2 0 1 8 年 广 东 省 十 件 民 生 实 事 （ 第 一 件 ） ： 提 高 山 区 边 远 地 区 学 校 教 师 生 活 补 助 省 级 财 政 资 金 绩 效 评 价 报 告 评 价 机 构 ： 广 东 省 综 合 改 革 发 展 研 究 院 机 构 负 责 人 ： 周 林 生 项 目 负 责 人 ： 朱 明 非 2 0 1 9 年一、评价项目概要 2018 年，广 东省各地 、各部门全 面贯彻落 实习近平 新时代中国 特色社会 主义思想 和党的十九大精神， 认真学习贯彻习近平总书记对广东重要讲话和重要指示批示精神， 按 照 省 委 、 省政 府 切 实 加 强 和 保 障 民生 的 工 作 部 署 ， 用 心 用情 用 功 办 好 省 十 件 民 生实 事 。 第 一 件 民生 实 事 就 是 “ 提 高 山 区 边 远地 区 学 校 教 师 生 活 补 助 ” ， 鼓 励 引 导 人才 向 边远贫困地区流动并长期从教， 将山区和农村边远地区学校教师生活补助从 2017 年度 每月人均不低于 900 元的标准提高到 2018 年度每月人均不低于 1000 元的标准。 省财政对经济欠发达地区 71 个县 （市、 区 ） 所需资金分档予以补助， 其中省级扶 贫开发重点县、 中央苏区县、 革命老区县、 省生态县给予 80%的补助 ， 其他有关县区给 予 50%的补 助。省财 政厅在 2017 年 12 月将 2018 年由 省级承担 的补助资 金 246,297 万 元提前 下拨。以 现场评价获 取的数据 来看，本项 目的财政 资金支出率 为 93.84%，支出 情况良好，山区和农村边远地区教师满意度高。 二、评价原则与评价方法 本 次 评 价 遵 循 目 标 导 向 性 原 则 、 科 学 客 观 性 原 则 和 公 平 公 正 性 原 则 ， 采 用 目 标 预 定 与 实 施 效 果 比 较 法 、 因 素 分 析 法 ， 通 过 对 提 高 山 区 和 农 村 边 远 地 区 教 师 生 活 补 助 资 金 所 产 生 的 实 际 结 果 与 预 定 目 标 相 比 较 ， 综 合 分 析 影 响 绩 效 目 标 实 现 和 实 施 效 果 的 内 外 因 素 ， 再 结 合 公 众 调 查 结 果 ， 对 教 师 生 活 补 助 专 项 资 金 的 投 入 、 产 出 和 效 益 做 出 客 观 、 公 正 的 评 价 。 （ 一 ） 评 价 基 准 日 本 次 评 价 基 准 日 为 2 0 1 9 年 3 月 3 1 日 。 （ 二 ） 评 价 指 标 体 系 说 明 本 次 评 价 主 要 基 于 预 算 绩 效 评 价 共 性 指 标 体 系 框 架 （ 财 预 2 0 1 3 5 3 号 ） 附 件 1 项 目 支 出 绩 效 评 价 共 性 指 标 体 系 框 架 ， 并 进 一 步 参 考 关 于 做 好 2 0 1 9 年 第 一 批 省 级 财 政 重 点 绩 效 评 价 工 作 有 关 问 题 的 通 知 （ 粤 财 绩 函 2 0 1 9 3 号 ） 、 关 于 印 发 省 级 财 政 到 期 资 金 使 用 绩 效 评 价 暂 行 办 法 的 通 知 （ 粤 财 评 2 0 1 4 7 号 ） 指 标 体 系 中 的 指 标 的 内 容 及 权 重 ， 结 合 我 省 提 高 山 区 和 边 远 农 村 地 区 教 师 生 活 补 助 资 金 项 目 的 特 点 及 资 金 使 用 的 具 体 情 况 ， 以 资 金 使 用 结 果 和 使 用 效 果 为 导 向 ， 确 定 评 价 内 容 并 相 应 设 置 评 价 指 标 及 权 重 。 三、评价结论与绩效分析表 3-1： 评价情况总表 评价因素 分值 评价得分 得分率 评价 总得 分 1 0 0 8 1 . 1 3 8 1 . 1 3 % 一、投入合理性 2 0 1 8 . 5 9 2 . 5 % 二、过程管理有效性 2 0 1 6 . 6 3 8 3 . 1 5 % 三、产出质量 3 0 2 1 . 5 7 1 . 