1 上海市徐汇区财政项目支出绩效评价报告 项目名称： 2015年徐汇区养老机构建设 项目群 项目实施单位：徐汇区民政局 项目主管部门：徐汇区民政局 委托单位：徐汇区财政局 评价机构：上海公信会计师事务所有限公司 2016年 7月 2 目录 一、项目概况 . 9 （一）立项背景和目的 . 9 （二）项目实施基本情况 . 10 （三）项目绩效目标 . 11 （四）项目预算执行情况 . 12 （五）项目完成情况 . 16 （六）项目的相关方及其关联 . 17 （七）项目的组织及管理 . 18 二、评价实施思路 .19 （一）评价目的 . 19 （二）评价依据 . 19 （三）评价方案制定过程 . 20 （四）绩效评价体系 . 21 （五）绩效评价实施情况 . 22 三、项目绩效分析与基本结论 .23 （一）项目决策分析 . 23 （二）项目管理分析 . 26 （三）项目绩效分析 . 29 四、基本结论 .37 五 、主要成绩 . 41 六 、存在的问题 . 42 七、改进措施与建议 . 43 3 摘要 一、项目概况 徐汇区是上海人口老龄化程度较高的中心城区。截至 2013 年底，本区户籍 60岁及以上老年人 25.47万人，占户籍人口 27.8%。 2015年末达到 27.11万人， 占户籍人口 30%， 预计将在 2025年至 2030年间达到老龄化发展的高峰。 近年来 ， 本区围绕构建 “9073”养老服务格局，积极推动养老服务业的发展，取得了明显成 效。但老龄化加速发展所呈现的老年人口基数大、增长快、高龄化、空巢化趋势， 不断加重我区养老服务的压力，养老服务总体供给不足的矛盾仍然比较突出。 为了应对 2025年到 2030年的老龄化高峰，加快落实新增养老床位建设工作， 为 积极应对本区深度老龄化挑战，根据上海市人民政府关于加快发展养老服务 业推进社会养老服务体系建设的实施意见（沪府发 2014 28 号）、徐汇区人 民政府徐汇区养老服务三年行动实施意见（徐府发 20138号）及徐汇区民政 局关于 落实养老机构有关补贴政策的实施意见（徐民发 201321 号）等文件 精神，徐汇区对 2006 年起实行的养老机构运营等方面的扶持补贴进行了调整。 2013年起 按 本区机构收住老人给予 200元 /人 /月的补贴标准，调整为按本区机构 收住徐汇籍老年人的护理等级给予运行经费补贴，标准为：二级护理 200 元 /人 / 月，一级护理 300 元 /人 /月，专护 500 元 /人 /月 ， 其目的在于鼓励养老机构收住 徐汇籍老人 ， 调整养老机构收住老年人护理等级的结构。并且补贴采用 “以奖代 补 ”的形式，养老机构须接受民政局牵头组织的养老机构考核，对考核结果为 “良 ” 以上得机构发放全额补贴，考核结果为 “达标 ”的，发放 60%补贴，不达标的机构 不享受补贴，经过整改和再考核，考核结果为 “良 ”以上再发放补贴。补贴发放的 金额与考核结果直接挂钩，旨在提高养老机构的服务质量，提高养老机构接纳老 人的能力。 根据徐汇区人民政府徐汇区养老服务三年行动实施意见（徐府发 20138 号）文件精神， 加大新增养老床位补贴力度，对于新建且纳入民非登记的养老机 构，区政府按照市级财政补贴不低于 1:1进行配套补贴。调整养老机构运行经费 补贴结算方法。将原按建筑面积给予养老机构的租金补贴，调整为按收住老年人 的护理等级给予运行经费补贴。加大政府投入力度，通过新建、改建、调整、租 赁等方法，新增 1000 张养老床位。到 “十二五 ”期末，达到中心城区养老床位数 不低于区域老年人口的 2.5%。 徐汇区 养老机构建设项目群 是切实贯彻落实文件要求，提高机构服务能力的 强有力措施。