1 目 录 一、项目概况 . 2 1、项目背景 . 3 2、依据充分性 . 5 3、项目必要性和重要性 . 6 4、项目的可行性 . 7 二、项目绩效目标设定情况 . 7 （一）项目的总体目标 . 7 （二）项目的阶段性目标 . 8 （三）项目的具体目标 . 8 三、项目投入情况 . 11 （一）项目总投入和构成情况 . 11 （二）资源来源情况 . 13 四、项目计划活动 . 17 （一）项目活动内容 . 17 （二）实施范围和对象 . 17 （三）项目相关利益组织方 . 17 （四）项目实施计划 . 18 五、保证项目实施的制度、措施 . 18 六、项目整改情况 . 18 七、风险因素分析 . 18 附表 1：财政项目支出绩效目标申报表 . 19 附表 2：预算项目支出立项评分表 . 25 附表 3：指标评分细化表 . 27 附件 ： 相关政策文件 . 38 2 2018 年闵行区财政局基金管理中心 政府投资基金项目描述 一、项目概况 政府投资基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资 本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济 社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。 闵行 区“十三五”规划明确提出要“全力支持实体经济发展，围绕产业 链、创新链、价值链，突出企业产业主体和创新主体作用，努力形成以先进 制造业为支撑、现代服务业为重点、战略性新兴产业为引领的现代产业体 系”，这对闵行区人民政府运用资金扶持和政策引导等手段，促进区域经济 的发展和产业结构的调整，提出了更 明确 的要求。 长期以来，政府财政资金的投入方式，基本上采取无偿拨款的形式，即 由企业提出项目建议书和可行性研究报告，政府管理部门进行审批决策，确 定投资额度和年度投资计划。这种资金投入方式虽然能支持企业发展，但也 不可避免存在一些缺 陷 ： 一是项目扶持决策难以贴近市场要求，二是有限的 财政资金难以有效地调节经济和扶持产业的发展。 闵行区经过几年的尝试，打破过去简单的财政补贴方式，探索财政资金 新的支持方式。由闵行区财政出资设立闵行区政府投资基金，注入专业的创 业投资企业和股权投资企业，按照市场经济原则进行参股或控股管理，独立 承担市场风险。这样就保证了投资资金投入到真正需要资金且具有一定发展 前景的项目上去。通过财政性投资 基金的方式 ，闵行区政府与其他投资者共 担风险，增强了投资者的信心，以较少的资金带动了较多的社会资本，充分 发挥了闵行区政府财政资金的引导和启动作用，实现了资金的良性投入。 2015 年，闵行区人民政府根据国务院办公厅关于创业投资引导基金规 范设立与运作指导意见的通知和关于加快上海创业投资发展若干意见的 通知等文件精神，结合本区产业结构及经济发展规划，制定了闵行区创 新创业投资引导基金管理暂行办法。 3 根据以上文件精神及社会客观需求，闵行区财政局下属基金管理中心开 展了 2018 年“区政府投资基金”项目，其中包含四类基金，分 别是：创业 投资引导基金、天使投资引导基金、产业投资引导基金和文化产业投资基金。 2018 年预算总额为 7 亿元，全部来源于区级财政资金。 四类基金中，创业投资引导基金发起时间最早， 2010 年 11 月 19 日 成立 了闵行区创业投资引导基金一期， 2012 年 10 月经区府第 18 次常务会议审议 通过了创业投资引导基金二期的立项方案，并于 2013 年正式开展。天使投 资引导基金自 2017 年开始运行。产业投资引导基金和文化产业投资基金于 2017 年进行了部分前期准备工作，计划于 2018 年进行投资。 1、项目背景 创新、创业及文化是一个国家和地区的经济发展的血液供给系统，其活 跃程度一定层面上代表了经济的繁荣程度。此外，由于创新、创业及文化类 企业在增加就业、促进经济增长、推动科技进步、维护社会和谐稳定等方面 具有不可替代的作用，对国民经济和社会发展具有重要的战略意义。无论是 中央还是地方政府都对此高度重视，相继出台了一系列财政金融扶持政策。 2008 年 10 月，国务院下发国务院办公厅关于创业投资引导基金规范 设立与运作指导意见的通知，批准了地方政府通过设立政府引导基金来吸 引社会资本进而支持新兴企业发展的举措。自此，各级地方 政府设立引导基 金及规范运作有了操作指南。 