6 7 % 四、效益实现度 3 0 2 4 . 5 8 1 . 6 7 % （一 ）总 体结论 通 过 分 析 项 目 单 位 提 供 的 相 关 资 料 、 现 场 核 实 和 问 卷 调 查 等 方 式 获 取 的 项 目 信 息 反 映 ： 总 体 上 看 ， 2 0 1 8 年 十 件 民 生 实 事 的 第 一 件 事 即 提 高 山 区 和 农 村 边 远 地 区 教 师 生 活 补 助 工 作 取 得 了 较 好 的 成 效 ， 但 绩 效 结 果 与 预 期 目 标 尚 存 在 一 定 差 距 ， 在 资 金 落 实 、 事 项 管 理 和 效 率 性 等 方 面 还 有 改 进 的 空 间 。 综 合 评 定 “ 2 0 1 8 年 提 高 山 区 和 农 村 边 远 地 区 教 师 生 活 补 助 省 级 财 政 资 金 使 用 项 目 ” 绩 效 得 分 为 8 1 . 1 3 分 ， 绩 效 等 级 为 “ 良 ” 。 （二 ）各 部分绩 效分 析 1 . 投入 合理 性分析 。 该 指 标 分 值 2 0 分 ， 得 分 1 8 . 5 分 ， 得 分 率 9 2 . 5 % 。 从 评 价 指 标 得 分 情 况 看 ， 在 论 证 决 策 方 面 完 成 情 况 较 好 ， 得 分 率 1 0 0 % ； 在 目 标 设 置 方 面 指 标 的 可 衡 量 性 较 好 ， 但 缺 少 质 量 、 时 效 、 预 期 效 果 等 指 标 ， 缺 乏 对 稳 定 乡 村 教 师 队 伍 、 优 化 乡 村 教 师 结 构 、 提 升 乡 村 教 师 素 质 、 提 高 教 师 教 学 能 力 水 平 等 指 标 ， 得 分 率 8 7 . 5 % ； 在 保 障 措 施 方 面 ， 制 度 设 计 较 完 整 ， 得 分 率 1 0 0 % ； 在 资 金 到 位 方 面 ， 现 场 评 价 发 现 ， 某 些 市 县 上 报 人 数 超 出 实 发 人 数 较 多 ， 造 成 省 级 财 政 资 金 使 用 量 超 过 比 例 、 县 级 财 政 配 套 资 金 到 位 不 足 且 不 及 时 的 情 况 ， 得 分 率 8 5 % ； 资 金 分 配 合 理 ， 得 分 率 为 1 0 0 % 。 2 . 过程 管理 有效性 分析 。 过 程 管 理 方 面 指 标 分 值 2 0 分 ， 得 分 1 6 . 6 3 分 ， 得 分 率 8 3 . 1 5 % 。 在 资 金 管 理 方 面 ， 通 过 比 对 现 场 调 查 四 个 县 的 实 际 发 放 人 数 和 资 金 下 达 人 数 ， 其 比 例 即 资 金 支 出 率 为 9 3 . 8 4 % ； 支 出 规 范 性 总 体 情 况 较 好 ， 但 县 财 政 未 按 照 文 件 要 求 将 配 套 资 金 编 入 年 度 部 门 预 算 ， 预 算 执 行 规 范 性 存 在 不 足 ， 得 分 率 9 1 . 6 7 % ； 在 实 施 程 序 方 面 ， 县 级 教 育 部 门 发 放 数 据 未 按 粤 教 师 函 2 0 1 8 9 号 文 规 定 “ 1 2 月 前 于 每 月 最 后 一 个 工 作 日 前 报 送 ； 1 2 月 1 日 起 实 行 日 报 制 度 ”得 分 率 8 7 . 5 % ； 在 监 管 有 效 性 方 面 ， 市 县 教 育 部 门 未 能 对 上 述 问 题 进 行 及 时 有 效 的 监 督 和 调 整 ， 得 分 率 5 0 % 。 3 . 产出 质量 分析。 产 出 方 面 指 标 分 值 3 0 分 ， 得 分 2 1 . 5 分 ， 得 分 率 7 1 . 6 7 % 。 