2 0 1 6 - 2 0 1 8 年 广 东 省 省 级 海 堤 加 固 达 标 工 程 专 项 资 金 绩 效 评 价 报 告 评 价 机 构 ： 中 水 珠 江 规 划 勘 测 设 计 有 限 公 司 机 构 负 责 人 ： 张 松 风 项 目 负 责 人 ： 杨 义 忠 2 0 1 9 年一、评价项目概要 为认真贯彻落实 中共中央、 国务院关于加快水利改革发展的决定 （中发 2011 1 号 ） 、 中 共 广 东 省 委 、 广 东 省 人 民 政 府 关 于 加 快 我 省 水 利 改 革 发 展 的 决 定 （ 粤 发 2011 9 号 ） 和中央水利工作会议 、 省水利工作会议精神， 省人民政府决定， 全省实 施 千 里 海 堤 加固 达 标 工 程 建 设 ， 进 一步 完 善 我 省 城 乡 水 利 防灾 减 灾 体 系 ， 保 障 经 济社 会可持续发展。 省财政厅以粤财 农 2016 279 、 粤财农 2016 155 号、 粤财农 2018 57 号三 个 文 件 下 达 了 2016 2018 年 广 东 省 省 级 海 堤 加 固 达 标 工 程 专 项 资 金 12,242 万 元 ， 资 金下达文件涉及的广州南沙区万顷沙联围等 12 宗海堤为本次绩效评价的范围。 根据工 作方案，现场抽查了约 54%的资金量，随机选取湛江市吴川市吴阳海堤加固达标工程、 潮州市饶平县海堤加固达标工程 （第二期） 、 广州市南沙区万顷沙联围海堤 200 年一遇 加固达标工程(北界河水闸至一涌东水闸 、 中山界至四涌西段） 等 3 个项目， 进行现场 评价。 截至 2019 年 3 月 31 日， 20162018 年安排的省级专项资金 12,242 万元已全部到 位。12 宗海堤 计划加固 海堤 110.7 公里， 工程已全 部开工，主 体工程完 工 6 宗。二、 评价原则与评价方法 根据财政部和广东省财政支出绩效 评价的规定 ， 遵循 “客观、 公正、 严谨、 科学 、 规 范 ”的 原 则 ， 通 过对 项 目 的 经 济 性 、 效 率性 、 效 果 性 、 公 平 性 的分 析 ， 评 价 专 项 资 金 的 产 出 和 效益 。 结 合 海 堤 加 固 达 标工 程 专 项 资 金 项 目 特 点， 评 价 方 法 主 要 采 用 目标 预定与实施效果比较法， 评价指标分析采用定量指标分析为主， 并辅以部分定性分析。 （ 一 ） 评 价 基 准 日 本 次 评 价 基 准 日 为 2 0 1 9 年 3 月 3 1 日 。 （ 二 ） 评 价 指 标 体 系 说 明 绩 效 评 价 指 标 体 系 共 性 指 标 按 照 关 于 做 好 2 0 1 9 年 第 二 批 省 级 财 政 重 点 绩 效 评 价 工 作 有 关 问 题 的 通 知 （ 粤 财 绩 函 2 0 1 9 2 0 号 ） 附 件 2 - 1 ， 项 目 支 出 绩 效 评 价 指 标 体 系 框 架 。 个 性 指 标 部 分 从 广 东 省 财 政 预 算 绩 效 指 标 库 选 择 ， 部 分 根 据 广 东 省 水 利 发 展 “ 十 三 五 ” 规 划 、 广 东 省 千 里 海 堤 加 固 达 标 工 程 建 设 方 案 （ 粤 府 办 2 0 1 1 6 0 号 ） 、 水 利 工 程 设 计 变 更 管 理 暂 行 办 法 （ 水 规 计 2 0 1 2 9 3 号 ） 、 水 利 水 电 工 程 施 工 质 量 检 验 与评 定 规 程 （ S L 1 7 6 - 2 0 0 7 ） 、 水 利 水 电 建 设 工 程 验 收 规 程 （ S L 2 2 3 - 2 0 0 8 ） 等 规 划 、 方 案 、 办 法 、 规 程 有 关 内 容 ， 并 结 合 海堤加固达标工程的 情 况 制 定 。 