1面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助 生物多样性公约倡导系列研究报告 面向“昆明目标”时代 的中国生物多样性对外援助 本报告与以下 机构合作完成 012 生物多样性公约 倡导系列研究报告 面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助 商务部国际贸易经济合作研究院 商务部国际贸易经济合作研究院（以下简称“研究院”）系商务 部直属事业单位。研究院前身是1948年8月创建于香港的中国国际 经济研究所，经过多次机构整合形成现在的研究院，2015 年被中央选 定为首批“国家高端智库”之一。研究院长期以来为党中央政府部门、 地方政府和各类社会团体提供国际贸易、投资、国际发展合作等领域 的政策研究和决策咨询服务。 国际发展合作研究所是研究院下设研究部门之一。作为国内对外 援助领域唯一的专业研究机构，国际发展合作所为中国对外援助发展 提供政策咨询与建议，密切配合援助相关部门工作，承担了多项重大 援外政策起草工作和省部级课题研究。研究所长期跟踪国际发展援助 与中国对外援助问题，研究领域涵盖国际发展、国际关系、国别地区 研究、人道主义、全球卫生、气候变化、生态环境、财政研究等多个 相关领域；与众多国际多双边援助机构、国际发展知名专家学者建立 并保持学术交流及合作，在发展研究领域具有一定的权威性和影响力。 世界自然基金会（WWF） 世界自然基金会（World Wide Fund for Nature）是在全球享有 盛誉的、最大的独立性非政府环境保护组织之一。WWF 于 1961 年 成 立，总部位于瑞士格朗。WWF 在全世界超过 100 个国家有办公室、 拥有 5000 名全职员工，并有超过 500 万名志愿者。WWF 的使命是 遏 止地球自然环境的恶化，创造人类与自然和谐相处的美好未来。 课题负责人： 王泺商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作所 所长 李楠世界自然基金会（瑞士）北京代表处 生物多样性公约倡导项目主任 课题组成员： 王泺商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作所 所长 孙天舒商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作所 助理研究员 陈曦商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作所 助理研究员 胡礼庭浙江大学环境与资源学院 研究助理 尼婧瑶北京大学国际关系学院 研究助理 项目协调员： 吴琼世界自然基金会（瑞士）北京代表处 生物多样性公约倡导项目经理 目录 3 研究概述 4 一、研究背景 4 二、中国提升对生物多样性领域对外援助的意义 5 三、研究内容 7 生物多样性与国际援助 9 一、作为发展议题的生物多样性保护 9 二、生物多样性援助是调节全球保护资金缺口的重要途径 16 全球生物多样性援助融资分析 20 一、双边融资分析 21 二、多边融资分析 29 生物多样性援助政策国际经验借鉴 41 一、国家视角双边组织 41 二、国际视角多边组织 51 致谢 第一章 第二章 第三章 第四章 0302 生物多样性公约 倡导系列研究报告 面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助 致谢 本研究得到了世界自然基金会（瑞士）北京代表处 的大力支持。 本报告由商务部国际贸易经济合作研究院撰写，感 谢以下机构和专家（排名不分前后）在撰写过程中提供 的宝贵信息、意见和支持： 生态环境部、生态环境部对外合作与交流中心、国 家林业和草原局、中国科学院国际合作局、云南省林业 和草原局、云南省生态环境厅、云南省环境对外合作交 流中心、云南省林业和草原科学院、云南省绿色环境发 展基金会、云南省竹藤产业协会、中国科学院昆明植物 研究所、中国科学院西双版纳热带植物园 / 东南亚生物 多样性研究中心（SEABRI）、北京大学生命科学学院 吕植教授、中科院植物所马克平研究员、世界经济论坛 热带雨林项目朱春全博士、中国人民大学农业与农村发 展学院刘金龙教授、国务院发展研究中心苏杨研究员、 中国财政科学院资源环境研究中心陈少强研究员。 本报告由商务部研究院国际发展合作所孙天舒助理 研究员、陈曦助理研究员、王泺研究员主要撰写。感谢 复旦大学胡礼庭、北京大学尼婧瑶、北京大学曾维燊在 实习期间为课题研究提供的支持。 