队 伍， 落 实 专 职 管 护 人 员 2.5 万 人 。 据 统 计 ， 2018 年 ， 全 省 生 态 公 益 林 森 林 火 灾 受 害 率 低 于 0.5 的 控 制 指标。 病虫害成灾 率低于 0.5%的控制 指标。全省 有个别单位 存在采脂、 取土、打枝 等 现象，大部分违规现象已得到制止。 （三 ） 耕地 数量 、质 量 得到 逐步 提升 根据 关于拨付 2018 年中央耕地地力保护补贴资金的通知 （ 粤财农 2018 121 号） ， 2018 年耕地补贴的总面积为 2,847.93 万亩； 根据 关于拨付 2019 年中央财政耕 地地力保护补贴资金的通知 （粤财农 2019 83 号） ， 2019 年耕地补贴面积为 2,980.85 万亩； 耕地面积 增加 132.93 万亩。 2018 年耕地 质量等级 提升 0.06 等，耕 地地力保 护 效果较好。 （四 ）政 策性农 业保 险开设 的险 种、 覆盖率 等 得 到稳 步提 升 2018 年度， 政策性涉 农保险品 种达到 21 个，保 费收入 15.45 亿元， 比 2016 年增 长 43.19%， 增速大幅高于同期农林牧渔业增加值增速， 农业保险深度达到 0.4%， 比上 年 提 高 了 0.06 个 百 分 点 。 2016 年 到 2018 年 ， 投 保 的 生 猪 从 411 万 头 到 1702 万 头 ， 甘 蔗 从 116 万 亩 到 162 万 亩 ， 肉 鸡 从 959 万 只 到 2.71 亿 只 等 。 政 策 性 农 业 保 险 覆 盖 率的提升，进一步分散了农业风险，减少了农民因灾损失。 五、存在问题 评 价 发 现 ， 项 目 在 资金 投 入 及 管 理 、 监 管 方 式 及 手 段 、 产 出 质量 等 方 面 也 存 在 一 些问题，影响了项目绩效的进一步提升。主要体现在： （一 ） 信息 化管 理 水平 较差 ，管理 手段 与需 求 间存在 较大 差距 耕 地 地 力 保 护 补 贴 和生 态 公 益 林 效 益 补 贴 ， 其 工 作 流 程 均 是 逐级 上 报 耕 地 和 生 态 公 益 林 面 积， 在 上 报 的 过 程 中 ，在 村 、 镇 两 级 对 上 报的 材 料 进 行 公 示 ， 县 对镇 上 报 的 面 积 进 行 汇总 ， 并 根 据 其 掌 握 的情 况 ， 核 实 上 报 面 积的 真 实 性 。 市 、 省 两 级主 要 是 对 下 级 上 报 的 数 据 进 行汇 总 。 在 这 个 工 作 过 程 中 ， 全 部 采 用 的 是 EXCEL 表 格 的 形 式 进 行 上 报 ， 未 建立 省 、 市 、 县 联 动 的用 于 耕 地 、 生 态 公 益林 管 理 的 信 息 管 理 系 统。 全 省 的耕 地 、 生 态公 益 林 的 空 间 分 布 、权 属 性 质 、 属 性 特 征等 只 能 用 统 计 数 据 进 行表 达 ， 而 不 能 用 图 形的 方 式 进 行 表 达 ， 管理 手 段 较 为 落 后 。 这种 管 理 的 技 术 手 段 落 后， 造 成 数 据更新需要较长时间， 且省、 市两级业务主管部门无法对上报的数据进行有效的核实， 数据的真实性完全依赖上报数据的准确性，存在一定的风险隐患。 （二 ） 耕地 、 生态 公益 林 面积的准 确性 存在一 定的 疑问 2018 年耕地 地力补贴 的面积主要 来源于按确 权面积登 记核实的补 贴面积和按 家庭 联 产 承 包 面 积 登 记 核 实 的 补 贴 面 积 。 按 照 资 金 下 达 文 件 ， 这 两 种 类 型 的 面 积 分 别 为 678.31 万 亩 和 2,169.61 万 亩 。 