2015 年财政部颁布的政府投资基金暂行管理 办法对引导金的设立、运作和风险控制、终止和退出以及预算管理工作等 方面进一步明确。至今，政府引导基金已逐渐进入规范运作的发展轨道。 上海市闵行区人民政府根据国务院办公厅关于创业投资引导基金规范 设立与运作指导意见的通知结合本区产业结构及经济发展规划， 于 2010 年制定了闵行区创业投资引导基金（一期）管理章程。随着闵行区政府 基金内容的不断丰富，区政府结合 关于加快上海创业投资发展若干意见的 通知等文件精神，于 2015 年制定 了闵行区创新创业投资引导基金管理 暂行办法。 根据以上文件精神及社会客观需求，闵行区财政局下属基金管理中心 计 4 划开展 2018 年“区政府投资资金” 预算 ，共包含四类基金，分别是：创业 投资引导基金、天使投资引导基金、产业投资引导基金和文化产业投资基金。 各基金的发展变化如下 表 所示： 表 1.1 基金内容明细表 基金类型 设立期间 定位 管理部门变迁 项目进程（截止 2017 年底） 创业投资 引导基金 “一期”时间 为 2010 年 -2017 年； “二期”时间 为 2013 年 -2021 年 旨在支持符合闵行产业导 向、在行业内处于领先地 位以及发展潜力大的企 业，主要是战略性新兴产 业、生产性服务业等。 2010 年开始， 由区科委科创 中心负责管理， 2015 年开始由 闵行区财政局 下属基金中心 负责管理 通过单一来源政 府采购的方式确 认了基金管理 方， 2017 年完成 了相应的投资计 划。 天使投资 引导基金 2017 年 开始 旨在重点支持区内小微企 业，解决市场投资偏好， 发挥政府弥补市场不足的 作用 自设立起 由闵 行区财政局下 属基金中心负 责管理 2017 年已投资 7 家子基金 产业投资 引导基金 2017 年开始 旨在以“基地 +基金 +联盟” 的模式，重点向区内紫竹 国家高新技术产业开发 区、闵行经济技术开发区、 漕河泾创新创业园和莘庄 工业区等闵行“ 3+1”重点 园区以及创新创业基地平 台倾斜。 自设立起 由闵 行区财政局下 属基金中心负 责管理 2017 年已完成 了遴选基金管理 方、开展尽职调 查、出具可行性 报告等前期准备 工作。 文化产业 投资基金 2017 年开始 根据市级政策开展。上海 市委宣传部与市发改委等 一同发起设立文化产业投 资基金，鉴于闵行区拥有 人民网、视听产业基地等 文化要素承载载体和配套 文化扶持政策，故引入闵 行区人民政府作为共同发 起人 。 自设立起 由闵 行区财政局下 属基金中心负 责管理 2017 年项目已 完成上海文化双 创母基金和上海 众源文化母基金 的启动仪式 5 2、依据充分性 我国自上世纪 80 年代开始，就开陆续展了关于政府引导基金的探索。 总体看来，中央层面的重要政策及代表事件大致可分为三个阶段，具体内容 如下表所示： 表 1.2 政策文件及代表事件表 阶段 时间 政府政策文件及代表事件 探索阶段 1983 年 新的技术革命与我国对策研究 1985 年 中共中央关于科学技术体制改革的决定 1985 年 中国新技术创业投资公司成立 1998 年 关于借鉴国外经验发展我国风险投资事业的提案 初创阶段 2005 年 创业投资企业管理暂行办法 2006 年 国家中长期科学和技术发展规划纲要（ 2006-2020 年） 规范阶段 2007 年 科技型中小企业创业引导基金管理暂行办法 2008 年 关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见 2011 年 国家发改委办公厅关于促进股权投资企业规范发展的通知 2015 年 政府投资基金暂行管理办法 除中央层级的政策文件外，为了贯彻落实上海市关于加快建设具有全球 影响力的科技创新中心发展战略和闵行区实施“创新驱动、转型发展”的发 展部署，推进闵行区经济结构调整和产业升级，加快培育和发展战略性新兴 产业，创新财政资金分配方式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，闵行 区人民政府根据国务院办公厅关于创业投资引导基金规范设立与运作指导 意见的通知和关于加快上海创业投资发展若干意见的通知等文件精神， 于 2015 年 制定了闵行区创新创业投资引导基金管理暂行办法。 项目中“创业投资引导基金”、“天使投资引导基金”、“ 产业投资引 导基金 ”的立项依据来源于闵行区创新创业投资引导基金管理暂行办法， 办法中明确了引导基金是由闵行区政府出资设立并按照市场化方式运作、兼 顾社会效益与经济效益的政策性基金。