中国开展生物多样性领域对外援助情况 56 一、中国是全球主要生物多样性发展援助受援国 56 二、中国开展生物多样性对外援助体制与机制 58 三、中国开展生物多样性对外援助情况 61 四、边境省份的生物多样性南南合作以云南为例 74 中国开展生物多样性对外援助的政策建议 79 一、中国开展生物多样性对外援助的总体原则 80 二、对生物多样性援助政策规划的建议 80 三、对 COP15 东道国举措的建议 84 四、对中国开展生物多样性领域国际合作的建议 85 第五章 第六章 0504 生物多样性公约 倡导系列研究报告 面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助 第一章 研究概述 一、研究背景 生物多样性是人类生产生活和经济 社会可持续发展的基础；世界各国正越 来越紧密合作、共同应对日益严峻的全 球性生物多样性危机。 2021年联合国生物多样性公 约第十五次缔约方大会（以下简称 “COP15”）即将在中国云南召开，以 “生态文明：共建地球生命共同体”为 主题。这是中国近期一次重大主场外交 活动，也是生物多样性全球治理的新起 点：COP15 将审议通过新的“2020 后全 球生物多样性框架”，从而形成未来十 年以生物多样性保护和惠益分享为依托 的全球治理新规则。2021 年也是中国开 展对外援助71周年。70余年来，中国 开展对外援助目标和原则与时俱进、支 持领域和议题日益丰富，对外援助成为 中国参与全球治理、贡献全球公共问题 解决方案的重要渠道和载体。 在生物多样性全球保护框架新旧交 接、中国对外援助向国际发展合作转型 之际，中国宜考虑藉 COP15 之机提出未 来十年生物多样性国际发展合作的新倡 议和新框架，并做出中国在生物多样性 保护对外援助的承诺，以彰显中国在后 疫情时代与世界共谋国际生态文明发展 之路、携手实现联合国可持续发展目标、 增进生物多样性保护与人类福祉的负责 任大国形象。 本项目预期为中国对外援助中长期 规划、领域规划、援外项目立项和实施 管理工作提供参考和建议，提升中国对 外援助与国际发展合作对生物多样性因 素的考量，使中国的国际发展合作更好 地服务于受援国的经济社会可持续发展 和“一带一路”的高质量共建，回应国 际社会对“一带一路”生态环境影响的 关注，并为中国以提升生物多样性援助 为切入点、创新对外援助体制机制提供 具可操作性的政策建议。 二、中国提升对生物多样性领域 对外援助的意义 （一）对达成生物多样性全球框架和联合 国可持续发展目标的意义 生物多样性是联合国可持续发展目 标（SDGs）的重要组成部分，SDGs 目 标 13（应对气候变化）、目标 14（保护 和可持续利用海洋及资源） 、目标15（保 护和可持续利用陆地生态系统）均与生 物多样性高度相关。全球生物多样性“热 点地区”通常也是存在“资源诅咒”的 欠发达地区，在国内财政资金不足的情 况下，其生物多样性保护更多依赖于国 际发展援助。生物多样性援助不仅可以 直接促进受援国资源保护，也可以间接 促进其经济社会的可持续发展。 财资政源是落实 2020 年后全球生物 多样性框架目标的重要保证，必须调动 和利用财政资源以满足公约的目标要求。 当前全球年均约100亿美元的生物多样 性援助融资规模尚难以满足履约需求。 近年来，中国逐渐成为国际发展资源的 重要提供者，通过援助、贷款、投资等 多种资金方式支持其他发展中国家经济 社会发展。这些资金向生物多样性领域 倾斜，或者强调生物多样性保护因素， 能够促进发展中国家的可持续发展。中 国作为负责任大国应适度加大生物多样 性援助力度以支持全球生物多样性保护。 （二）对推动COP15成功召开的意义 2021年COP15将于云南昆明举行。 2021 年是“爱知生物多样性目标”收官 和新的“2020 后全球生物多样性保护框 架”启程之年，本次大会不仅对中国是 重要的主场外交活动，而且也是全球治 理体系受新冠疫情冲击背景下重要的、 为生态环境保护问题凝聚共识和资源的 国际合作活动。作为生物多样性公约 第 15 次缔约方大会的东道国，中国不仅 需要与公约秘书处密切合作，承担 前期铺垫、协调磋商等大量工作，而且 还可能需要就提供专项支持资金提前探 讨。一方面，国际社会通过各种渠道表 示希望中国在生物多样性保护方面承担 更多的国际责任和义务；另一方面，出 资问题是历届大会各缔约方达成有效共 识的核心前提。中国需提前就东道国举 措的可行方案和出资方式进行讨论、谋 定而后动，以推动大会达成有雄心和实 践意义的目标，并回应国际社会各方对 中国的期待。 （三）对中国外交和国际合作的意义 1. 维护国家外部发展利益需要：安 全本质上是多方位的，生态安全与政治 安全、经济安全、社会安全和文化安全 一样关乎每个国家和国民的切身利益。 生物多样性是生态安全的重要基础和基 本组成，而生物多样性具有全球性和跨 国性，全球生物多样性得不到基本保护， 则中国发展利益也无从谈起。生物多样 Cop15 0706 生物多样性公约 倡导系列研究报告 面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助 性问题、气候变化问题、荒漠化问题等 国际生态环境领域的焦点问题相互紧密 关联，构成全人类经济社会可持续发展 的生态阈值。中国要谋求更广阔的外部 发展空间，就要为全球生物多样性领域 真正起到负责任大国作用。 生物多样性保护是全球公共性问题， 中国加强在生物多样性方面国际合作， 尤其是从受援国身份向资源和方案提供 国身份的转变，是中国作为负责任的大 国推动解决全球公共问题、深入参与全 球治理、推动联合国 2030 年可持续发展 目标、构建人类命运共同体和地球生命 共同体的表现。 2. 构建国家良好国际形象需要：改 革开放尤其是加入 WTO 以来，中国分享 全球经济发展红利并成为经济全球化的 最大受益者。近年来，非法野生动植物 贸易以及海外基础设施建设对其他国家 和地区所带来的自然生境和物种的破 坏 ，环境问题不仅成为阻碍中国海外发 展的重要障碍，也已对中国国际形象造 成严重负面影响，生物多样性成为攻击 中国海外经济活动的主要目标。中国要 扭转国际负面舆论评价，突破海外发展 的环境瓶颈、构建环境友好型国际形象， 赢得海外发展友好环境，提升海外竞争 力，需要以环境尤其是生物多样性领域 的对外援助为引领，促进中国对外经济 的全面转型升级。 3. 推动一带一路国际合作行稳致远 的需要：一带一路国家和中国的主要受 援国多属生物多样性热点地区。经济发 展和资源开发与生物多样性保护在短期 内存在取舍关系，随着中国在发展中国 家经济发展进程中扮演越来越重要的角 色、承包工程、贸易、投资额增长，中 国海外经济合作对东道国生态环境的影 响受到越来越多的关注。由于中国围绕 基础设施开展了承包工程、贷款、投资、 经营等国际合作工作，而基础设施对生 态环境影响较显著，近年来不乏国际合 作项目因生态环境影响收到东道国社区、 媒体诟病而被迫中止、搁置的案例；有 意与中国在发展中国家开展竞争的国家 也愈发频繁地将生态环境影响作为诟病 中国的“把柄”，不断渲染中国参与的 工程项目对当地生态环境，尤其是生物 多样性资源的负面作用。生态环境影响 及相关舆论影响已成为中国海外经济合 作必须正面面对的风险点之一。另一方 面，发展中国家保护本国生态环境和生 物多样性资源的意识日益提升，对国际 合作项目的社会环境影响提出了更高要 求。例如，东盟于 2020 年 4 月发布的基 础设施国际合作优先项目滚动名单中， 明确强调大型连通性基础设施或者电力 设施需进行全面的生态环境影响评价， 降低对自然环境的负面影响。 明确中国保护生物多样性的鲜明立 场和务实举措、发挥对外援助项目的在 环境社会影响方面的示范性作用，有利 于为一带一路国际合作和参与国际合作 项目的企业创造良好的氛围和空间，推 动中国与伙伴国家的经济社会高质量发 展。 （四）对中国对外援助工作的意义 对外援助是中国推动其他发展中国 家经济社会可持续发展、构建人类命运 共同体的重要方式。保护生态环境、实 现生物多样性保护和经济社会的和谐可 持续发展是当今世界各国共同的目标与 愿望，也是中国在对外援助中积极贡献 力量的领域。 目前，中国相关部门在外援助政策 和规划的顶层设计中对生态环境和生物 多样性保护关注度还不够。中国亟待探 索对外援助与商业领域国际合作相配合， 提高相关项目环境可持续性和韧性，以 实际行动回应国际社会和伙伴国家的关 注。为此，应推动将生物多样性保护因 素纳入到对外援助的各个环节，倡导对 外援助总体规划和项目设计执行中审慎 考察对受援国生物多样性的短期和长期 影响，提升生物多样性保护在对外援助 中的“主流化”。 三、研究内容 当前国内外对于生物多样性援助研 究主要集中在两大方面，即融资与政策。 2010年COP10召开前夕，国际上大量 研究论文在探讨全球生物多样性融资规 模和融资结构问题，并积极探讨未来十 年生物多样性国际融资应及水平。十年 Ola Jennersten / WWF-Sweden 0908 生物多样性公约 倡导系列研究报告 面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助 后 COP15 召开在即，全球生物多样性国 际融资到底如何变化尚无公开研究成果， 生物多样性领域国际多边组织和主要援 助组织在生物多样性援助政策制订方面 的经验也尚无系统总结。