徐汇区养老机构建设项目群 由三个子项目组成，分别是：徐汇区养 老服务机构运行经费补贴、徐汇区新建养老床位补贴、徐汇区新建老年护理床位 补贴和养老机构建设费用项目。 徐汇区养老机构建设项目群主管单位为上海市徐 4 汇区民政局，项目实施单位为上海市徐汇区民政局。 徐汇区养老机构建设项目群预算共 3364 万元，其中徐汇区养老服务机构运 行经费补贴项目预算安排 1158 万元，徐汇区新建养老床位补贴项目预算安排 986 万元，徐汇区新建老年护理床位补贴项目和养老机构建设费用预算安排 1220万元。 二、绩效评价情况 （一）评价结论 项目总得分为 92分，评价等级为 优。 总体来说，养老机构建设 项目群 的战略目标明确，项目与战略目标相适应， 项目的立项依据充分，绩效目标合理可量化，财政资金到位及时，总体预算执行 率达 90.90%。相关财务（业务）管理制度比较健全。 （二）预算执行情况 徐汇区养老机构建设项目群资金支出合计 3057.71万元，其中徐汇区养老服 务机构运行经费补贴共支出 1097.71万元，徐汇区新建养老床位补贴共支出 740 万元，徐汇区新建老年护理床位补贴项目和养老机构建设费用共支出 1220万元。 根据预算安排和资金支出情况，可得徐汇区养老机构建设项目群预算执行率为 90.895%。 （三）项目实施 情况 徐汇区养老服务机构运行经费补贴属于徐汇区民政局的常规项目，由徐汇区 民政局根据徐汇区财政局的有关规定编制本项目预算，在履行相关预算审批程序 后，徐汇区财政局对徐汇区民政局 2015 年度的财政支出预算进行了批复，本项 目开始实施。徐汇区民政局负责本项目的实施，是本项目的责任主体。项目分为 以下四个流程：养老机构入住老人护理等级评估、养老机构运行经费补贴申请、 养老服务机构考核、养老服务机构运行经费补贴发放。 徐汇区新建养老床位补贴属于徐汇区民政局的常规项目，新增养老床位补贴 项目按照以下流程组织开展：新增养老床位验收、新增养老床位补贴申请、新增 养老床位补贴发放。 三、经验、问题和 改进措施 （一）项目取得的经验 根据对徐汇区养老机构建设群项目展开的绩效评价工作和报告的分析结论， 养老机构建设群项目在实施过程中取得的经验为以下几个方面： 第一，率先采取 “以奖代补 ”的形式对养老机构进行补贴 徐汇区养老服务机构运行经费补贴采用 “以奖代补 ”的形式，养老机构须接受民政 局牵头组织的养老机构考核，对考核结果为 “良 ”以上得机构发放全 额补贴，考核 结果为 “达标 ”的，发放 60%补贴，不达标的机构不享受补贴，经过整改和再考核， 考核结果为 “良 ”以上再发放补贴。补贴发放的金额与考核结果直接挂钩，旨在提 5 高养老机构的服务质量，提高养老机构接纳老人的能力。 第二，引入第三方机构，对养老机构进行业务指导与培训 为提高徐汇区养老机构管理服务能力，增强从业人员技能水平，推进养老机 构服务健康、有序发展，徐汇区民政局委托徐汇区养老机构指导服务中心对徐汇 区养老机构进行业务指导和培训，并且从安全设施、养老设施、服务质量和管理 流程四个方面对养老机构进行考核，提升了养老机构的服务质量和水平，从而提 高了养老机构入住老人满意程度。 此外， 2015 年还 启动建立了老年照护评估信 息管理系统。 第三，养老机构建设项目群相关财务管理制度及财务监控制度完善 民政局在财务管理制度建设上制定了统一的基本的财务管理制度，包括收支 管理制度、资产管理制度及 会计业务管理制度等，财务管理制度上健全合理，促 进了财务资金可控。 通过调研及访谈发现，为了保障资金安全和规范运行，民政局严格按照了预 决算管理制度及会计制度的要求，委托会计师事务所对资金的申请流程及相关资 料进行检查和监督，以确保资金使用规范合理，款项拨付根据考核结果和养老机 构提供的票据进行申请支付，财务监控较为有效。