包括闵行区创业投资引导基金、天使 6 引导基金和产业引导基金。 项目中“文化产业投资基金出资”的立项依据为闵行区六届三次区政府 常务会议。为进一步优化闵行区政府投资基金结构、提升产业能级，经由会 议审议，设立 10 亿元的区文化产业投资基金，参股设立两支市级文化产业 母基金：上海双创文化产业投资母基金和上海众源文化产业母基金。 3、项目必要性和重要 性 设立政府基金具有重要性和必要性。从政府宏观调控的角度看，对创新、 创业及文化型企业进行扶持，可以弥补市场失灵。从投入方式上看，成立政 府基金进行扶持的方式相较于过去采取无偿拨款的形式具有优越性。 具体到本项目中，四类政府基金各自的重要性 和以政府基金作为扶持方 式的必要性 如下表所示： 表 1.3 四类政府基金的必要性及重要性明细表 基金类型 重要性 必要性 创业投资引导基金 基金为支持符合闵行产业导向、在行 业内处于领先地位以及发展潜力大的 企业，主要是战略性新兴产业、生产 性服务业等。 长期以来，政府财政资金的 投入方式，基本上采取无偿拨 款的形式，即由企业提出项目 建议书和可行性研究报告，政 府管理部门进行审批决策，确 定投资额度和年度投资计划。 缺点一是项目扶持决策难以 贴近市场要求，二是有限的财 政资金难以有效地调节经济 和扶持产业的发展。 由闵行区财政出资设立闵 行区政府投资基金，按照市场 经济原则进行参股或控股管 理，这样就保证了投资资金投 入到真正需要资金且具有一 定发展前景的项目上去。充分 发挥了闵行区政府财政资金 的引导和启动作用，实现了资 金的良性投入。 天使投资引导基金 旨在聚焦中小科技创新企业和小微科 技企业，帮助解决企业初创期和发展 前期市场缺位，助力企业成长和发展 壮大。 产业投资引导基金 以“基地 +基金 +联盟”的模式，重点 向区内重点园区倾斜及创业基地倾 斜。旨在促进基金更好服务于实体经 济，服务于产业升级、结构转型、创 新创业。 文化产业投资基金 旨在 进一步加强上海在文化金融合作 领域的优势，扩大上海对国内外文化 产业投资基金的吸引力，确立上海在 文化投资领域的先行者地位 ，撬动更 大体量的社会资本参与早期文化产业 风险投资，培育壮大新兴文化产业。 7 综上所述，通过政府投资基金的投入和扶持 ,推进了政府投融资体制改 革 , 强化对创新创业、中小微企业的服务与培育 ,实现金融、科技与产文化 融合发展 ,为区域产业升级和能级提升提供强有力的资金支持。 4、项目的可行性 闵行区财政通过几年尝试，逐渐走通了一条通过设立政府投资基金，撬 动社会资本，提升区域产业能级的道路。项目可行性主要体现在以下三方面： 第一，现行管理机制完备，能够 确保 项目的实施。闵行区财政局 下属 基 金管理中心，负债项目的管理。在具体实施中，创业投资引导基金通过单一 来源政府采购的方式，确定了 熠美投资作为基金管理机构，负责基金日常运 作，理事会对熠美投资的管理决策进行审议；天使投资引导基金由基金管理 中心负责日常管理并选定投资意向，理事会根据章程对拟投资项目进行审核 并形成理事会决议；产业投资引导基金在 2017 年完成了遴选基金管理方、 开展尽职调查、出具可行性报告等前期准备工作；文化投资基金同样在 2017 年完成了部分前期工作，双创文化母基金和众源文化产业母基金已举行了启 动发布会。 第二，管理制度日趋完善，为项目的可行性提供了必要保障。 闵行区 创新创业投资引导基金管理暂行办法从总体上对“引导基金”的规模 、来 源、结构、运作方式、风险控制等方面进行了明确。闵行区创业投资引导 基金（二期）管理章程和闵行区天使投资引导基金管理暂行办法则对 不同类型基金提出更具针对性的管理要求。 第三，项目以前年度已取得一定成效，为项目可行性提供了有力证明。 以开展时间最长的创业引导基金为例，截止 2017 年第二季度，创新创业引 导基金一期、二期投资了闵行区内共 31 家企业，总投资额为 28.4 亿元，涵 盖新材料、电子商务、新能源、金融服务、零售、医疗器械等多个领域，对 辖区产业结构的优化起了促进作用。 二、项目绩效目标设定情况 （一）项目 的总体目标 按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则，通过引入 8 专业的受托管理机构及基金公司进行投资运作；以培育战略性新兴产业、加 快推进高新技术产业化、完善本区创新创业环境、推动本区产业结构调整为 目标，发挥财政资金的杠杆效应和引领作用；同时吸引社会创业风险资本和 专业投资机构的聚集闵行，激活区域创业风险投资市场，从而进一步巩固辖 区发展的相应基础，提升辖区发展前景。 （二）项目的阶段性目标 做好 2018 年项目所涉 4 类基金（共计 7 亿元）的运作及管理，具体包 括确定资金规模、制定投资计划、明确投资节奏、完善 管理办法、健全考核 机制、引入专业机构、投资排摸决策、具体投资落实、投后跟踪管理及年度 工作总结等工作；其中 2018 年 创业投资引导基金（二期） 已于 2017 年 4 月 起自“投资期”步入“管理期”，实施重点应根据管理办法进行相应调整； 天使投资引导基金 应根据 2017 年排摸调研结果，按时足额向选定的 7 家天 使子基金进行出资，并督促其做好注册等相关手续； 产业投资引导基金 应按 拟定的实施计划逐步推进，向漕河泾园区及军工母基金两个基金注资； 文化 产业投资基金 应积极配合市级相关单位的具体要求，协助完成运作事宜。 （三）项目的具体目标 管 理类目标 1）预算管理： 实现预算精细化管理；包括预算金额与基金规模的匹配度及预算编制依 据或细化度；提高预算资金到位率、到位及时性及实际执行率；进而提高财 政资金使用效率； 2）财务管理： 促进财务规范化管理；强化资金在投入和退出两个主要环节的把控，包 括制度健全性和执行有效性；具体是指专款专用制度、拨付审批制度、授权 划拨制度、流向复核制度、关联方对账制度、清盘结算制度、存续统计制度、 账实复核制度、会计核算制度及档案留存制度； 3）实施管理： 探索项目标准化管理；完善项目实施过程中，在前期筹备、投资决策、 9 投后管理和监管考核四个方面的管理，包括制度健全性及执行有效性；重点 推进绩效评价结果的整改应用情况（指监管考核机制的建立健全）； 具体的管理类目标及其对应的指标如下表所示： 表 2.1 管理类目标及指标对应表 管理类型 目标内容 对应指标概览 预算管理 预算编制 项目预算金额与各类基金既定规模是否匹配； 年度预算是否具备充分的编制依据或细化度 资金到位 项目经申报批复预算金额是否足额划拨至托管账户以保障基金投资工作的有效开展 预算执行 项目的预算执行情况，具体是指预算资金在基金投资过程中的实缴情况 财务管理 投入环节 投入环节是指资金从区财政流转至被投资项目的整个过程； 应设立专款专用制度、拨付审批制度、授权划拨制度、流向 复核制度、关联方对账制度及会计核算制度 退出环节 退出环节是指资金从被投资项目流转至区财政指定收入账户 的整个过程；应设立清盘结算制度、存续统计制度、关联方 对账制度、账实复核制度、会计核算制度及档案留存制度 实施管理 前期筹备 包括受托管理机构 /基金公司的选择与确定、服务要求及相关 方权责的明确、投资计划与节奏的初步确定、管理费 /运营费 等成本的协商确定、相关协议的签署 投资决策 投资领域导向及禁止性方向的确定、被投资项目遴选方式及 步骤的明确、供投资决策参考的过程资料要求、投资决策流 程与步骤的规范、决策结果应用细则 投后管理 已投项目跟踪管理要求、已投项目汇总汇报要求、保密 /廉洁管理要求、档案管理要求、已决未投项目后续跟进要求 监管考核 明确 /可操作的监管考核机制、严谨的退出 /解约及后续处理 机制、必要的配套考核措施、明确 /合理的考核结果应用机制、 有效的反馈整改机制 产出类目标 当年度投资计划完成率达 100%；区内项目投资情况达标率达 100%；被 投资项目 /子基金涉及领域及阶段覆盖率达 100%；资金投入及时性达 100%； 10 具体的产出类目标及其对应的指标如下表所示： 表 2.2 产出类目标及指标对应表 产出维度 目标内容 对应指标概览 产出数量 投资计划 完成率 4 类基金各自的投资计划完成率达到 100%；具体是指投资项目 /子基金数量情况和认缴实缴情况 产出质量 区内项目投 资达标率 创业引导基金、天使基金 2 类基金的区内项目投资情况达标 率达 100% 被投资项目 领域及阶段 覆盖率 4 类基金各自按计划和管理办法达到被投资项目领域覆盖率 100%；领域是指：新能源、生物医药、先进装备、 民用航 空航天、电子信息、新材料、文化创意、现代服务与消费等； 阶段是指：初创、成熟；新兴、天使、孵化、公益等 产出时效 资金投入 及时性 4 类基金按照投资计划分别达到资金投入及时的目标，即 4类基金的资金投入及时性全部达到 100% 效果类目标 基金投入稳定在增值或保值态势中；被投资项目运行情况获得一定程度 的改善；社会资本撬动比例至少达到 