教 师 生 活 补 助 的 预 算 控 制 ， 补 助 发 放 范 围 的 达 标 情 况 较 好 ， 得 分 率 1 0 0 % ； 在 补 助 发 放 标 准 达 标 方 面 ， 截 至 2 0 1 8 年 底 ， 所 调 研 的 四 个 县 中 有 三 个 县 不 达 标 （ 怀 集 9 7 8 元 ， 高 州 9 7 5 元 , 惠 来 9 8 8 元 ） ， 未 达 到 要 求 的 人 均 每 月 不 低 于 1 0 0 0 元 的 标 准 ， 得 分 率 4 0 % ； 在 补 助 发 放 范 围 达 标 情 况 良 好 ， 得 分 率 1 0 0 % ； 在 教 师 补 助 发 放 的 及 时 性 方 面 ， 阳 山 、 茂 名 市 滨 海 区 、 惠 来 和 怀 集 均 存 在 补 助 发 放 不 够 及 时 ， 得 分 率 6 0 % ； 进 度 完 成 情 况 较 好 ， 但 实 际 发 放 的 人 数 少 于 上 报 人 数 ， 得 分 率 9 0 % ； 在 完 成 质 量 方 面 ， 多 地 、 多 校 存 在 着 生 活 补 助 发 放 不 及 时 、 错 发 、 漏 发 等 现 象 ， 直 接 影 响 了 教 师 生 活 补 助 发 放 的 质 量 ， 得 分 率 只 有 4 0 % 。 4 . 效益 实现 度分析 。 效 益 方 面 指 标 分 值 3 0 分 ， 得 分 2 4 . 5 分 ， 得 分 率 8 1 . 6 7 % 。 在 教 师 收 入 增 加 、 优 化 教 师 配 置 、 山 区 和 边 远 地 区 学 校 师 生 比 、 政 策 的 可 持 续 性 和 服 务 对 象 满 意 度 等 五 个 方 面 效 果 良 好 ， 五 项 相 关 指 标 得 分 率 均 为 1 0 0 % ； 教 师 数 量 变 化 情 况 方 面 ， 现 场 调 研 获 悉 四 县 教 师 辞 职 合 计 人 数 1 2 5 名 ， 得 分 率 0 % ； 在 补 助 效 果 的 可 持 续 性 方 面 ， 若 停 发 补 助 将 对 山 区 和 边 远 地 区 教 师 安 教 和 乐 教 产 生 负 面 影 响 ， 得 分 率 7 5 % 。 5 . 绩效 综合 分析。 综 合 投 入 、 过 程 、 产 出 、 效 果 四 方 面 资 料 对 项 目 资 金 使 用 情 况 进 行 比 较 分 析 ， 评 价 工 作 组 认 为 ： 补 助 资 金 在 投 入 、 过 程 方 面 和 实 现 效 果 方 面 表 现 良 好 ， 但 在 产 出 质 量 方 面 则 相 对 不 足 。 需 要 完 善 改 进 的 是 ： 在 执 行 补 助 发 放 的 过 程 中 未 能 通 过 信 息 公 开 与 主 管 部 门 的 监 督 管 理 及 时 进 行 纠 正 ， 未 能 有 效 防 止 补 助 资 金 在 发 放 过 程 中 存 在 的 不 及 时 、 不 足 额 、 错 发 、 漏发等问题。 四、主要绩效 总 体 而 言 ， 提 高 山 区 边 远 地 区 学 校 教 师生 活 补 助 资 金 充 分 调 动 了 农 村 学 校 教 师 的 积 极 性 ， 提 高了 农 村 学 校 教 师 的 生 活保 障 ， 对 稳 定 乡 村 教 师队 伍 、 优 化 乡 村 教 师 结构 起到了积极的促进作用。主要体现在： （一 ） 教师 的收 入有明 显提 高城乡教育的不均衡， 乡村教育发展是关键。 从 2013 年开始广东省将改善山区和边 远地区教师的生活状况作为工作重点 ， 提出对山区和农村边远地区教师生活补贴政策。 从 2013 年到 2018 年，补助标准从人均每月不低于 400 元提高到人均每月不低于 1000 元 ， 使 农 村 教师 的 收 入 有 明 显 的 提 高。 加 上 “ 两 相 当 ” 政 策 （ 农 村 教师 的 收 入 与 城 镇 教 师 收 入 相 当， 与 当 地 公 务 员 收 入 相当 ） 的 综 合 效 应 ， 本 项补 助 对 吸 引 更 多 优 秀 人才 到农村去任教，优化教师队伍结构起着促进作用。 （二 ） 教师 队伍 稳定性 增强 通 过 山 区 和 农 村 边 远 地 区 教师 生 活 补 助 政 策 的 实 行 ， 特 别 是 在 差 别 化 对 待 的 引导 下 ， 教 龄 越 长 、 距 离 越 远 的 补助 越 高 。 