另一方面，目 前尚无对中国在生物多样性领域对外援 助和南南合作的系统研究，仅有的相关 研究多为梳理总结林业部门开展国际合 作和对外援助的项目和制度。由于中国 对外援助工作分布在多个部门，又在中 央和地方、政府和非政府组织之间有不 同分工和特点，系统梳理多部门开展生 物多样性对外援助情况有助于总结中国 贡献全球生物多样性保护的实际工作与 尝试、推动跨部门交流、识别中国在生 物多样性保护领域的优势方案和专业机 构，以提升未来援助水平。 为回应以上两方面的研究空缺，本 课题主要围绕五个问题进行分析并形成 相应报告章节： 第二章探讨作为发展议题的生物多样 性保护，阐述生物多样性和生态系统 服务作为公共产品需要财政资金给予 支持。发展援助是财政资金跨国转 移、协调和分配的重要形式，也是发 展中国家开展生物多样性保护的重要 资源。 第三章定量分析了全球生物多样性官 方发展援助融资水平分析，分析主要 多边和双边援助方提供援助情况； 第四章定性分析了多边组织和双边援 助国在生物多样性领域的援助政策规 划特点； 第五章研究了中国生物多样性领域对 外援助情况，包括援助历史、体系、 资金、项目等，在此基础上分析中国 相关援助特点；本章还以云南省为例， 分析边境省份对邻近发展中国家开展 生物多样性领域对口援助的意义和实 践； 第六章则分层次提出政策建议，建议 力图兼具前瞻性和可操作性，契合生 态、援助和外交三重工作意旨，且重 点探讨即将召开的COP15上可打出 的东道国举措。 Jo Harvey/Silverback/Netflix 第二章 生物多样性与国际援助 一、作为发展议题的生物多样性 保护 生物多样性是人类赖以生存和发展 的基础，是地球生命共同体的血脉和根 基。它为人类提供了丰富多样的生产生 活必需品、健康安全的生态环境和独特 别致的景观文化。一般而言，生物多样 性（至少）包括以下三个方面内涵，一 是物种多样性，包括动植物、细菌及原 生生物等；二是遗传多样性，指同种生 物的同一种群内不同个体之间，或地理 上隔离的种群之间遗传信息的变异；三 是生态系统多样性，包括不同的生物群 落和与其化学和物理环境的相互作用。 生物多样性保护是重大的全球公共 问题。 随着人口增长和人类经济活动的 扩张，生物多样性正面临严重威胁。生 物多样性面临的主要威胁是人口增长及 其对自然环境过度利用而导致的自然生 境破坏，包括开发生物栖息地、砍伐森 林、过度放牧、淡水和海洋生态系统污 染等。从全球看，2019 年 5 月生物多样 性和生态系统服务政府间科学政策平台 （IPBES）发布生物多样性和生态系统 服务全球评估报告指出，人类活动改 变了75%的陆地表面，影响了66%的 海洋环境，超过 85% 的湿地已经丧失； 25%的物种正在遭受灭绝威胁，近1/5 地球表面面临动植物入侵风险。2020 年 以来，全球自然灾害频发，澳大利亚山 火持续肆虐，东非国家遭受几十年来最 严重的蝗灾，新冠肺炎疫情全球蔓延。 这些都不断警示人类，必须深刻反思人 与自然的关系，加强生物多样性保护， 切实维护全球生态、生物安全和可持续 发展。 生物多样性影响诸多可持续发展议 题。 从长期而言，没有保护的发展和没 有发展的保护都不可持续：破坏环境的 发展会威胁地球生命支持系统的稳定运 行，从而危及人类福祉；而从道德上讲， 以牺牲最贫穷者为代价的保护在实践上 WWF-Malaysia / Zora Sharon Chan 1110 生物多样性公约 倡导系列研究报告 面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助 也不可行。2015 年联合国可持续发展峰 会上通过了2030年可持续发展议程， 包括涉及经济发展、社会进步和环境保 护三大方面的17项可持续发展目标和 169项具体目标，其中遏制生物多样性 丧失是联合国可持续发展目标（SDG） 的核心问题，SDG13（应对气候变化）、 SDG14（保护和可持续利用海洋及资源）、 SDG15（保护和可持续利用陆地生态系 统）均与生物多样性直接相关。 此外，其他可持续发展目标的实现 也在一定程度上以生物多样性资源的保 护和可持续利用为基础。例如，生物多 样性是实现粮食安全和改善营养（SDG 2）和提供清洁水（SDG 6）的关键因素。 所有粮食系统都依赖生物多样性和各种 生态系统服务例如授粉、虫害控制 和土壤肥力支持农业生产力。