100%；吸引不同规模的区外企业迁移 落户至辖区内；辖区发展在四个维度获得提升； 具体的产出类目标及其对应的指标如下表所示： 表 2.3 效果类目标及指标对应表 效果类型 目标内容 对应指标概览 经济效益 基金增值 保值率 4 类基金完成设立时配套管理办法中针对增值或保值的具体 要求，如某类基金在管理办法中未明确具体的要求，则以保 值（估值）为评价标杆，即 4 类基金的增值保值率均达到 100% 社会资本 引入率 4 类基金完成设立时配套管理办法中针对撬动社会资本的具 体要求（目前创业引导基金二期的撬动比例已明确为至少达 到 1： 4），如某类基金在管理办法中未明确具体的要求，则 以 1： 1 为评价标杆，即 4 类基金的社会资本引入率 100% 11 效果类型 目标内容 对应指标概览 社会效益 被投资项目 运行情况 改善率 4 类基金所投资的所有项目在获得投资后，运行情况获得一 定改善，包括但不限于以下 3 个方面：一是企业 /项目组财务 状况；二是被投资项目研发 /推进进度；三是项目障碍的攻克 情况（包括但不限于人力资源、设施设备及资金保障）； 即被投资项目运行情况改善率达到 100% 辖区发展 提升度 4 类基金设立以后，辖区发展因项目实施得到一定程度的提 升，包括但不限于以下 4 个维度：一是财政收入（指税收、 基金收益等）；二是产业结构（指高科技 /创新型企业的产值、 占比等）；三是聚集效应（指招商引资、创业氛围、评比获 奖等）；四是社会效益（指带动就业、提高就业水平等）； 即辖区发展提升度 0 满意度 相关方 满意度 包括 3 类相关方对 4 类项目所涉基金的满意度，相关方包括 基金管理机构、项目主管单位及被投资企业；具体的满意度 调研内容包括基金规模适应性、投入计划合理性、计费标准 合理性、管理机构履职情况、基金运营情况、被投资企业运 营情况、资金投入充足性、资金投入及时性、企业运营改善 度、相关条款合理性等； 取绩效评价中常规的满意度标杆，即相关方满意度 90% 长效管理 机制健全性 及执行 有效性 4 类基金是否建立并有效执行了必要的长效管理机制，包括 但不限于资金保障机制、人力资源保障机制、政策 /办法宣传 机制、配套政策推进机制（指针对创新创业 /文化产业的优惠 政策）、专项管理办法建立 /修订机制； 即长效管理机制“健全”，执行“有效” 三、项目投入情况 （一）项目总投入和构成情况 本项目分为创业投资引导基金、 天使投资引导基金、产业投资引导基金、 区文化产业投资基金四个子项目， 2018 年各子项目预算安排明细如下表所 示： 表 3.1 2018 年预算安排明细表 项目 名称 项目内容 项目明细 2018 年 预算安排 （亿元） 基金的资 金总规模 （万元） 文件依据 区创 创业投资 向创业投资引导基金子基 2.2 10 闵行区创新 12 项目 名称 项目内容 项目明细 2018 年 预算安排 （亿元） 基金的资 金总规模 （万元） 文件依据 新创 业投 资引 导基 金 引导基金 金分别出资，想创业投资引 导基金受托管理机构支付 管理费 创业投资引导 基金管理暂行 办法 天使投资 引导基金 向 7家天使子基金分别出资 2 5 闵行区天使 引导基金管理 暂行办法 产业投资 引导基金 向漕河泾园区母基金第 1次 出资 0.6 3 闵行区创新 创业投资引导 基金管理暂行 办法 向军工母基金第 1 次出资 0.2 2 闵行军民融 合基地系列工 作 区文 化产 业投 资基 金 投资上海 双创文化 母基金 向上海双创文化母基金第 2 次出资 1 5 闵府抄（ 2017） 42 号 投资上海 众源文化 母基金 向上海众源文化母基金第 2 次出资 1 5 合计 7 30 - 1.创业投资引导基金： 二期资金规模为 10 亿，分为 VC/PE 母基金 7.5 亿元人民币、 天使 基金 5000 万元 人民币、 公益 创投基金 5000 万元 人民币 、 跟 投基金 1.5 亿元人民币四部分 组成。 2018 年资金由区级预算稳定调节基金 安排预算 2.2 亿元。 2. 天使投资引导基金： 资金规模为 5 亿元，初始 1 亿元，可根据实际 运作情况按规定程序调整， 2018 年资金由区级预算稳定调节基金安排预算 2 亿元。 3. 产业投资引导基金： 资金规模为 5 亿元，包含漕河泾园区母基金和 军工母基金，根据最终签署的投资协议确定每年的资金安排情况， 2018 年资 金由区级预算稳定调节基金安排预算 0.8 亿元，分别向漕河泾园区母基金出 13 资 0.6 亿元和向军工母基金出资 0.2 亿元。 