2018年度山东省淮河流域重点平原洼地南四湖片治理工程资金绩效评价报告一、项目基本情况（一）项目立项政策背景及实施的目的淮河是新中国第一条进行全面系统治理的大河，治理淮河不仅关系到沿淮各地区的经济建设和人民的生命安全，而且涉及全国经济建设和稳定的大局。山东省淮河流域重点平原洼地南四湖片治理工程（以下简称南四湖洼地治理工程）是进一步治淮38项工程的建设内容，也是国务院确定实施的172项节水供水重大水利工程建设项目。2006年水利部淮河水利委员会下发淮河流域重点平原洼地除涝规划任务书。2015年水利部将山东省淮河流域重点平原洼地南四湖片治理工程可行性研究报告（水规计201586号）转报至国家发展和改革委员会，2017年国家发改委下发了批复，山东省发展和改革委员会、山东省水利厅下发关于山东省淮河流域重点平原洼地南四湖片治理工程初步设计及概算的批复（鲁发改重点2017920号），明确工程建设内容和投资概算；山东省财政厅、省水利厅联合下发山东省财政水利发展资金使用管理办法（鲁财农201710号），用于支持全省有关水利建设和改革发展。该治理工程的实施，将提高南四湖片重点平原洼地的防洪排涝标准，完善区域防洪排涝体系，改善低洼易涝地区涝灾严重局面，对促进流域内国民经济发展和社会安定、改善人民生活、建设和谐社会具有十分重要的意义。（二）项目内容和预算支出情况山东南四湖片平原洼地治理总面积 3958 平方公里，其中滨湖洼地 1881 平方公里，湖西洼地 2077 平方公里，涉及枣庄、济宁、菏泽3市20个县（市、区）；共需治理骨干排涝河道 56条，长 663.87公里；新建堤顶防汛道路70.71公里，设上堤坡道30处；新建护岸长5.61公里；新建弯道护坡（岸）长9.02公里；设跌水23处；疏挖干沟69条，长285.72公里；治理建筑物735座，其中水闸21座，穿堤涵洞139座，排涝泵站390座，改建桥梁185座。工程总周期自2017年6月至2020年6月共36个月，概算总投资 260031.09 万元。2018年下达年度投资计划90000万元，其中中央预算内投资30000万元、省财政专项资金45500万元、市地配套资金14500万元。截至2018年12月31日，专项资金到位83500万元，到位率92.78%，实际支出49900万元，支出率59.68%。表格 12018年预算投资情况 单位：万元文号主题中央预算省级预算地市配套合计枣庄济宁菏泽小计鲁发改投资2018486号关于下达山东省水利基础设施项目2018年省财政专项资金第一批投资计划的通知30000455000970048001450090000（三）项目绩效目标1、项目绩效总目标南四湖洼地治理工程建设任务是通过疏挖河道（干沟）、加高培厚堤防，水闸（穿堤涵洞）、排灌泵站以及跨河桥梁建设，提高南四湖平原洼地的防洪排涝标准，完善区域防洪排涝体系，改变低洼易涝地区涝灾严重的局面，为地区经济社会可持续发展创造良好条件。工程在36个月内完成全部投资和全部工程内容，工程质量达到合格以上，并发挥防洪除涝等作用。工程完成后，将提高治理区内的防洪除涝标准，使区内免受洪涝水威胁，并可及时排除区内涝水，保证午秋两季作物的正常生长。还可降低地下水位，改善农作物的生长条件，提高粮食产量。因此，南四湖洼地治理工程的实施，将减轻区内洪涝灾害的损失，为治理区社会经济发展提供有利条件，具有显著的社会效益和经济效益。2、项目2018年度绩效目标2018年度该项目计划投资9亿元，12月底应完成年度下达投资计划的90%以上，年度完成的工程应及时发挥防洪除涝作用。二、绩效评价工作开展情况（一）评价的范围和目的1、评价范围：本次评价涉及专项资金9亿元，资金覆盖率达到100%，涉及山东省治淮工程建设管理局、枣庄市淮河流域重点平原洼地南四湖片治理工程建设管理处、济宁市水利局淮河流域重点平原洼地南四湖片治理工程建设管理办公室、菏泽市南水北调工程建设管理局等4个项目法人，以及巨野县、滕州市、鱼台县等20个项目县（市），现场检查了15个县（市、区），非现场检查了5个县，现场覆盖率达到75%。2、评价目的：通过对项目专项资金投入、过程、产出、效果四个方面进行绩效评价，总结项目实施过程中的经验，发现问题，提出加强和改进项目管理的建议，建立南四湖洼地治理工程项目绩效评价体系，为以后年度专项资金的投入方式、规模、支持方向等提供决策参考依据。