三、评价结论与绩效分析 表 3 - 1 ： 评 价 情 况 总 表 评价因素 分值 评价得分 得分率 评价 总得 分 1 00 .00 8 0. 6 8 8 0. 68 % 一、投入 20.00 17.76 88.81% 二、过程 20.00 16.32 81.58% 三、产出 30.00 16.90 67.60% 四、效果 30.00 25.50 85.00% （一 ）总 体结论 经 过 对 项 目 资 料 审 核 和 现 场评 价 ， 专 项 资 金 完 成 了 大 部 分 产 出 任 务 ， 实 现 了 相应 的 效 益 ， 但 也存 在 工 程 进 度 滞 后 、 后期 管 护 经 费 部 分 不 落 实等 问 题 ， 经 综 合 定 量 指标 的 量 化 反 映 ，结 合 实 地 考 核 复 查 情 况和 专 项 资 金 自 评 报 告 ，评 定 专 项 资 金 绩 效 评 价得 分为 8 0. 68 分，绩效等级为“良” 。 （二 ）各 部分指 标分 析 1 . 投入 情况 分析。 专项资金在投入指标分值 20 分 ， 得分 17.76 分， 得分率 88.81%。 投入指标分为项 目立项 和资金落 实。项目立 项得分率 89.17%，进一 步对其得 分结构分析 ，论证决 策充 分性较好。 其中： 捍卫 15 万亩的海堤加固达标项目能按要求编报初步设计文件； 捍 卫 5 万 亩 以 上 的 海堤 加 固 达 标 项 目 能 按 照要 求 进 行 可 行 性 研 究 、初 步 设 计 报 告 编 写 。 目 标 设 置 部 分情 况 较 好 ， 其 中 ： 目 标设 置 的 完 整 性 、 合 理 性较 好 ， 目 标 的 可 衡 量 性有 待 加 强 ； 制 度完 整 性 较 好 ， 计 划 安 排合 理 性 不 足 ， 主 要 是 工程 未 能 按 照 合 同 工 期 计划 进行建 设。资金 落实得分率 88.26% ，未见 到中央补 助资金下达 文件，省 级专项资金 均 已 足 额 及 时 到位 ， 但 部 分 市 县 配 套 资金 未 足 额 及 时 到 位 ， 降低 了 资 金 到 位 率 和 资 金到位及时性。 2 . 过程 管理 分析。 过程管理方面指标分值 20 分， 得分 16.32 分， 得分率 81.58%。 过程管理分为资金 管理和 事项管理 。其中，资 金管理得 分率 75.96%，主要 原因是工 程进度滞后 ，相应的 资金支 付率低， 支出规范性 存在少量 问题。事项 管理得分 率 90.00% ，实施 程序规范 ， 管理有效性一般。 3 . 产出 质量 分析。 产出方 面指标分 值 30 分，得 分 21.10 分，得 分率 70.33% ， 。产出 体现为经 济性及 效率性。 经济性得分情况较好， 得分率为 84.00%； 效率性得分率 67.60%， 得分率较低 ， 主要原因是工程进度滞后，分部工程评定优良率较低。 4 . 效益 实现 分析。 效益方面指标分值 30 分， 得分 25.50 分， 得分率 85.00%。 效益通过效果性和公平 性来体 现，情况 良好，得 分率分别 为 84.00%、90.00%。项目 的经济、 社会和生 态效益 较 好 ， 但 可 持续 发 展 有 待 加 强 。 从 主体 工 程 已 完 工 的 6 宗 项 目 评 价 及未 完 工 程 效 益 预 估 ， 通 过 海 堤加 固 达 标 工 程 项 目 的 实施 ， 提 高 了 当 地 的 防 洪 防 潮 能 力 ， 有 效 减 轻 台 风 风暴潮灾害损失， 进一步完善了水利防灾减灾体系， 保障经济社会可持续发展； 但是， 由于工程项目未全部完工， 工程经济效益 、 社会效益、 生态效益无法充分发挥； 同时 ， 未从政策制度上落实管护经费，使得工程可持续性受到一些影响。 