4. 区文化产业投资基金 ：由闵行区政府出资的资金规模为 10 亿元，分 两期安排，其中： 2017 年、 2018 年安排一期 5 亿元， 2019 年、 2020 年安排 二 期 5 亿元，由区创新创业投资引导基金管理中心代表区政府进行出资，资 金列入区级财政预算。其中 2017 年追加预算 2 亿元，分别向上海文化产业 创新创业投资母基金、上海众源文化产业母基金各出资 1 亿元， 2018 年资金 由区级预算稳定调节基金安排预算 2 亿，分别向上海文化产业创新创业投资 母基金、上海众源文化产业母基金再出资 1 亿元。 （二）资源来源情况 2018 年闵行区投资基金项目预算资金为 7 亿元，均为区级资金。 本项目 的四个基金中，创业投资引导基金、天使投资引导基金、产业投资引导基金 均按照区级政策开展，文化产业投资基金是根据市级 政策开展，因此资金流 程分开讨论。 按照区级政策开展的三个基金的资金拨付流程如下： 1.闵行区财政局基金管理中心根据闵行区创新创业投资引导基金管理 暂行办法，对引导基金的预算和基金支付进行管理，基金划拨流程和银行 开户进行规范。 2.1 按照区级政策开展的三个基金中，创业投资引导基金、产业投资引 导基金均经过遴选确定了第三方基金受托管理机构作为基金管理方，按照委 托管理协议约定的比例按年提取管理费，按季度由 上海市闵行区创新创业投 资引导基金管理中心 支付给基金管理方。 2.2 天使投资引导基金由基金管理中心直接管理，因此基金管理中心作 为天使投资引导基金的基金管理方，无需支付管理费。 3.基金管理方负责引导基金投资对象的选择、谈判和尽职调查以及投资 决策，基金管理方将其投资决策委员会审议通过的项目及项目相关资料提交 至理事会办公室，由理事会办公室组织召开风控专家会议，形成独立风控意 见，引导基金理事会在风控会后 ,由财政局向基金理事会汇报基金管理方提 交的拟投资子基金和跟进投资项目的方案，理事会根据章程对拟投资项目进 14 行审核并形成理事会决议，经基金理事会根据章程审议并通过决议后，与子 基金 签订投资协议，由子基金向基金管理方签发缴资通知，基金管理方在完 成必要的尽职调查程序并取得满意结果后，向 上海市闵行区创新创业投资引 导基金管理中心 提交拨款的建议，待 上海市闵行区创新创业投资引导基金管 理中心 及引导基金理事会接到基金管理方的相关指令和书面文件后，按协议 约定将资金直接拨付参股子基金的银行托管账户。 15 图 1 按照区级政策开展的三个基金的资金拨付流程图 闵行区财政局支持创业投资企业发展的财政性专项资金 闵行区创新创业投资引导基金管理中心 （闵行区创新创业投资引导基金专户） 基金理事会 创投 引导基金投资的子基金和跟进投资项目 基金管理中心每季度向基 金管理方拨付基金管理费 理事会会通过后，投资资金 由专户直接拨入参股企业。 基金管理方负责投资对象的 遴选，在基金管理方作出决 定后，报风控会、理事会审 议并决议 是否遴选第三方基金受托 管理机构作为基金管理方 是 基金管理中心作为基 金管理方 否 16 按照区级政策开展的三个基金的资金拨付流程如下： 1.闵行区财政局基金管理中心根据闵行区创新创业投资引导基金管理 暂行办法，对引导基金的预算和基金支付进行管理，基金划拨流程和银行 开户进行规范。 2.闵行区财政局基金管理中心按照市级政策要求和相关协议约定 ，将资 金直接拨付参股子基金的银行托管账户。 图 2 按照市级政策开展的基金的资金拨付流程图 闵行区财政局支持创业投资企业发展的财政性专项资金 闵行区创新创业投资引导基金管理中心 （闵行区创新创业投资引导基金专户） 基金理事会 跟进投资项目 投资资金由专户直接拨入 参股企业。 按照市级政策要求和相关协 议约定 17 四、项目计划活动 （一）项目活动内容 闵行区创新创业投资引导基金为综合性基金，总规模 25 亿元，包括闵 行区创业投资引导基金（一期、二期） 15 亿元（分别设立于 2010 年和 2012 年）、闵行区天使投资引导基金 5 亿元（新设）和闵行区产业投资引导基金 5 亿元。 此外，今年，根据国家财政部、发改委、上海市关于政府性投资引导基 金相关文件的精神，结合闵行区“十三五”产业规划布局，闵行区正在筹备 设立 10 亿规模的区级文化产业投资基金，通过与市级相关部门、金融机构 等合作，共同出资设立两支市级文化产业母基金。 