近 年 来 ， 从 农村 申 请 调 入 县 城 的 教 师人 数 越 来 越 少 ， 农 村 教师 在 山 区 或 边 远 地 区 任教 的 意 愿 也 更 强 烈 。 从清 远 市 教 育 局 获 得 的 资料 中， 2015 年到 2018 年度， 清新区城乡教职 工调动情况如 表 1 - 2， 这些数据的变化 表明 在 最 近 四 年 里申 请 到 城 区 所 在 镇 学 校任 职 的 教 职 工 人 数 减 少超 过 三 分 之 二 ， 同 时 ，还 有部分教师愿意主动由县镇申请到山区或农村学校任教。 表 4-1：清远市清新区城乡教职工调动情况表 单位：人 调动 情况 2 01 5 年 2 01 6 年 2 01 7 年 2 018 年 申请调到城镇学校任职教职工人数 296 256 205 82 实际调动到城区任教人数 251 229 165 126 申请调到山区， 农村学校任职教人数 4 2 27 5 实际调到山区，农村任教人数 4 2 27 5 资料来源： 清远市清区审计局 关于 2018 年度清远市清新区教育发展专项资金及 有关政策落实情况的专题审计报告。 （三 ） 教师 的满 意程度 较高 现场问卷调查的结果显示， 有 88%的教师觉得满意或非常满意。 教师们真切地感受 到政府对乡村教师的关怀和对乡村教育的重视 ， 同时也感受到社会对乡村教师的认同。 曾 经 有 教 师 不愿 意 公 开 自 己 作 为 乡 村教 师 的 身 份 ， 而 当 前 作 为 一 名 乡村 教 师 得 到 的 是 普遍认可和尊重五、存在问题 评 价 发 现 ， 项 目 在 资 金 落 实、 事 项 管 理 、 完 成 进 度 及 质 量 、 可 持 续 发 展 等 方 面还 存在一定的改进空间，影响项目绩效的进一步提升。 （一 ） 实际 发放 人数与 上报 人数偏 差较大 2017 年 12 月省财 厅根据各 市县上报 享受补助 人数提前 下拨了 2018 年的山 区和农 村 边 远 地 区 教师 生 活 补 助 。 评 价 工作 组 赴 现 场 调 查 的 四 个县 均 存 在 上 报 人 数 大 于实 际 发 放 人 数 的 问题 。 经 与 县 教 育 部 门 了解 ， 出 现 这 一 问 题 的 原因 是 教 育 厅 要 求 上 报 人数 的 口 径 是 在 编教 师 数 量 ， 而 实 际 在 发放 过 程 中 ， 要 求 的 是 在编 在 岗 教 师 ， 二 者 口 径不 一 致 。 由 于 存在 粤 东 、 西 、 北 等 地 区人 口 向 珠 三 角 地 区 流 动的 现 象 ， 在 岗 教 师 的 流失 也是造成在编教师多于在编在岗教师的重要原因 。 由于某些地市一直沿用 2016 年向省 教 育 厅 申 报 的教 师 人 数 ， 且 未 通 过 年度 之 间 的 清 算 解 决 资 金下 达 数 与 发 放 数 之 间 的差 额问题。 （二 ） 市县 财政 资金到 位情 况不理 想 根 据 广 东 省 山 区 和 农 村 边 远 地 区 义 务 教育 学 校 教 师 岗 位 津 贴 实 施 方 案 （ 粤 财 教 2014 283 号） 的要求， 强化政府、 坚持 “ 以县为主” 的义务教育管理体制， 明确 地 方 政 府 是 提高 教 师 工 资 福 利 待 遇 和落 实 山 区 农 村 边 远 地 区义 务 教 育 岗 位 津 贴 制 度的 责 任 主 体 。 在调 研 过 程 中 发 现 ， 某 些 市 县 上 报人 数 超 出 实 发 人 数 较 多， 造 成 省 级 财 政 资金使用量超过比例、县级财政配套资金到位不足且不及时的情况。 （三 ） 项目 监管 力度不 够 各 级 部 门 的 监 督 与 管 理 力 度不 够 ， 会 导 致 发 放 的 补 助 不 及 时 、 不 足 额 、 不 达 标。 部 分 市 县 主 管部 门 和 学 校 对 数 据 报 送工 作 重 视 不 够 ， 存 在 缓报 、 漏 报 、 错 报 的 情 况； 有的市县未按时报送实施方案和发放工作的进展情况等材料 ， 影响了整体工作的进度； 还 有 市 县 对 数据 审 核 把 关 不 严 ， 上 报数 据 存 在 错 漏 。 