严格控制了养老机构运行经费 补贴申请流程的规范性、公平性、高效性。 （二）存在的问题 在该项目实施和绩效评价的过程中，我们发现存在一下不足： 第一，新建养老床位补贴项目的预算执行率有待进一步提高。 2015 年徐汇 区养老机构建设项目群的总体预算执行率为 90.90%（共 3个项目），其中新建护 理床位补贴 /养老机构建设费用补贴的预算执行率为 100%；养老服务机构运行经 费补贴的预算执行率为 94.79%；但新建养老床位补贴的预算执行率仅为 75.05%， 执行率较低。 第二，养老机构的老人入住率有待提高。 2015 年全区 46 家养老机构的老人总入住率为 53%（ 3646/6929） , 较 2014 年的 63%（ 3531/5643） ,有一定幅度的下降。如剔除 46 家中的 7 家非正常运作 机构（ 5 家未完成使用 /1 家即将关门 /1 家刚开业） 后的 39 家的入住率为 69% （ 3572/5165），其中公办养老机构入住率为 79.25%（徐籍入住率为 75.65%），民 办养老机构入住率为 62.81%（徐籍入住率为 67.00%），总体入住率仍然偏低。 养老机构运行经费补贴是根据养老机构收住的徐汇籍老人的数量以及护理 等级、养老构考核结果等综合评估的基础上的补贴措施，运行经费补贴旨在鼓励 养老机构收住更多的徐汇籍老人，但是在绩效评估的过程中发现， 2015 年养老 机构收住的徐汇籍老人和去年相比减少了 27位，主要原因系从 2015年起，实施 老年照护统一需求的评估工作（通过 评估可让相关老年人享受匹配服务），导致 收住老人的数有一定的波动。应进一步研究老年照护评估工作的方法和效率，做 6 到评估工作和正常收住老人两不误。 （三）改进措施 针对上述存在的问题，提出以下改进措施： 第一，应进一步提高财政资金的预算执行率。预算执行率是衡量与反映政府 资金投入的执行程度的重要考量指标，应重视该项指标的达标作用与意义，并在 执行层面，进一步加强财政资金的预算管理，进一步加强项目实施的计划性管理， 进一步全面、科学、合理地提升行政综合管理能力。 第二， 养老建设补贴应分层次、抓重点，进一步做好的 “托底保障 ”工作。对 公办养老机构应加大投入力度，更好地发挥 “质高价廉 ”的优势，吸纳收住真正需 要依靠政府保障的、相对家庭贫困的老人，体现政府保障的核心与根本，更好地 发挥和体现社会主义制度的优越性。对民营养老机构应势利导，放手让其在市场 化的运营中发展壮大。用 “两条腿 ”走路的方式，更好地推进社会养老保障机制的 健全与健康发展。 引言 为进一步贯彻落实上海市及徐汇区财政局 “关于全面推行以结果为导向的绩 效预算管理改革 ”的精神，加快推进部门预算项目支出绩效评价工作，提高财政 资金使用效益，根据上海市财政支出绩效评价实施意见的 有关规定，徐汇区 财政局决定对徐汇区 2015 年度养老机构建设 项目群 支出开展绩效评价工作。上 海公信会计师事务所受徐汇区财政局的委托，负责该项目支出绩效评价工作的具 体实施。经过项目的实地调查和数据分析，形成了绩效评价报告。 一、项目概况 （一） 立项背景和目的 徐汇区是上海人口老龄化程度较高的中心城区。多年来，本区围绕构建 “9073”养老服务格局，积极推动养老服务业的发展，取得了明显成效。但随着本 区老龄化程度的不断加深，养老服务总体供给不足的矛盾仍然比较突出。截至 2014年底，本区总人口数为 91.82万人， 60岁及以上老年人为 26.95万人，占 户籍人口 29.4%。 