5 . 绩效 综合 分析。 通 过 对 投 入 、 过 程 、 产 出 、效 果 四 方 面 对 专 项 资 金 分 析 比 较 ， 可 以 看 出 ， 投 入、 过 程 、 产 出 、效 果 是 一 个 持 续 性 的 过程 ， 四 个 方 面 是 紧 密 联系 的 ， 项 目 的 投 入 和 过程 产 生 问 题 ， 会导 致 产 出 和 效 果 受 到 影响 。 由 于 配 套 资 金 未 足额 及 时 到 位 ， 影 响 了 工程 进 度 ， 产 出 达不 到 预 期 目 标 。 而 过 程管 理 中 监 管 有 效 性 一 般， 也 会 导 致 工 程 进 度 受到 影响，从而影响总体绩效目标的实现。 四、主要绩效 总 体 而 言 ， 海 堤 加 固 达 标 工 程 提 高 了 沿 海 地 区 防 洪 防 潮 能 力 ， 减 轻 台 风 风 暴 潮 灾 害 影 响 ， 进 一 步完 善 我 省 城 乡 水 利 防 灾减 灾 体 系 ， 保 护 生 态 环境 ， 保 障 了 当 地 经 济 社 会可持续发展。主要绩效体现为一 ） 提 升 防 潮 能 力 ， 保 护 人 民 生 命 财 产 安 全 通 过 海 堤 加 固 达 标 工 程 建 设， 沿 海 地 区 防 潮 减 灾 体 系 进 一 步 完善 ， 防 御 台 风 暴 潮 的能力显著提高， 海堤有效形成 “ 封闭圈” 。 海堤设防标准进一步提高， 总体上使得我 省海堤防潮 （洪） 能力达 20 年一遇以上， 其中城市、 工业区和第二、 三产业聚集区的 堤段， 县级以上基本达到 50 年一遇， 地级以上市基本达到 100 年一遇。 12 宗海堤达标 加固项目完成建设后可保护人口 70 万， 海堤建设提高了抵御风暴潮袭击能力， 有效保 护人民生命财产安全，大力提升人民群众的 “安全感” 。 （二 ） 保 护 生 态 环 境 ， 促 进 人 与 自 然 的 和 谐 海 堤 加 固 达 标 工 程 的 实 施 ， 一 是 有 效 遏 制 海 岸 侵 蚀 现 象 ， 减 轻 了 沿 海 地 区 水 土 流 失 ， 提 高 海 岸抗 冲 刷 能 力 ； 二 是 保 护 滩 涂 等 自 然 资 源 ， 扩 大 红 树 林等 植 物 种 植 面 积 ， 为 动 植 物 的 生长 和 繁 衍 创 造 有 利 条 件， 对 促 进 区 域 生 态 环 境改 善 具 有 积 极 作 用 。 海 堤 加 固 达 标 工 程促 进 当 地 社 会 安 定 ， 为 人 民 安 居 乐 业创 造 了 良 好 的 生 存 环 境 ， 增 加 人 民 群众的“获得感”和“幸福感” 。 （ 三 ） 进 行 兴 利 除 害 ， 保 障 当 地 经 济 社 会 发 展 海 堤 加 固 达 标 工 程 的 实 施 ，加 快 补 齐 防 台 风 水 利 设 施 短 板 ， 保 障 经 济 社 会 可 持续 健 康 发 展 。 海 堤 是 防 御 台风 风 暴 潮 灾 害 的 第 一 道防 线 ， 工 程 的 实 施 有 效 减 轻 沿 海 地 区 台 风 风 暴 潮 灾 害 带 来 的 经 济 损 失 。 12 宗 海 堤 达 标 加 固 项 目 完 成 建 设 后 可 保 护 耕 地 37 万 亩 ， 保 护 水产 养 殖 面 积 8 万 亩 。 项 目 建成 有 效 保 护 当 地 基 础 设 施 、 固定 资 产 、 工 农 业 生 产 、 群 众生 命 及 财 产 安 全 ， 社 会 效 益 显著 ， 为 地 区 社 会 稳 定 、经 济 持 续 发 展 创 造 了良好的基础条件。 