从 这 个 数 据 可 以 看 出 ， 2018 年 本 项 目 开 展 主 要 还 是 依 据家庭联产承包的面积， 但该面积是通过上世纪 80 年代的测量手段获得的， 上世纪 80 年 代 确 定 的家 庭 联 产 承 包 的 面 积与 现 在 的 实 际 情 况 很可 能 存 在 较 大 出 入 ， 不少 耕 地 很 可 能 已 经 变为 果 园 、 鱼 塘 或 建 设用 地 等 。 在 现 场 评 价过 程 中 ， 询 问 各 市 、 县农 业 农 村 局如何解决这个问题，均未得到明确答复。 根据 关于印发 广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案 的通知 （ 粤 农2014275 号） ，其中 对农村土地 承包经营权 确权登记的 面积的确定 表述为 “没有 改 变 用 途 的耕 地 要 尽 可 能 确 权 确地 到 户 ； 由 集 体 统 筹经 营 但 已 实 际 改 变 用 途的 耕 地 ， 可 考 虑 按 村集 体 经 济 组 织 成 员 所持 股 份 比 例 或 村 集 体经 济 组 织 成 员 认 可 的 其他 方 式 进 行确权到户。 ” 这说明确权的面积中， 实际上是包含了一部分已经改变用途的面积 ， 这 一 点 从 肇 庆市 高 要 区 现 场 评 价 中发 现 的 确 权 面 积 中 有 2 万 多 亩 的 耕地 的 用 途 已 经 发 生 改变得到佐证。 生 态 公 益 林 的 面 积 采 用 的 是 利 用 1:1 万 地 形 图 ， 在 野 外 根 据 实 地 调 查 的 成 果 ，在 图 上 进 行 构绘 形 成 小 斑 图 ， 然 后再 建 立 小 斑 明 细 表 。这 种 方 式 ， 对 于 在 林 地中 出 现 的 废弃矿山、 建筑无法排除， 且其定位误差较高， 基本在 5 米到 10 米之间， 其精度不能 满足管理需要。 （三 ） 资金 到达 市 、县 后， 停滞的 时间 较长 耕 地 补 贴 和 生 态 公 益林 效 益 补 偿 均 存 在 上 一 年 度 上 报 今 年 补 贴发 放 的 面 积 ， 这 个 过 程 基 本 合理 。 但 在 省 资 金 下 达到 市 、 县 后 ， 还 需 要市 、 县 农 业 农 村 局 、 林业 局 再 向 财 政 局 、 市政 府 上 报 资 金 的 分 配方 案 ， 这 个 过 程 基 本没 有 必 要 ， 一 方 面 是 资金 下 达 文件 中 已 包 含各 个 市 县 的 资 金 金 额， 二 是 这 个 资 金 分 配方 案 在 上 一 年 度 已 经 市政 府 同 意 上 报 省 业 务主 管 部 门 和 省 财 政 厅， 这 个 上 报 的 方 案 也是 省 财 政 进 行 资 金 分 配的 依 据 。 省 资 金 下 达到 市 、 县 后 ， 市 、 县是 无 权 更 改 资 金 用 途的 。 但 由 于 这 个 过 程 的存 在 ， 从 市 到 资 金 最后 发 放 ， 增 加 了 两 个审 批 过 程 ， 一 个 是 市到 县 的 ， 一 个 是 县 财 政 到 用 款 单 位 的 ， 从 而 造 成 资 金 下达 时 间 的 严 重 滞 后 。本 项 目 评 价 指 标 中 ， 资金 到 位 及 时 性 是 得 分较低的一个指标。 （四 ） 政策 性农 业保险 资金 沉淀情 况较为 突出 2015 年、2016 年、2017 年， 省财政连 续 3 年每 年安排 80,443 万元 （含农房 保险 省 级 补 贴 4000 万 元 ） 作 为 全 省 政 策 性 农 业 保 险 省 级 财 政 保 费 补 贴 资 金 。 2016 年 支 出 27,741 万 元 、 2017 年 支 出 3.04 亿 元 ， 2018 年 下 达 资 金 为 55,442 万 元 ， 支 出 40,230 万元， 在不考虑 2015 年的情况下， 2016 年、 2017 年、 2018 年已累计结余资金 117,957 万 元 。 