2 0 1 6 - 2 0 1 8 年 广 东 省 山 区 五 市 中 小 河 流 治 理 专 项 资 金 绩 效 评 价 报 告 评 价 机 构 ： 中 水 珠 江 规 划 勘 测 设 计 有 限 公 司 机 构 负 责 人 ： 张 松 风 项 目 负 责 人 ： 杨 义 忠 2 0 1 9 年一、评价项目概要 为认真贯彻落实 中共中央、 国务院关于加快水利改革发展的决 定 （ 中发 2011 1 号 ） 、 国 务 院 关 于 切 实 加 强 中 小 河 流 治 理 和 山 洪 地 质 灾 害 防 治 的 若 干 意 见 ( 国 发 2010 31 号)、 中共广东省委、 广东省人民政府关于加快我省水利改革发展的决定 （粤发 2011 9 号） 和中央水利工作会议 、 省水利工作会议精神， 切实加强广东省水 利 防 洪 除 涝 薄 弱 环 节 建 设 ， 省 人 民 政府 决 定 ， 从 2011 年 起 ， 用 5 到 10 年 时 间 在 全 省 实施千宗治洪治涝保安工程建设，基本建成人水和谐的防洪除涝保障体系。 省财政厅以粤财农 2015 517 号等 11 个文件， 累计下达 20162018 年广东省山 区五市中小河流治理专项资金 740,304.41 万元，资金下达文件所涉及的韶关、河源、 梅 州 、 清 远 、云 浮 等 地 级 市 （ 以 下 简 称 山区 五 市 ） 中 小 河 流 治 理 工 程， 为 本 次 评 价 范 围。 2016 2018 年 广 东 省 山 区 五 市 中 小 河 流 治 理 专 项 资 金 项 目 共 464 宗 ， 治 理 河 长 5209.24km。 工程建设内容主要是新 建或加固堤防 、 河道清淤、 护岸、 改建人行桥 、 重 建机耕桥、新建排涝涵管、新建步级、新建码头、陂头加固等。 2016 2018 年 安 排 的 省 级 专 项 资 金 已 全 部 到 位 ， 但 各 类 来 源 的 资 金 到 位 率 为 94.52%;省级专项资金支出率为 76.37% ， 累计支付资金 565,405.20 万元;项目 464 宗已 全部实施，其中完工 462 宗，完工验收 108 宗。 二、评价原则与评价方法 本 次 评 价 遵 循 目 标 导 向 、 科 学 客 观 和 公 平 公 正 原 则 ， 采 用 目 标 预 定 与 实 施 效 果 比 较 法 、 因 素 分 析 法 ， 通 过 比 较 2 0 1 6 2 0 1 8 年 广 东 省 山 区 五 市 中 小 河 流 治 理 实 际 结 果 与 预 定 目 标 ， 综 合 分 析 影 响 绩 效 目 标 实 现 和 实 施 效 果 的 内 外 因 素 ， 再 结 合 专 家 评 审 意 见 以 及 公 众 调 查 结 果 ， 对 该 专 项 资 金 的 投 入 、 过 程 、 产 出 和 效 益 做 出 客 观 、 公 正 的 评 价 。 （ 一 ） 评 价 基 准 日 本 次 评 价 基 准 日 为 2 0 1 9 年 3 月 3 1 日 。 （ 二 ） 评 价 指 标 体 系 说 明 本 次 评 价 指 标 体 系 共 性 指 标 设 置 按 照 关 于 做 好 2 0 1 9 年 第 二 批 省 级 财 政 重 点 绩 效 评 价 工 作 有 关 问 题 的 通 知 （ 粤 财 绩 函 2 0 1 9 2 0 号 ） 附 件 2 - 1 项 目 支 出 绩 效 评 价 指 标 体 系 框 架 （ 参 考 模 板 ） 内 容 。 