健康 的生态系统还保障供水和水质、防范旱 涝灾害、保障稳定的粮食生产和粮食安 全。 为进一步说明生物多样性保护与可 持续发展目标的相关性，在此将 2010 年 第十届生物多样性缔约方大会制定的爱 知生物多样性目标中的5个战略目标 （及20个子目标）与SDG17个目标（及 169 个子目标）做一一对应（表 1）： 爱知目标 可持续发展目标 响应方式 战略目标A：通过政策、 宣传与意识提升将生物多 样性纳入发展主流 目标1：认识生物多样性价 值 4.7：确保掌握可持续发展所需的知识和技能 目标2：将生物多样性价值 纳入国家和地方减贫战略和 规划，以及国家会计系统和 报告系统 15.9：把生态系统和生物多样价值观纳入国家和地方规划、发 展进程、减贫战略和核算 17.9：制订衡量可持续发展的计量方法 目标3：消除或改革危害生 物多样性的奖励措施 14.6：禁止不合理渔业补贴 目标4：实现或执行可持续 生产和消费 8.4：逐步改善全球消费和生产的资源使用效率 8.9：发展可持续旅游 9.3：提升工业可持续性 11.3：加强包容和可持续城市建设 17.14：加强可持续发展政策一致性 17.15：尊重各国可持续发展政策空间 17.16：加强全球可持续发展伙伴关系 减缓压力 战略目标B：减少生物多 样性直接压力并促进可持 续利用 目标5：减缓自然生境丧失 速度和碎片化 11.b：建立和实施全面的灾害风险管理 15.5：减少自然栖息地退化 目标6：减缓渔业对水生生 物压力 14.4：规范捕捞活动 目标7：降低农林牧渔对生 物多样性影响 12.3：全球人均粮食浪费减半 目标 8：控制污染 3.9：大幅减少危险化学品以及空气、谁和土壤污染导致的死亡 6.3：减少水污染 11.6：减少城市人均负面环境影响 14.1：预防和大幅减少各类海洋污染 目标 9：控制外来入侵物种 15.8：防治引入外来入侵物种 目标 10：减缓脆弱生态系统 压力 14.3：减少和应对海洋酸化 1312 生物多样性公约 倡导系列研究报告 面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助 加强保护 战略目标C：通过保护生 态系统、物种和遗传基因 多样性来改善生物多样性 现状 目标11：保护至少17%陆 地和内陆水域以及 10% 沿海 和海洋区域 6.6：保护和恢复水生态系统 11.4：努力保护和捍卫世界文化和自然遗产 12.2：实现自然资源可持续管理和高效利用 14.2：可持续管理和保护海洋和沿海生态系统 14.5：保护至少 10% 的沿海和海洋区域 14.c：加强海洋和海洋资源保护和可持续利用 15.1：保护淡水生态系统 15.2：推动森林可持续管理 15.4：保护山地生态系统 目标 12：保护濒危物种 15.5：保护濒危物种 15.c：打击偷猎和贩卖受保护物种 目标 13：保护物种遗传多样 性 2.5：建立种子和植物库，保持基因多样性 2.a：通过加强国际合作增加植物和牲畜基因库投资 惠益分享 战略目标D：提高生态系 统服务能力并增进生物多 样性给公众带来的惠益 目标 14：相关生态系统服务 得到保障，尤其是保障弱势 群体需要 1.4：确保享有平等获取自然资源的权利 2.1：确保食物供应 2.2：消除营养不良 2.4：确保可持续粮食生产体系 2.5：公平公正分享野生物种基因多样性惠益 WWF-Malaysia / Zora Sharon Chan 1514 生物多样性公约 倡导系列研究报告 面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助 15.6：公平公正分享利用遗传资源利益 目标 15：为气候变化减缓及 防治荒漠化做出贡献 目标 13：采取紧急行动应对气候变化及其影响 15.3：防治沙漠化 目标16：名古屋议定书 生效实施 响应措施 战略目标E：通过参与性 规划、知识管理和能力建 设加强目标执行 目标 17：各缔约方开始执行 国家生物多样性战略和行动 6.5：水资源综合管理和跨境合作 6.a：扩大水相关国际合作和能力建设支持 7.a：加强促进获取清洁能源的国际合作 目标 18：社区有效参与 6.b：加强地方社区参与改进水和环境卫生管理 目标 19：生物多样性相关知 识、科学和技术的提高、分 享和转让 4.c：开展师资培训的国际合作 14.a：培养海洋研究能力和转让海洋技术 17.6：加强科学、技术和创新淋雨国际合作 17.7：促进转让、传播和推广环境友好型技术 目标 20：提高相关财政资源 水平 1.6：通过加强发展合作充分调集资源 4.b：提供高等教育奖学金 