闵行区创新创业投资引导基金创新决策与管理模式，按照“政府引导、 市场主导、专业运作”的原则 ,实行政府决策与市场操作分离的管理体制；设 立专家委员会加强投资风险控制；建立天使基金投资容错机制；聚焦重点和 优势产业，通过市场化运作、专业化管理，充分发挥政府资金的引导和杠杆 作用。 （ 二）实施范围和对象 实施范围：闵行区 实施对象：闵行区内企业 （三）项目相关利益组织方 预算审批部门 ：上海市闵行区财政局 资金拨付部门 ：上海市闵行区财政局 项目预算部门 ：上海市闵行区创新创业投资引导基金管理中心 第三方基金受托管理机构： 上海熠美股权投资管理合伙企业（有限合伙），负责闵行区创业投资 引导基金二期项目的具体实施工作； 深圳金晟资产管理股份有限公司：负责闵行区产业投资引导基金漕河 泾园区母基金 的规范化、市场化和专业化投资运作 上海双创投资管理有限公司： 负责闵行区文化投资引导基金上海双 18 创文化母基金 的规范化、市场化和专业化投资运作； 上海报业集团文化新媒体投资管理有限公司：负责闵行区文化投资引 导基金上海众源文化母基金的规范化、市场化和专业化投资运作； 项目受益方 ：闵行区内企业 （四）项目实施计划 表 3.2 项目实施计划表 序 号 子项目 项目计划 1 创业投资引导基金 由于本项目在实施，按照内部管理流程、市场化运作模式和相关协议，进行对外投资。 2 天使投资引导基金 由于本项目在实施，按照内部管理流程、市场化运作模式和相关协议，进行对外投资。 3 产业投资引导基金 向区政府进行请示，是否同意漕河泾园区母基金和军工母基金 的设立。（如区政府批复同意，各方将按照以下安排进行设立 推进） 根据最终签署的投资协议确定的投资节奏及投资进度分年度 安排预算； 各个投资方进行基金设立谈判，报区财政局审定后签订协议； 完成母基金和母基金管理人的设立和登记； 启动对外投资。 4 区文化产业 投资基金 各个投资方进行基金设立谈判，报区财政局审定后签订协议； 完成母基金和母基金管理人的设立和登记； 各合伙人按照签订的协议出资； 启动对外投资。 五、保证项目实施的制度、措施 1.闵行区创新创业投资引导基金管理暂行办法和闵行区创新创业 投资引导基金管理暂行办法中明确了基金重点扶持的方向、资金规模来源 和结构、运作方式、决策管理与具体操作、退出和风险控制、监督和绩效考 核等管理内容。 2.闵行区天使引导基金管理暂行办法中明确了天使基金的运作方式、 决策管理与具体操作、退出和风险控制、监督和绩效考核等管理内容。 19 3.闵行区创业投资引导基金管理章程中明确了引导基金理事会的人 员组成、职责权限、会议程序、决策制度等管理内容。 六、项目整改情况 2018 年项目共涉及 4 类基金，其中仅有创新创业投资引导基金（二期） 此前经历了绩效跟踪评价，评价完成时间为 2017 年 10 月，具体整改措施尚 在逐步推进中（主要是指监管考核制度的建立健全及决而未投事项的加快落 实）；基于上述情况，本次绩效前评价暂不对项目整改情况进行展开。 七、风险因素分析 政府投资基金项目有别于一般财政预算项目，其风险主要在于项目实施 过程中的不确定性，具体是指实施计划与完成情况的对应关系；因基金投资 受被投资项目前期遴选、投资决策流程耗时、被投资项目融资进度等因素影 响，为保障财政资金的使用效率及投入安全性， 需根据具体的实际情况确定 投资内容、金额、时间等要素，与年初制定的框架性计划可能存在一定差异。 上海市闵行区财政局基金管理中心 2017 年 12 月 附表 1：财政项目支出绩效目标申报表 附表 2：预算项目支出立项评分表 附表 3：指标评分细化表 附件：相关文件政策 20 附表 1：财政项目支出绩效目标申报表 财政项目支出绩效目标申报表（ 项目总体情况 ） （ 2018年） 填报单位 （盖章）： 上海市闵行区基金管理中心 金额单位：元 项目名称 2018 年闵行区财政局基金管理中心政府投资基金项目 项目类别 一次性项目 经常性项目 中期预算试点项目 项目负责人：潘炜 联系人：赵晓芸 马憬憬 联系电话： 33234809 起始日期： 2018 年 1 月 1 日 结束日期： 2018 年 12 月 31 日 项目概况 政府投资基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域 和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。 