五、存在问题 通 过 实 地 复 核 和 查 看 相 关 资料 发 现 ， 项 目 在 施 工 进 度 、 项 目 验 收 、 后 期 管 护 、绩 效管理等方面存在一些问题，影响海堤加固达标工程整体效益的发挥。 （一 ） 施工 进度 滞后 现 场 绩 效 评 价 发 现 ， 海 堤 加固 达 标 工 程 普 遍 存 在 进 度 滞 后 现 象 ， 上 级 主 管 部 门对 海 堤 加 固 达 标工 程 进 度 督 促 有 待 加 强。 部 分 项 目 施 工 进 度 滞后 ， 与 中 央 补 助 资 金 未明 确 、 市 县 配 套资 金 到 位 率 低 有 较 大 关系 。 现 场 评 价 的 3 宗 工 程 ， 均 有不 同 程 度 滞 后 ， 如 南 沙 区 万 顷 沙 联 围 海 堤 200 年 一 遇 加 固 达 标 工 程 ， 于 2017 年 4 月 19 日 开 工 ， 工 期330 天， 开工至现场评价时约 820 天， 工程仅完成约 74.0%， 该项目已成为广州市政府 督导项目。 又如吴川市吴阳海堤加固达标工程， 计划加固海堤 18.6 公里， 重建涵闸 10 座。但目前工程仅完成海堤加固达标 15.0 公里，重建涵闸 6 座。 （二 ）项 目验收 推进 缓慢 除 省 级 资 金 外 ， 其 他 资 金 到位 不 足 ； 部 分 项 目 由 于 征 地 困 难 等 ， 造 成 进 度 滞 后。 已实施海堤加固达标工程 12 宗， 主体工程仅完工 6 宗。 由于工期的延长， 在合同工期 内 未 完 成 工 程建 设 任 务 ， 使 工 程 完 工验 收 、 竣 工 验 收 均 无 法按 计 划 进 行 。 现 场 评 价和 核 查 资 料 发 现 ，吴 川 市 吴 阳 海 堤 加 固 达 标 工 程 、广 州 市 南 沙 区 万 顷 沙 联 围 海 堤 200 年 一 遇 加 固 达 标工 程 仅 完 成 了 单 元 工 程验 收 ； 而 吴 川 市 博 茂 减洪 河 海 堤 加 固 达 标 工 程处 于停工状态，工程验收无法按计划完成。 （三 ）可 持续发 展有 待加强 现 场 评 价 发 现 ， 地 方 水 利 主管 部 门 没 有 建 立 专 门 海 堤 的 管 护 制 度 ， 大 部 分 地 区未 见 到 后 期 的 管护 资 金 安 排 计 划 。 后 期管 护 资 金 落 实 不 到 位 ，将 使 管 护 制 度 完 善 、 机构 及人员安排、 管理措施等受到影响， 使海堤受台风等破坏难以得到及时修补， “封闭圈” 无 法 持 续 有 效形 成 ， 对 项 目 效 益 影 响较 大 ； 同 时 ， 巡 查 难 以常 态 化 ， 出 现 的 其 他 问题 将 难 以 及 时 有 效 处 理 ， 会 影 响 项 目 效 益 的 持 续 发 挥 ， 降 低 堤 防 防 洪 减 灾 效 果 ， 可 持 续 发 展 困 难 。 （四 ）绩 效管理 有待 加强 一 是 自 评 工 作 开 展 迟 ， 佐 证 资 料 准 备 未 充 分 。 现 场评 价 过 程 中 ， 大 部 分 单 位 存 在 绩 效 管 理 佐 证材 料 不 完 整 、 未 分 类 整理 等 问 题 ， 现 场 查 阅 佐证 材 料 需 要 较 多 时 间 。如 在 广 州 市 南 沙区 开 展 绩 效 评 价 时 ， 未及 时 提 供 自 评 报 告 及 完整 提 供 佐 证 资 料 ， 使 绩效 评 价 工 作 开 展困 难 。 二 是 自 评 报 告 编 写篇 幅 较 短 。 各 资 金 使 用 单位 提 交 的 绩 效 自评 报 告内容过于简单，自评报告不够深入到位。 