9.a：向最不发达国家和发展中国家提供更多财政、技术 和技能支持，以促进其开发可持续基础设施 15.a：大幅增加财政资源以保护和可持续利用生物多样性 和生态系统 15.b：大幅提高可持续森林管理资金支持 17.3：多渠道筹集财政资源用于发展中国家 Ola Jennersten / WWF-Sweden 1716 生物多样性公约 倡导系列研究报告 面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助 二、生物多样性援助是调节全球 保护资金缺口的重要途径 对生物多样性提供国际发展援助的 两大原因是生物多样性的公共产品属性， 及生物多样性资源在发展中国家与发达 国家之间分布的不平衡。 首先，生物多样性和生态系统服务 主要是公共产品，其消费在一定程度上 具备非竞争性和非排他性，且没有明确 界定的财产权（IUCN,2012）。此外， 虽然当前生态环境及生物基因资源被旅 游、医药等行业赋予了商业价值，但由 于投资回收时间长，商业资金往往不会 介入从源头保护生态环境和生物多样性 的工作。以上特性导致生物多样性保护 几乎没有私人商业投资，因而很大程度 上依赖于政府财政资金支持。其次，在 全球尺度上，全球生物多样性热点地区 大多为发展中国家，发展中国家实际承 担着更艰巨的生物多样性保护任务。同 时，经济增长的初始阶段往往伴随着对 生态环境的破坏，发展中国家人口增长 和产业发展与生态环境保护短期内存在 突出矛盾。 一方面，生物多样性的公共产品属 性使得财政资金不可或缺，另一方面， 为保护生物多样性提供强有力的财政、 政策、技术支持往往超出发展中国家的 承受能力。因此，生物多样性保护的资 金供给和需求出现空间错配，需要财政 资金的跨国转移、协调和分配。国际援 助作为一种国家主导行为，具备政治和 经济双重属性。从经济学角度理解援助， 即是商品、服务、技术、资本等生产要 素无偿或低偿的跨国转移。对外援助应 当投入公共产品属性更强的领域，而作 为全球公共产品的生物多样性正符合这 一特征。 （一）生物多样性援助 生物多样性国际援助是调节全球生 物多样性保护资金缺口的重要途径，也 是大多数发展中国家生物多样性保护的 主要资金来源，援助方政府通过多边以 及双边渠道向全球生物多样性保护提供 国际财政支持。 生物多样性保护援助，被OECD官 方定义为“旨在实现生物多样性公约 目标、改善生物多样性保护、可持续利 用与惠益分享方面的国际发展援助的援 助”。其具体形式包括促进公约目 标的实现、保护生物多样性，可持续利 用生态系统、物种或遗传资源或公平公 正地分享生物遗传多样性所带来的惠益。 生物多样性援助活动可通过就地保护、 迁地保护或弥补现有的环境损害来保护 生态系统、物种及遗传多样性，增强生 态系统韧性；可通过机构建设、能力建设、 加强监管和政策框架或研究，将生物多 样性和生态系统服务问题纳入受援国的 发展目标和经济决策中；同时，生物多 样性援助活动象征着发展中国家为履行 公约规定的义务而作出的努力。 （二）国际环境合作中的生物多样性援助 国际环保合作可追溯至 1972 年的联 合国人类环境会议，但直到 1992 年在巴 西里约热内卢举办的联合国环境与发展 大会,环境与发展两大主题才在多边平 台上联系到一起，环境发展合作第一次 在全球政策层面获得真正的推动。从上 世纪七十年代拉姆萨尔湿地公约（The Ramsar Convention）、世界遗产公 约(WHC)、国际贸易公约(ITT)、濒 危野生动植物种公约（CITES）、养 护野生动物迁徙物种公约（CMS）、 生物多样性公约（CBD）开始建立 全球性条约维护生物多样性，到本世纪 卡塔赫纳生物安全议定书(CPB)、 粮食和农业植物遗传资源国际条约 (ITPGRFA)、联合国气候变化框架公约 （UNFCCC）、联合国防治荒漠化公 约（UNCCD）、联合国海洋法公约 （UNCLOS），越来越多的全球性条约 为生物多样性保护做出约束和贡献。其 中与生物多样性援助直接相关的国际多 边协定主要是历次生物多样性公约 （CBD）缔约方大会以及联合国可持续 发展目标（SDG）。 对生物多样性国际援助议程的推动， 主要基于国际社会对发达国家和发展中 国家在全球生物多样性保护中不同立场 和责任逐步达成共识。1992 年里约环境 与发展大会探讨了发达国家和发展中国 家在环境与发展议题中的不同立场。