这 个情 况 在 现 场 评 价 中 也有 所 发 现 ， 如 茂 名市 关 于 省 级 以 上 政 策 性农 业 保 险 保费补贴以往年度结转资金支出情况分析报告 （报告时间为 2019 年 4 月 3 日） 显示： 全 市 以 往 年 度 结 转 至 2019 年 农 业 保 险 保 费 补 贴 中 央 资 金 1161.04 万 元 ， 省 级 资 金 30,586.34 万元。 六、相关建议 （一 ）建 议加强 信息 化建设 ，提升 监管 能力 一 是 省 生 态 公 益 林 效益 补 偿 专 项 资 金 中 ， 省 统 筹 部 分 专 门 安 排了 生 态 公 益 林 信 息 化 建 设 ， 在近 年 主 要 用 于 生 态 公益 林 的 确 定 以 及 生 态公 益 林 精 细 化 管 理 系 统建 设 ， 目 前 该 系 统 已基 本 完 成 研 发 工 作 ，正 在 惠 州 市 等 地 开 展试 点 工 作 ， 建 议 在 今 后的 省 统 筹 经 费 中 ， 加大 对 这 项 费 用 的 投 入， 加 快 省 、 市 、 县 之间 空 间 数 据 、 属 性 数 据的 共 享 进 程 ， 提 升 生态 公 益 林 信 息 化 管 理水 平 。 二 是 建 议 农 业部 门 利 用 农 村 土 地 承 包经 营 权 确 权登记的成果， 构建省、 市、 县一体的耕地管理信息平台， 提升耕地管理的技术能力， 为更好地保护、利用耕地提供帮助。 （二 ） 建议 耕地 面积加 快采 用确权 面积的 进度 ，提升 耕地 面积的 准确 度 2018 年， 耕地补贴总面积为 2,847.93 万亩， 其中确权登记的面积为 678.31 万亩, 确 权 登 记 面 积 占 总 面 积 的 23.82% 。 2019 年 ， 耕 地 补 贴 总 面 积 为 2,980.85 万 亩 ， 其 中确权登 记的面积 为 1,662.97 万亩, 确权登 记面积占 总面积的 55.79%。确权 登记面积 占 比 有 了 较 大提 升 ， 但 这 个 数 据 依然 落 后 于 确 权 工 作 的进 度 安 排 。 按 照 我 省 确权 工 作 的 安 排 ， 2017 年 底 要 完 成 70 ， 2018 年 底 要 基 本 完 成 。 按 照 这 个 进 度 ， 2019 年 耕 地 面 积中确权面积至少应占到 70%以上。 建议在今后的耕地补贴面积申报中 ， 应更进一步要 求凡是完成确权工作的，必需使用确权登记面积。 （三 ） 建议 调整 不必要 的审 批程序 ，提升 补贴 资金发 放时 效 建 议 在 省 资 金 下 达 到市 县 后 ， 应 简 化 审 批 流 程 ， 严 守 专 项 资 金管 理 规 定 中 对 资 金 下 达 的 时 限要 求 ， 提 升 资 金 下 达的 效 率 ， 保 障 补 贴 资金 能 够 尽 早 发 放 到 农 户手 中 ， 使 农户能够充分感受到党和国家惠农政策的关怀。 （四 ） 建议 对政 策性农 业保 险存量 资金进 行清 算 在评价 2018 年政策性农业保险的过程中 ， 核查发现省级财政资金由于在预算编制 过 程 中 ， 预估 的 投 保 率 较 高 ， 但在 实 际 工 作 中 ， 由 于新 的 险 种 需 要 进 行 政 策宣 传 ， 农 户 接 受 有 一 定 的 滞 后 ， 故 历 年 来 形 成 了 较 大 的 资 金 沉 淀 在 市 、 县 财 政 。 如 通 过 统 计 2015-2018 年资金 下达和使 用数据，这 四年时间 形成的资金 沉淀金额 达 16 亿元左 右。 如 茂 名 市 ， 其 各 个 险 种 的 投 保 率 在 全 省 均 高 于 平 均 水 平 ， 但 其 结 余 的 省 资 金 达 30,586.34 万元。 由于这部分结余资金并不允许统筹使用 ， 形成农业保险用不了， 别的 用途不能用，资金使用效率较低。建议对这部分资金进行清理，提高其使用效率