（二）评价依据根据山东省省级财政支出绩效评价管理暂行办法，本次绩效评价的评价依据包括：国家水利部、国家环境保护部、省发展和改革委员会、项目主管部门等相关部门下发的立项及批复文件；淮河流域水利发展“十三五”规划、山东省财政水利发展资金使用管理办法、山东省水利工程建设项目质量检测管理办法（鲁水政字201525号）、山东省水利工程建设项目勘察（测）设计招标投标实施办法（鲁水政字20163号）等；财政部门下达专项资金的预算指标文件；项目实施单位提供的关于项目立项、执行情况、资金管理以及绩效情况的材料等。（三）评价指标体系本项目绩效评价坚持科学规范、突出重点、系统性原则，根据省财政厅省级预算支出项目绩效评价共性指标体系中提出的共性指标体系框架，结合项目正在实施过程中的实际情况，将产出指标的总分调增10分，将效果指标的总分调减10分，并增设了个性化指标。指标体系设计共分为四级指标，其中一级指标4个，二级指标6个，三级指标19个，四级指标43个。本次绩效评价综合绩效级别具体分为4个等级：综合得分在90分（含90分）以上为“优”；综合得分在8090分（含80分）为“良”；综合得分在6080分（含60分）为“中”；综合得分在60分以下为“差”。其中“优”表示成效显著，“良”表示成效明显，“中”表示成效一般，“差”表示成效较差。（四）评价方法绩效评价方法是指用于分析绩效数据，得出评价结论的各种经济分析、评估和评价方法，在本项目中，我们主要运用了以下方法：1、成本效益分析法。是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析，以评价绩效目标实现程度。2、比较法。通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。3、因素分析法。通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。4、公众评判法。通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。三、评价结论情况（一）评价结论经综合评价确定，2018年度山东省淮河流域重点平原洼地南四湖片治理工程资金的绩效综合评分为74.94分，绩效评价等级为“中”。（二）绩效分析经过近两年治理，提高了治理区内的防洪除涝标准，免受洪涝水威胁，并可及时排除区内涝水，保证午秋两季作物的正常生长，施工过程中对生态环境造成的破坏均是短期可逆的。但存在立项时间过长，项目管理、移民迁占及财务管理不到位、社会关注度不高等问题。主要指标得分情况见下表：一级指标及分值二级指标及分值三级指标及分值得分投入（20分）项目立项（12分）项目立项规范性（4分）3.5绩效目标合理性（4分）4绩效指标明确性（4分）3.5资金落实（8分）资金到位率（4分）3.11到位及时率（4分）2.62过程（30分）业务管理（15分）管理制度健全性（2分）1.5制度执行有效性（7分）4.1项目质量可控性（6分）5.6财务管理（15分）管理制度健全性（2分）0资金使用合规性（9分）0财务监控有效性（4分）0产出（30分）项目产出（30分）实际完成情况（5分）5质量达标情况（5分）4.2完成及时情况（10分）10成本节约情况（10分）8.9效果（20分）项目效益（20分）社会效益（2分）2生态效益（3分）3可持续影响（10分）9.7社会公众满意度（5分）4.21合计100分74.94从指标得分情况看，投入、过程、产出、效果阶段得分率分别为83.65%、37.33%、93.67%、94.55%。投入指标中，省级资金保障较好，拨付及时，但市地资金保障不足，到位不及时，影响了本阶段得分率；过程指标中，因存在资金使用不规范、合同签订不规范等问题，影响了二级指标“财务管理”整体得分；产出指标较好，但存在较多违规使用迁占补偿款、建设管理费的情况造成实际成本与工作内容匹配程度及产出成本控制措施有效性方面有不同程度的扣分；效果指标因部分工程项目存在后续跟踪，管护情况不到位，影响了可持续影响指标的得分，对流域防洪抗旱除涝排涝的预期效果指标得分率较高。本项目对流域的防洪抗旱减灾的长期作用效果明显，得到了群众的认可。（三）取得的成效1、防洪涝效果初显该工程实施以来，陆续完成了部分干流河道疏挖、复堤和建筑物建设等工程并已投入使用。