个 性 指 标 设 置 结 合 水 利 行 业 特 点 及 资 金 使 用 的 具 体 情 况 ， 参考 广 东 省 财 政 预 算 绩 效 评 价 个 性 指 标 库 、 中 央 财 政 水 利 发 展 资 金 绩 效 管 理 暂 行 办 法 （ 财 农 2 0 1 7 3 0 号 ） 、 广 东 省 水 利 发 展 “ 十 三 五 ” 规 划 、 广 东 省 农 村 水 利 治 理 规 划 （ 2 0 1 8 - 2 0 2 7 年 ） 、 广 东 省 水 利 厅 广 东 省 财 政 厅 关 于 加 强 山 区 五 市 中 小 河 流 治 理 项 目 和 资 金 管 理 的 意 见 （ 粤 水 建 管 2 0 1 5 7 7 号 ） 、 水 利 工 程 设 计 变 更 管 理 暂 行 办 法 （ 水 规 计 2 0 1 2 9 3 号 ） 、 水 利 水 电 工 程 施 工 质 量 检 验 与 评 定 规 程 （ S L 1 7 6 - 2 0 0 7 ） 、 水 利 水 电 建 设 工 程 验 收 规 程 （ S L 2 2 3 - 2 0 0 8 ） 等 指 标 库 、 规 划 、 办 法 、 规 程 的 相 关 规 定 。 在 征 求 水 利 厅 建 设 处 、 财 审 处 意 见 后 ， 经 协 商 形 成 评 价 指 标 体 系 个 性 指 标 。 三、评价结论与绩效分析 表 3-1 评价情况总表 评价因素 分值 评价得分 得分率 评价 总得 分 1 00 8 3. 93 8 3. 93% 一、投入 20 17.65 88.25% 二、过程 20 16.58 82.91% 三、产出 30 22.20 74.00% 四、效益 30 27.50 91.67% （一 ）总 体结论 经 审 核 自 评 材 料 和 进 行 现 场 评 价 ， 专项 资 金 投 入 、 过 程 管 理 情 况 良 好 ， 但 也 存 在 部 分 项 目 施 工进 度 滞 后 、 验 收 未 及 时 等 突出 问 题 ， 一 定 程 度 上 影 响 了产 出 。 虽 然 完 成 滞后，但效益明显，评定专项资金绩效评价得分为 8 3. 93 分，绩效等级为“良” 。 （二 ）绩 效分析 1 . 投入 情况 分析。 投入指标分值 20 分，得分 17.65 分，得分率 88.25%。进一步对其得分结构分析， 项目立 项、资金 落实两部 分得分情 况良好， 得分率分 别为 86.25%、 91.25%。失分 点主 要 是 ： 可 衡 量性 的 效 果 指 标 目 标 设 置 有 待加 强 ； 部 分 项 目 施 工 进 度 滞后 ， 计 划 安 排 合 理 性 不 足 ； 部分 市 县 配 套 资 金 未 足 额 及 时到 位 ， 降 低 了 各 类 资 金 到 位率 和 资 金 到 位 及 时性2 . 过程 管理 分析。 过程指标分值 20 分， 得分 16.58 分 ， 得分率 82.91%。 其中， 资金管理方面有待加 强， 得分率为 79.85%； 事项管理方面情况相对较好， 得分率为 87.50%。 反映出专项资 金支出率偏低、支出规范性存在少量瑕疵。 3 . 产出 情况 分析。 产出指标分值 30 分，得分 22.20 分，得分率 74.00%。