其 中，发展中国家强调保护环境不可以限 制发展为代价，环境问题需要通过改变 国际经济秩序、进行实质性的经济结构 WWF / Simon Rawles 1918 生物多样性公约 倡导系列研究报告 面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助 1.attachments.cbd.int/bbi-operations-guide- min.pdf 改革和资金、技术转移来实现。虽然里 约大会未能就平衡环保与发展、强制发 达国家对发展中国家提供资源和技术转 移等争议问题达成广泛共识，但会上宣 布的里约环境与发展宣言对未来全 球可持续发展原则起到了指导作用，其 中表明：“发达国家承认，鉴于他们的 社会给全球环境带来的压力，以及他们 掌握的技术和财政资源，他们在追求可 持续发展的国际努力中负有责任”。 此后，发达国家及国际组织开始对 环境和气候领域国际援助问题给予重视； 多边机制、政策研究和学界不断论证发 达国家为发展中国家提供环境领域援助 的正当性，认为发展中国家生物多样性 价值和生态系统服务为全球、尤其是发 达国家所共享，但发达国家仅提供了有 限的资金用以支持保护工作,因此资金 水平有待提高，并需要更有效地使用。 （三）生物多样性公约中的生物多样性援 助 历届生物多样性公约缔约方大会陆 续就资金国际调动和国际援助达成了一 定共识： 2010 年在日本名古屋举行的 COP10 大会上通过了爱知目标，目标 共分为5个战略目标、下设20个 子目标，同时建立了独立评估机构 “生物多样性和生态系统政府间科 学政策平台（IPBES）”，藉此推动 全球范围内生物多样性整体保护。 爱知目标将生物多样性“主流 化”置于公约实施的首要位置，强 调将“目标”整合入国际和国家层 面生物多样性战略和行动计划。其 中目标 20 明确提出：为有效执行生 物多样性战略计划，需要大幅提高 各类财政资源，包括国内公共支出 的财政资源以及国际官方发展援助 （ODA）的财政资源。 2012年在印度海德拉巴举行的 COP11 大会上，提出截至 2015 年 将投入在生物多样性相关领域的国 际资金规模翻倍，并至少维持到 2020 年； 2014 年在韩国江原道举行的 COP12 大会上，各国政府重新确认了 COP11大会上将用于生物多样性保 护的资金增加一倍的决议，并提出 资金主要流向最不发达国家和小岛 屿发展中国家。 虽然历届生物多样性公约缔约方大 会陆续将财政资源和提升对发展中 国家相关援助纳入成果文件，但以 上共识并不具有法律效力，也因此 不具有对缔约国的约束力，各国对 公约的履行依然以自愿贡献为基础。 除在资源调动谈判和公约案文中倡 导提升生物多样性国际援助外，部分生 物多样性大会东道国也会在会上提出以 提供资金为核心的“东道国举措”，以 显示自身对生物多样性保护的支持、并 带动其他国家出资、推动大会形成有意 义的成果文件。 例如，2010 年日本主办 COP10，在 名古屋议定书文本的谈判陷入僵局 时，日本承诺支持在全球环境基金（GEF） 框架下成立“名古屋议定书执行基金” （NPIF），向基金注资10亿日元以支 持名古屋议定书实施工作。日本还 宣布成立“日本生物多样性基金”，在 基金支持下开展面向发展中国家履约工 作的培训和能力建设项目、启动“协助 发展中国家保护生物多样性倡议”（又 称“和谐生活倡议”），号召从 2010 年 开始全球在三年内提供 20 亿美元的援助 资金、其中日本捐赠 20 亿日元。韩国在 2014年的COP12宣布推动“生物桥倡议” （Bio-bridge Initiative），旨在通过自 主技术合作项目、支持发展中国家实现 “平昌路线图”和“2011-2020 生物多 样性战略规划”的努力，但初期仅提供 2万美元作为“项目孵化资金” 1 。韩国 将“生物桥倡议”的规划交由生物多样 性公约秘书处同联合国环境署（UNEP- WCMC）和魁北克生物多样性科学中心 （QCBS）共同制作，并于 2016 年的坎 昆生物多样性大会上发布。 Morgan Heim / Days Edge Productions / WWF-US 2120 生物多样性公约 倡导系列研究报告 面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助 第三章 全球生物多样性援助融资分析 如前文所述，生物多样性官方发展 援助(ODA)是调节全球生物多样性保护 资金缺口的重要途径，也是大多数发展 中国家生物多样性保护的主要资金来源， 援助方政府通过多边以及双边渠道向全 球生物多样性保护提供国际财政支持 2 。 全球范围的生物多样性援助主要来 自经济合作与发展组织发展援助委员会 （OECD DAC）成员国和包括世界银 行、联合国机构在内的多边机构。