六、相关建议 （一 ）加 快施工 进度 ，进度 就是效 益 海 堤 加 固 达 标 工 程 是 一 项 民生 工 程 ， 工 程 的 实 施 对 防 潮 减 灾 ， 生 态 建 设 ， 促 进经 济 社 会 发 展 具有 重 要 的 作 用 。 资 金 使用 单 位 应 科 学 安 排 资 金计 划 、 前 期 工 作 和 施 工进 度 ， 全 面 及 时完 成 工 程 建 设 任 务 。 主管 部 门 应 加 强 督 导 检 查， 协 助 妥 善 解 决 除 省 级资 金 外 的 其 他 资金 及 时 到 位 问 题 ， 督 促加 快 施 工 进 度 。 建 议 实施 绩 效 运 行 监 控 ， 对 绩效目标实现程度和预算执行进度实行 “双监控” ， 发现问题要及时纠正， 确保绩效目标如 期 保 质 保 量 实现 。 同 时 ， 各 地 方 政 府需 要 加 大 公 共 财 政 对 海堤 建 设 的 支 持 ， 并 发 动和 组 织 工 程 受 益者 （ 如 围 内 养 殖 户 ） 积极 投 入 ， 保 证 海 堤 建 设配 套 资 金 足 额 及 时 到 位， 确保工程建设对资金的需求。 （二 ）科 学安排 工期 ，及时 组织验 收 按 照 施 工 计 划 进 行 施 工 是 保证 工 程 能 按 期 发 挥 效 益 的 关 键 ， 同 时 ， 工 期 的 延 误会 增 加 工 程 的 管理 费 用 和 材 料 、 人 工 上涨 风 险 。 工 程 具 备 完 工验 收 条 件 时 ， 项 目 法 人要 及 时 督 促 缺 陷修 复 ， 及 时 完 成 尾 工 ，适 时 组 织 参 建 单 位 进 行完 工 验 收 ， 及 时 申 报 竣工 验收。 （三 ）完 善管护 制度 ，落实 管护经 费 根 据 上 级 有 关 规 定 ， 并 结 合本 地 实 际 ， 对 海 堤 管 护 原 则 、 机 构 、 范 围 、 标 准 、经 费 保 障 和 运 行程 序 做 出 明 确 规 定 。 项目 单 位 应 完 善 管 护 实 施方 案 ， 明 确 管 护 主 体 ，落 实 管 护 责 任 。项 目 主 管 部 门 与 项 目 所在 乡 镇 办 理 工 程 管 护 移交 手 续 ； 乡 镇 与 受 益 村签 订 管 护 协 议 ，落 实 管 护 责 任 。 同 时 广泛 筹 集 资 金 ， 落 实 管 护经 费 。 一 是 要 出 台 政 策 措 施 ， 鼓 励 通 过多 形 式 、 多 渠 道 筹 集 管护 资 金 ， 建 立 多 元 化 投入 机 制 。 二 是 把 工 程 后 期 管护经费纳入政府水利预算资金， 每年按工程管护任务总量， 定期下拨工程管护经费， 以有效解决项目后期管护资金不足的问题。 （四 ）加 强绩效 管理 ，落实 工作责 任 一 是 要 加 强 绩 效 工 作 管 理 的 培 训， 使 得 资 金 使 用 单 位 相 关 业 务 人 员 认 识 到 开 展 绩 效 管 理 工 作 紧迫 感 和 重 要 性 ， 拓 宽 相关 业 务 人 员 的 绩 效 管 理视 野 ， 提 高 各 业 务 部 门和 相 关 人 员 开 展绩 效 管 理 的 工 作 能 力 ，促 使 水 利 系 统 人 员 牢 固树 立 绩 效 管 理 理 念 ， 为全 面 实 施 绩 效 管理 奠 定 基 础 。 二 是 落 实 绩 效 管 理工 作 的 责 任 制 。 明 确 领导 责 任 和 岗 位 责 任 ， 将 责 任 落实 到 岗 位 ， 落 实 到 人 。 三 是 相 关 人 员 平 时注 意 收 集 绩 效 量 化 资 料， 按 上 级 要 求 及 时 开展 绩 效 自 评 工 作 ， 认 真准 备 和 整 理 绩 效 佐 证 材料 ， 认 真 组 织 编 写 绩 效自 评报告