进一步对其得分结构分析， 经 济 性 方 面 因部 分 工 程 未 办 理 完 工 结 算 ，预 算 控 制 和 成 本 节 约 尚 未 有最 终 定 论 ， 得 分 率为 84.00%； 效率性方面情况表现不如人意， 得分率为 72.00%。 存在主要问题表现在 进度滞后，工程初步验收率低等。 4 . 效益 实现 分析。 效益指标分值 30 分， 得分 27.50 分， 得分率 91.67%。 其中 ， 效果性、 公平性均较 好， 得分率分别为 92.00%和 90.00% 。 通过中小河流治理， 河道行洪通畅， 相对水位降 低 ， 防 洪 标 准提 高 ， 并 保 护 河 流 自 然 生 态， 促 进 美 丽 乡 村 、 新 农 村 建设 ， 推 动 乡 村 旅 游开展， 支持地方经济社会生态可持续发展 ， 发挥河流综合功能和综合效益， 实现 “河 畅、堤固、岸绿、水清、景美”的治理成效。 5 . 绩效 综合 分析。 结 合 投 入 、 过 程 、 产 出 、 效 益 四 方 面综 合 对 专 项 资 金 分 析 比 较 ， 评 价 小 组 认 为 ： 专项资金在效益方面表现较好， 投入 、 过程表现良好， 但产出方面则相对不足。 虽然， 中 小 河 流 治 理产 出 长 度 满 足 目 标 要 求 ， 但完 成 时 间 比 合 同 工 期 滞 后 ，工 程 进 度 达 标 率 低和项目初步验收及时性不足，较大地影响产出评分结果。 四、主要绩效 总 体 而 言 ， 中 小 河 流 治 理 专 项 资 金 在解 决 河 道 行 洪 通 畅 ， 提 高 流 域 防 灾 减 灾 ， 保 护 河 流 岸 堤 稳定 ， 推 进 生 态 文 明 建 设 ， 促进 美 丽 乡 村 建 设 等 方 面 发 挥综 合 效 益 ， 为 乡 村振兴战略实施提供有利基础条件。主要体现在： （一 ）提 高河道 行洪 能力， 保障人 民生 命财产 安全 中小河流治理是广东省水利基础设施短板 ， 治理前 10 年， 山洪灾害伤亡事件基本 都 发 生 在 中 小河 流 ， 每 年 暴 雨 袭 来 ， 洪 水频 发 ， 河 堤 崩 塌 ， 农 田 淹 浸， 房 屋 受 损 ， 给 人 民 群 众 的 生产 生 活 都 会 受 到 很 大 的 影 响， 甚 至 给 人 民 生 命 财 产 安 全带 来 巨 大 威 胁山 区 五 市 通 过治 理 中 小 河 流 ， 防 洪 减 灾 能力 提 升 ， 普 遍 提 高 了 相 应 的防 洪 标 准 ， 河 床 高 程 降 低 、 行洪 断 面 拓 宽 ， 岸 坡 防 冲 能 力提 高 ， 过 洪 时 间 缩 减 ， 洪 水水 位 降 低 ， 洪 水 淹 浸 范 围 和 时间 大 幅 减 少 ， 成 灾 面 也 大 大减 少 ， 防 灾 减 灾 效 果 明 显 。因 暴 雨 洪 水 灾 害 造成的人员伤亡和经济损失， 与多年平均值相比降低幅度分别接近 88%和 61%,2017 年 、 2018 年山区五市全年无一人因中小河流洪水而死亡 。 一样雨情， 两样灾情； 一样洪水 ， 不同情形。人民群众的“安全感” 显著增强。 （二 ）改 善河流 自然 生态， 绿水青 山就 是金山 银山 中 小 河 流 治 理 尊 重 河 流 自 然 规 律 ， 尽量 维 持 河 道 自 然 形 态 。 河 道 宜 弯 则 弯 、 宜 宽 则 宽 、 宜 滩 则滩 ， 尽 可 能 避 免 渠 化 河 道 、硬 化 岸 坡 ， 山 区 中 小 河 流 多数 是 重 要 的 生 态 屏 障 ， 防 洪 治理 与 生 态 治 理 的 有 机 结 合 ，践 行 “ 绿 水 青 山 就 是金 山 银 山 ” 的 生 态 发 展 理念 。 