基于 从OECD债权人报告系统（CRS）收集 的DAC成员国/方对生物多样性领域提 供的双边援助数据及从世行等多边机构 数据库收集的多边援助数据，本章节整 理和分析了全球生物多样性领域援助情 况。 Andy Isaacson / WWF-US 2.全球较大的生物多样性保护国际非政府组织（NGO）， 如鸟类国际（BLI）、世界自然基金会（WWF）、动植 物国际基金会（FFI）等 , 暂不列入本研究范畴。 一、双边融资分析 1992年“里约公约”生效后，发 达国家承诺协助发展中国家共同执行生 物多样性保护相关条例，从而大大促进 了生物多样性保护的双边援助。经济合 作与发展组织发展援助委员会（OECD- DAC）成员国则是全球生物多样性保护 最主要的双边援助方。 1998 年起，经合组织开始监测和统 计以“里约公约”提出的保护生物多样 性、应对气候变化和荒漠化治理为主要 目标的发展援助数据，在官方发展援助 汇报系统中加入了“里约标签”（Rio Marker），用于统计和测量发展援助项 目对以上三大任务的贡献度。 经合组织规定，援助国需要在提交 给 DAC 的项目数据中将每一个援助项目 打上“里约标签”分。具体而言，若该 援助项目将生物多样性保护作为“首要” （primary）目标，则项目得 2 分，表示 该援助项目直接目的是为了生物多样性 保护；若该援助项目将生物多样性保护 视为“重要”（significant）目标，得 1 分，表示该项目明确提出了与保护相关 的目标，但并非首要目标；如果项目没 有生物多样性保护方面的考虑，则在“里 约标签”一栏填0分。总体来说，得1 分或2分都表示该援助项目与生物多样 性保护相关。 设立“里约目标”的目的是促进生 态环境议题在国际发展合作中的主流化、 机制化，鼓励援助国在援助项目的设计 过程中提高对生态环境问题的关注。“里 约标签”体系对OECD原有援助汇报体 系的补充体现了生物多样性保护作为跨 领域、跨部门工作的特质，生物多样性 保护可以体现在各领域援助中。“里约 标签”涵盖了众多细分领域，包括教育、 医疗卫生、能源、供水与饮水健康、政 府与公民社会、交通与仓储、通讯、贸 易、渔业、旅游、环境保护、人道主义等。 目前，“里约目标”体系已成为发达国 家兑现国际承诺的数据支撑和事实依据 来源。 （一）OECD-DAC成员国总体分析 发展援助委员会（DAC）通过其债 权人报告系统（CRS）收集了 30 个成员 国以及欧盟机构针对生物多样性公约 （CBD）的生物多样性保护双边援助数据。 Neil Ever Osborne / WWF-US 2322 生物多样性公约 倡导系列研究报告 面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助 1. 年度融资分析年度融资规模近年增长缓慢 统计数据表明，20022018 年 17 年间，DAC 成员共提供了约 880 亿美元的生 物多样性援助资金。自 2002 年以来，发展援助委员会（DAC）成员生物多样性双边 援助金额呈现波动上升趋势，并在2017年达到历史峰值约88亿美元，较2010年 增长了一倍余，2018年略有缩减约为87亿美元。其中，根据里约标记为首要目标 的项目资金总额在 2015 年达到峰值约 42 亿美元，里约标记为重要目标的项目资金 总额在 2017 年达到峰值约 54 亿美元。 0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 2002年 2003年 2004年 2005年 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年 2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 2016年 2017年 2018年 8755 8388 7550 8773 7228 6002 6799 6153 4103 3339 3614 2878 2577 1903 2082 1341 资金总额（单位：百万现价美元） 首要目标 重要目标 图 2：DAC 成员国年度总计生物多样性保护援助资金总额 （资料来源：根据 OECD.Stat 数据库信息整理计算 stats.oecd/） 0 5000 10000 15000 20000 澳大利亚 奥地利 比利时 加拿大 捷克共和国 丹麦 芬兰 法国 德国 希腊 匈牙利 冰岛 爱尔兰 意大利 日本 韩国 卢森堡 荷兰 新西兰 挪威 波兰 葡萄牙 斯洛伐克共和国 斯洛文尼亚 西班牙 瑞典 瑞士 英国 美国 欧盟机构 9953