同 时 各级 教 育 部 门 也 存 在 着 监督 不到位的情况，导致了补助发放工作质量存在瑕疵。 （四 ） 未对 项目 效果进 行系 统评价 和总结 广东省率先从 2013 年开始对乡村教师实行生活补助政策 ， 至今已有六年多， 而相 关 职 能 部 门 并未 对 这 项 政 策 具 体 的 工作 进 展 与 执 行 情 况 进 行较 为 正 式 和 完 整 的 评 价与 总 结 。 比 如 教师 收 入 增 加 情 况 ， 仅 在 “ 两 相 当 ” 的 数 据 中 可 以看 出 ； 对 教 师 职 称 和 人员 流 动 的 变 化情 况 只 能 在 所 在 县 教 育局 的 人 事 部 门 得 到 ， 并没 有 进 行 系 统 的 总 结 和分 析。对于发放补助的情况则在相关的财务部门才能看到。 （五 ） 补助 的长 效机制 尚未 建立 山 区 与 农 村 边 远 地 区 教 师 生活 补 助 属 于 一 个 项 目 ， 并 非 一 个 制 度 安 排 ， 有 部 分教 师已关注到此项补贴主要是基于 广东省支持乡村教育发展规划 （2015-2020） 提出 ， 同时在 2019 年的十件民生实事中已未被列入其中 。 因此受补助的教师已表示出了对政 策可持续性的担忧，调查问卷反映有 75%的教师担心这项补助会取消。 六、相关建议 （一 ）及 时对资 金进 行清算 ，核实 上报 人数与 发放 人数 建 议 每 年 年 末 对 提 高 山 区 和 农 村 边 远 地 区教 师 生 活 补 助 的 资 金 进 行 清 算 ， 提 高 预 算 的 准 确 性 和资 金 的 使 用 效 率 。 建 议将 上 报 人 数 调 整 为 ： 以在 编 在 岗 或 者 上 一 年 度实 际发放人数作为预算的基数，解决预算编制和预算执行的不一致问题。 （二 ） 加大 监管 与协调 力度 ，提升 补助效 率 各 级 教 育 部 门 应 做 好 项 目 监督 和 管 理 工 作 ， 及 时 发 现 问 题 予 以 纠 正 。 各 地 要 进一 步 健 全 管 理 机制 ， 确 保 资 金 使 用 安 全、 规 范 、 有 效 。 要 实 行实 名 制 管 理 ， 分 级 负 责， 逐 层 把 关 ， 加强 全 过 程 监 督 检 查 ， 及时 公 开 公 示 补 助 发 放 情况 。 同 时 ， 要 高 度 重 视数 据 安 全 和 报 送工 作 ， 对 提 供 虚 假 数 据、 冒 领 、 套 取 、 挪 用 财政 资 金 的 单 位 和 个 人 ，一 经查实，依法依规严肃处理。 （三 ） 加强 项目 的执行 情况 的评价 与总结 建 议 对 项 目 执 行 的 效 果 进 行总 结 和 分 析 ， 梳 理 项 目 执 行 六 年 以 来 ， 山 区 和 边 远地 区 教 师 数 量 、年 龄 结 构 、 职 称 结 构 、收 入 水 平 等 所 发 生 的 变化 ， 形 成 系 统 、 全 面 的数 据 ， 通 过 对 这些 数 据 的 整 理 和 分 析 ，明 确 项 目 执 行 的 效 果 和存 在 的 问 题 以 及 改 进 的方 向 。 如 教 师 收入 水 平 与 教 师 流 动 之 间的 关 系 、 补 助 后 教 师 收入 水 平 与 当 地 公 务 员 收入 水平之间的关系，现有的补助标准是否能够实现政策预期等。 （四 ） 建立 补助 的长效 机制 ，保证 效果的 可持 续 教 师 补 贴 是 中 华 民 族 尊 师 重教 的 体 现 、 对 乡 村 教 师 的 生 活 待 遇 提 高 发 挥 着 重 要的 作用。 省级部门根据全省的乡村教师发展情况继续持续做好支持乡村教师的发展规划， 逐 年 有 序 地 提高 补 贴 标 准 ， 免 去 享 受生 活 补 助 教 师 后 顾 之 忧， 稳 定 教 师 队 伍 。 建 立发放 教 师 生 活 补助 纳 入 长 效 机 制 ， 使 本项 补 贴 能 有 持 续 性 ， 教师 能 安 心 在 山 区 和 农 村边 远地区教学，专心于乡村学生的教育，真正形成安教乐教的良好局面