生 态 理 念 贯 穿 治 理 全 过 程 ， 一 是 因 地 制 宜 ， 顺 “ 势 ” 而 治 。 二 是 就 地 取 材 ， 生 态 护 岸 。 通 过 治 理 ， 改 善 了 河 道 生 态 ， 河 道 整 洁 和 河 岸 稳 定 ， 维 护 有 利 于 动 植 物 生 长 的 良 好 生 态 环 境 ， 打 造 人 水 关 系 协 调 的 亲 水 河 岸 。 （三 ）美 化流域 村居 环境， 满足群 众美 好生活 需要 中 小 河 流 治 理 前 普 遍 存 在 河 道 淤 积 萎缩 ， 两 岸 杂 草 丛 生 ， 沿 岸 生 活 和 建 筑 垃 圾 堆 积严重， 河道水质污染较重， 河道功能衰退严重等情况 。 中小河流治理结合美丽乡村 、 新 农 村 建 设 需要 ， 注 重 河 道 生 态 效 益 ， 提升 生 态 性 、 观 赏 性 及 亲 水 性， 营 造 水 景 观 、 挖 掘 水 文 化 ，发 挥 河 道 综 合 功 能 ， 提 升 河道 及 两 岸 环 境 质 量 ， 打 造 宜居 环 境 ， 努 力 满 足人民群众对美好生活的向往和追求。 （四 ）系 统治理 效果 明显， 促进地 方经 济社会 发展 通 过 实 施 中 小 河 流 治 理 ， 一 是 使 沿 河 村 镇 的 防 洪 减 灾 能 力 显 著 提 高； 二 是 大 大 改 善 了 沿 河 交 通及 农 田 水 利 设 施 ， 为 当 地 发展 农 业 生 产 和 发 展 农 村 经 济提 供 基 础 ； 三 是 环 境 改 善 ， 为发 展 乡 村 旅 游 创 造 条 件 ， 河流 治 理 后 著 涌 现 出 一 批 适 合群 众 休 闲 、 享 受 自然、 亲近河流的美丽生态示范工程 ， 有力促进了农村经济社会发展， 人民群众的 “安 全 感 ” 、 “ 获 得 感 ” 、 “ 幸 福 感 ” 显 著 增 强。 四 是 提 升 了 当地 土 地 开 发 利 用 价值 ； 五 是 使 在 外 乡 贤 产 生了 浓 厚 归 属 感 和 自 豪 感 ， 激发 了 对 家 乡 的 投 资 回 报 热 情， 进 一 步 带 动 了 当地社会经济发展。 （五 ）长 效管护 机制 形成， 更好 维护 河道 健康生 命中小河流治理工程效益的持续发挥 ， 有赖于全面推行 “河长制” ， 管护机构、 管护 人 员 、 管 护 经费 、 管 护 责 任 及 制 度 等 长 效机 制 ， 因 “ 河 长 制 ”而 进 一 步 完 善。 现 场 核 查 的 6 个 县 市 中 小 河流 ， 完 工 至 今 管 护 情 况 良 好。 随 着 广 东 省 山 区 五 市 中小 河 流 试 行 “ 河长制 ” 的指导意见 （粤水建管 2016 9 号） 的印发， 各地全面实施 “河长制” ， 明 确 “河 长 ” 职 责 、 主 要 任务 和 保 障 措 施 等 。 随 着 “ 河 长 制 ”落 实 ， 项 目 得到 维 护 ， 垃 圾 得 到 清 理， 问 题 得 到 处 理 ， 巡 河 常 态化 ， 将 能 更 好 地 维 护 中 小 河流 健 康 生 命 ， 发 挥其综合效益。 五、存在问题 评价发现，专项资金在施工进度、竣工验收、生态建设、资金支出、绩效管理等 方面存在一些问题，影响中小河流治理绩效评价结果。 （一 ）施 工进度 滞后 现场绩效评价发现，中小河流治理普遍存在施工进度滞后的现象，部分项目施工 进度滞后，现场评价的 6 个县市中小河流治理工程，绝大部分项目有不同程度滞后。 每宗工程合同工期一般约为 6 个月 ， 实际工期经常在 11.5 年， 甚至少量项目达到 2. 5 年。省水利厅对中小河流治理项目工程稽察整改意见，也指出个别工程实施进度严重 滞后的问题。虽然，省水利厅采取领导督导、推进会、月专刊、稽察等办法，但效果 未如预期。 （二 ）验 收工作 有待 加强 20162018 年山区五市中小河流治理项目，与合同工期比较，施工进度滞后， 但 99.57%项目已完工 （滞后完成） ， 仅 23.28%项目已进行完工验收。 至现场评价时， 所有 项目均未开展竣工验收工作。 座谈会议上， 相关县市有关人员也未谈及竣工验收计划 。 随着时间推移， 人员可能变动， 验收资料可能遗失， 竣工验收及时性问题将更加突出 。 （三 ）生 态建设 亟需 提升 中小河流治理项目固然以防洪安全为根本，以防灾减灾为首要目标，但在 “五位 一体” 总体布局下， 生态建设亟需提升到更高位置上来。 工程不仅要解决人民群众 “ 安 全感” ，还要提升人民群众“获得感 ”和“幸福感” ，不断满足人民群众对美好生活的 向往。 山区五市中小河流治理项目中， 现场人员反映生态建设费用一般低于 15%， 在现 场评价中，仅发现梅州市平远县大柘河等少量河流打造了生态河流，大多数河流治理对生态建设投入有限，生态产出和效益也不太理想。 （四 ）资 金支出 率比 较低 专项资金支出率仅为 76.37%，专项资金支出率普遍偏低。现场评价的 6 个县市中 小河流治理工程，省级财政资金支出率最高是梅州市五华县，为 93.66%；最低是清远 市阳山县，为 64.65%。全部财政资金支出率要小于省级财政资金支出率，主要原因是 各地一般优先使用中央、省级财政资金，然后再使用市县配套资金。 20162018 年省级专项资金支出率低的主要因素有： 一是预留的质量保证金未支 付；二是个别项目承建单位请款资料未完善而未支付； 三是 个别项目进度不理想导致 支付滞后。 （五 ）绩 效管理 需要 重视 一是项目绩效目标需要统一。中小河流治理项目涉及中央、省市县多级财政资金 投入，各级财政投入绩效申报目标容易混淆。 二是项目绩效效果量化不足。治理前后 效果缺乏具体数据对比，治理后经济社会生态效果好，但绩效效果指标缺乏量化，资 金使用单位平时未能注意收集相关信息。 三是绩效运行监控尚待开展，目前治理中存 在进度滞后等问题。四是绩效评价工作需要重视。现场绩效评价时，少部分地方未能 及时提供绩效自评报告，佐证材料不足且未按规定整理，自评报告编写篇幅较短等。 五是绩效运用需要建立制度强化硬化。 六、相关建议 针对存在问题，提出相关建议如下： （一 ）实 施绩效 跟踪 ，促使 工程加 快施 工进度 施 工 进 度 滞 后 使 产 出 不 及 时 。 建 议 实施 绩 效 运 行 监 控 制 度 ， 对 绩 效 目 标 实 现 程 度 和预算执行进度实行 “双监控” ， 发现问题要及时纠正 ， 确保绩效目标如期保质保量实 现 。 建 立 项 目绩 效 运 行 监 控 机 制 ， 对 存 在施 工 进 度 较 为 滞 后 等 问 题 的项 目 ， 可 暂 缓 或 停止预算拨款，督促及时整改落实，并可及时问责相关责任人。 （二 ）及 时竣工 验收 ，完成 工程建 设最 后程序 竣 工 验 收 是 项 目 建 设 全 过 程 的 最 后 一个 程 序 ， 是 项 目 转 入 投 产 使 用 的 必 要 环 节 ， 将 全 面 考 核 建设 成 果 ， 为 提 高 项 目 的 经 济效 益 和 管 理 水 平 提 供 重 要 依据 。 未 及 时 进 行 竣 工 验 收 ， 将使 工 程 建 设 无 法 及 时 完 美 结束 ， 对 建 设 成 果 未 能 及 时 进行 全 面 考 核 和 经验 总 结 ， 容 易因 责 任 不 清 而 造 成 纠 纷 等 。建 议 采 取 行 政 手 段 ， 开 展 专项 行 动 ， 组 织 进 行 工 程 审 计 申报 ， 及 时 完 善 验 收 资 料 ， 及时 组 织 开 展 竣 工 决 算 工 作 和档 案 验 收 工 作 ， 适 时 组 织 竣 工验 收 工 作 ， 改 变 竣 工 验 收 不及 时 的 现 象 ， 及 时 为 项 目 结束 划 上 句 号 ， 避 免今后产生责任纠纷等负面影响。 （三 ）注 重生态 建设 ，充分 发挥河 流综 合效益 实 施 中 小 河 流 系 统 治 理 ， 解 决 河 道 行洪 通 畅 问 题 ， 提 高 流 域 综 合 防 灾 减 灾 能 力 ， 保护河流自然生态， 将河道治理与美丽乡村、 新农村建设有机结合， 发挥其综合效益 。 建 议 防 洪 安 全与 生 态 建 设 并 重 ， 统 筹 考 虑 防 洪 要 求和 生 态 安 全 ， 适 度 提 高 生态 建 设 方 面 资 金 比 例 。治 理 中 应 积 极 推 进 生 态 文 明建 设 ， 努 力 创 建 宜 居 环 境 ，防 治 水 污 染 ， 维 护水生态，提升水环境，促进山区五市经济社会生态可持续发展。 （四 ）及 时支付 资金 ，确保 工程建 设资 金需要 严 格 按 照 合 同 规 定 ， 及 时 审 核 支 付 进度 款 ， 才 能 确 保 工 程 建 设 资 金 的 需 要 ， 从 而 保证施工进度， 保证农民工工资支付的及时 性 。 一是认真执行 住房城乡建设部 财政 部关于 印发建设 工程质量 保证金管 理办法的 通知 （建质 2017138 号）规 定，工程 质 量保证金预留比例上限， 由 5%降至 3%。 二是 督促参建单位， 及时完善请款资料， 抓紧 请款和加快审批进度。三是加快施工进度，施工进度与进度款支付一般成正比。 （五 ）突 出绩效 导向 ，强化 绩效管 理激 励约束 一 是 强 化 绩 效 目 标 管 理 ， 充 分 发 挥 绩 效 导向 作 用 ， 有 效 促 进 供 给 侧 结 构 性 改 革 深 化 ， 不 断 提 升财 政 资 金 使 用 效 率 ； 二 是 加 强 绩 效 量 化， 资 金 使 用 单 位 平 时 要 注 意收 集 相 关 信 息 ， 为绩 效 量 化 做 好 准 备 。 三 是 积 极 主 动 开 展绩 效 运 行 监 控 ； 四 是 加 强 绩 效 管 理， 参考 中央财政水利发展资金绩效评价指 标表 ， 设置绩效管理指标， 从绩效管理 的 制 度 建 设 、填 报 质 量 、 报 送 时 效 性 等 进行 考 核 ， 促 进 绩 效 佐 证 资 料准 备 及 时 性 和 充 分 性 ， 提 高 绩效 自 评 报 告 编 写 质 量 。 五 是 强 化 绩 效 激 励和 约 束 作 用 ， 切 实 做 到 “花 钱 必问效，无效必问责” ，建立绩效评价结果与预算安排挂钩机制