闵行区“十三五”规划明确提出要“全力支持实体经济发展，围绕产业链、创新链、价值链，突出企业产业主体和创新主体作用，努力形成以先进制造业为支撑、现 代服务业为重点、战略性新兴产业为引领的现代产业体系”，这对闵行区人民政府运用资金扶持和政策引导等手段，促进区域经济的发展和产业结构的调整，提出了 更明确的要求。 长期以来，政府财政资 金的投入方式，基本上采取无偿拨款的形式，即由企业提出项目建议书和可行性研究报告，政府管理部门进行审批决策，确定投资额度和年度 投资计划。这种资金投入方式虽然能支持企业发展，但也不可避免存在一些缺陷：一是项目扶持决策难以贴近市场要求，二是有限的财政资金难以有效地调节经济和 扶持产业的发展。 闵行区经过几年的尝试，打破过去简单的财政补贴方式，探索财政资金新的支持方式。由闵行区财政出资设立闵行区政府投资基金，注入专业的创业投资企业和股权 投资企业，按照市场经济原则进行参股或控股管理，独立承担市场风险。这样就保证了投资资 金投入到真正需要资金且具有一定发展前景的项目上去。通过财政性投 资基金的方式，闵行区政府与其他投资者共担风险，增强了投资者的信心，以较少的资金带动了较多的社会资本，充分发挥了闵行区政府财政资金的引导和启动作用， 实现了资金的良性投入。 2015 年，闵行区人民政府根据国务院办公厅关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知和关于加快上海创业投资发展若干意见的通知等文件精神， 结合本区产业结构及经济发展规划，制定了闵行区创新创业投资引导基金管理暂行办法。 根据以上文件精神及社会客观需求，闵行区财政局下 属基金管理中心开展了 2018 年“区政府投资基金”项目，其中包含四类基金，分别是：创业投资引导基金、天使 投资引导基金、产业投资引导基金和文化产业投资基金。 2018 年预算总额为 7 亿元，全部来源于区级财政资金。 四类基金中，创业投资引导基金发起时间最早， 2010 年 11月 19 日成立了闵行区创业投资引导基金一期， 2012 年 10 月经区府第 18 次常务会议审议通过了创业投资引 导基金二期的立项方案，并于 2013 年正式开展。天使投资引导基金自 2017 年开始运行。产业投资引导基金和文化产业投资基金于 2017 年进行了部分前期准备工 作， 计划于 2018 年进行投资。 项目立项 情况 本项目遵循政府制定的财政和行业相关政策文件，该项目立项依据具体包括： （ 1）国务院办公厅关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知 （ 2）闵行区创新创业投资引导基金管理暂行办法 （ 3）闵行区创业投资引导基金（二期）管理章程 （ 4）闵行区天使投资引导基金管理暂行办法 必要性 : 设立政府基金具有重要性和必要性。从政府宏观调控的角度看，对创新、创业及文化型企业进行扶持，可以弥补市场失灵。从投入方式上看，成立政府基金进行扶持 的方式相较于过去采取无偿拨款的形式具有优越性。 创业投资引导基金旨在支持符合闵行产业导向、在行业内处于领先地位以及发展潜力大的企业，主要是战略性新兴产业、生产性服务业等。天使投资引导基金旨在聚 21 焦中小科技创新企业和小微科技企业，帮助解决企业初创期和发展前期市场缺位，助力企业成长和发展壮大。产业投资引导基金以“基地 +基金 +联盟”的模式，重点 向区内重点园区倾斜及创业基地倾 斜。旨在促进基金更好服务于实体经济，服务于产业升级、结构转型、创新创业。文化产业投资基金旨在进一步加强上海在文化金 融合作领域的优势，扩大上海对国内外文化产业投资基金的吸引力，确立上海在文化投资领域的先行者地位，撬动更大体量的社会资本参与早期文化产业风险投资， 培育壮大新兴文化产业。 可行性 : 第一，现行管理机制完备，能够确保项目的实施。闵行区财政局下属基金管理中心，负债项目的管理。在具体实施中，创业投资引导基金通过单一来源政府采购的方 式，确定了熠美投资作为基金管理机构，负责基金日常运作，理事会对熠美投资的管理决策进行审议；天使投资引导基金由基金管理中心负责日常管理并选定投资意 向，理事会根据章程对拟投资项目进行审核并形成理事会决议；产业投资引导基金在 2017年完成了遴选基金管理方、开展尽职调查、出具可行性报告等前期准备工作； 文化投资基金同样在 2017 年完成了部分前期工作，双创文化母基金和众源文化产 业母基金已举行了启动发布会。 第二，管理制度日趋完善，为项目的可行性提供了必要保障。闵行区创新创业投资引导基金管理暂行办法从总体上对“引导基金”的规模、来源、结构