部分已完成工程经过2018年汛期的考验，堤防边坡稳定，高水位下未发现管涌、散浸等险情，汛期运行未出现异常现象；已完成建筑物工程各项设施、设备运行情况良好，均能达到设计要求。2、工程质量安全工程建设严格按照“四制”要求规范建设管理，建立健全工程质量与安全保证体系，执行“工程质量与安全终身制”和“安全生产一票否决制”，已验收的22个单位工程质量全部合格，其中7个单位工程优良，工程未出现质量安全事故及重大质量缺陷。3、社会效益明显该工程实施以来，改善了农业生产条件，提高了农副产品的产量和品质，促进了高产、高效、优质农业的发展，提高了平原洼地区域农民的农业生产能力；广大农民通过参与项目建设，增加了经济收入，增强了使命感和责任心，促进了农业的可持续发展和农村社会经济发展。（四）存在的问题1、项目立项方面（1）项目立项时间较长，部分工程已无需实施，有的项目已被当地政府实施完毕，有的项目已被纳入其他工程项目实施。（2）年度实施方案确定的投资额与预算批复略有差异。2018年实施方案确定计划投资额为8.1亿元，预算批复投资额为9亿元。2、业务管理方面（1）相关制度办法有待完善。如2018年度省建管局未制定迁占补偿管理办法，各市迁占补偿管理方式不统一，有的设立专门机构，有的与各县（区）签订资金使用包干协议。（2）监理规范执行不够严格。有的监理公司部分标段的监理日志缺失、监理记录不完善、部分日志未填写、监理旁站记录有不真实的情况、督导不够得力。（3）工程设计有待优化，施工前尚需做深度调研。现场抽查发现，有9个工程因设计不合理，未按期完工。（4）前期迁占工作开展不够及时，影响施工进度。现场抽查发现，有9个工程因前期迁占工作未完成，无法施工。（5）建设管理机构管理力度有待加强，在某些领域存在监管盲点。有的未对安全生产检查通知单实行编码管理，有的未发现施工企业现金发放农民工工资的问题。（6）政府采购合同签订不够严谨，存在合同条款规定不一致的情况。有的施工合同正本中确定质保金为3%，副本确定为5%。3、施工规范方面有的工程施工不够规范，如个别对拉螺栓外漏、排水口堵塞，联锁块拼装不平整，抽水泵与蓄水池之间的出水管道破裂，桥下护坡一侧塌陷，护坡齿坎局部破损，跌水护坦左右岸边第二排排水孔未按设计施工，函闸下游两岸翼墙回填土未分层碾压并有杂物。4、后期管护方面已完成项目尚需加强后期管护。有的河道疏挖完成后，因其他部门开展桥梁建设施工，河道被阻断；有的桥梁完成后桥下障碍物未清理；有的排灌站完成后配电设施防护不到位。5、资金管理方面部分专项资金的使用有待规范，效率有待提高。有的乡镇及村集体在迁占补偿款中列支加班餐费、零星工程款、论证报告费等，有的乡镇将迁占补偿款支付给农业灌溉企业使用。四、意见建议（一）严格按计划实施建议各级建设管理机构加大与地方政府的协调力度，借助打黑除恶、河长制等治理活动加快推进项目落地，做好前期准备工作，加大监理和督导力度，推动施工进度，确保工程按计划完工。（二）做好前期调研建议设计单位切实负起责任，派出有胜任能力的设计人员，根据现场勘察情况制定工程设计方案，工程施工前开展深度调研，确保开工条件充分。建议建设管理机构采取有效措施压实设计部门的责任，避免因设计不合理影响施工的问题发生。（三）完善项目法人治理科学的项目法人治理结构是加强组织领导的前提，该项目一方面把省建管局与枣庄、济宁、菏泽三市确定为平行法人，另一方面要求省建管局负“总牵头、总协调、总督导”的责任。这种法人治理模式，形式上把项目具体实施责任压实到了市级法人，但在实际执行中又暴露出各市自行其是的问题。建议在对类似项目管理时，明确唯一的项目法人，不再设平行法人，切实加强对项目的领导。（四）加强迁占补偿款管理建议各级建设管理机构在思想上树立起对资金管理的主体责任意识，加大对资金申请的把关力度，按照专项资金管理办法要求审批资金；加强对迁占补偿资金兑付的监管力度，维护好群众的利益，以落实好群众的迁占补偿款为突破口，用实际行动践行党的宗旨。（五）加强招投标管理从该项目评价情况看，截至2018年12月31日，该项目共有149个标段，合同总额132183.57万元。经初步筛查，其中水利部门直接或通过子公司间接参与的标段共88个，占比59.06%，合同总额87,925.19万元,占比66.52%。建议加大工程招投标公开透明度，降低项目法人代表人数在评标委员会中的比例，完善招投标管理办法。真正实现通过引入竞争，达到降低工程造价，确保工程质量的目的。