60 64岁人数为 8.67万人， 65 79岁人数为 12.76万人， 80 岁及以上为 5.52万人。 2015年末达到 27.63万，占户籍人口 30%，并在 2025年 至 2030年间达到老龄化发展的高峰。 2014年徐汇区共有养老服务机构 41个，核定床位数 5643张， 2015年徐汇 区共有养老服务机构 46个，养老机构核定床位数 6929张，占徐汇籍户籍老人的 2.57%。公办养老机构的总收住率为 76%，其中徐汇籍老人占收住老人总数的比 例为 65%。 2015年徐汇区养老服 务机构共收住老人 3646人，其中徐汇籍人 2370 人，占总体收住老人比例的 74.43%。在收住的徐汇籍老人中，二级护理人数占 7 比 6.92%，一级护理 18.65%，专护占比 74.43%。为了积极应对人口老龄化，进 一步推进徐汇区社会养老服务体系的建设，政府对于养老机构建设项目群的投入 至关重要。 养老机构建设项目群 事关构建政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划的 “9073”养老服务格局，是建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服 务体系的重要举措。支持和鼓励民办非营利性养老机构的健康发展，对满足社会 日益增长的机 构养老服务需求具有重大意义。 “十二五 ”期间，继续坚持 “9073”养 老服务格局，即在户籍老年人口中，通过强化社区涉老设施配臵标准，鼓励 90% 的老年人由家庭自我照顾；支持社区为住在家里但需要社会服务的老年人提供上 门、日托、助餐等社区居家养老服务，这部分老年人占总体 7%的比重；由政府 主导，鼓励社会参与，为高龄、失能老年人提供具有全托生活护理功能的机构养 老服务，这部分老年人占总体 3%的比重。一方面加大财政投入，聚焦重点、补 足短板，持续推进养老床位、老年人助餐点、老年人日间服务中心等设施建设。 另一方面，大力发展多种形 式的养老服务项目，不断提高养老服务能力；并不断 完善养老服务的各项政策措施，推进养老服务法制化、规范化、标准化。 2012年 11 月上海市民政局转发上海市人民政府关于推进本市 “十二五 ”期 间养老机构建设的若干意见的通知，为养老服务机建设以及各项配套措施提出 了规划性的建议。 2012 年 5 月区民政局下发徐汇区养老服务机构分类标准及 其业务考核办法（徐民发 201212号），规范了养老服务机构分类界定及其业务 考核办法的实施细则。 2013 年 4 月区政府下发徐汇区养老服务三年行动实施 意见（徐府发 20138 号）， 明确了机构养老服务与管理的具体要求和各项保障 措施。 2013 年 6 月，区民政局印发关于落实养老机构有关补贴政策的实施意 见（徐民发 201321 号）调整了养老机构有关补贴政策的标准，进一步明确了 业务考核流程与补贴办法。 将按本区机构收住老人给予 200元 /人 /月的补贴标准， 调整为按本区机构收住徐汇籍老年人的护理等级给予运行经费补贴，标准为：二 级护理 200元 /人 /月，一级护理 300元 /人 /月，专护 500元 /人 /月。其目的在于鼓 励养老机构收住徐汇籍老人的积极性，调整养老机构收住老年人护理等级的结 构。并且补贴采用 “以 奖代补 ”的形式，养老机构须接受民政局牵头组织的养老机 构考核，考核结果为 “优 ”、 “良 ”的机构全额发放运行经费补贴，考核结果为 “合 格 ”、 “不合格 ”的机构补贴发放的金额与考核结果直接挂钩，旨在提高养老机构 的服务质量，提高养老机构接纳老人的能力。 （二）项目实施基本情况 徐汇区养老机构建设 项目群 主管单位为上海市徐汇区民政局，项目实施单位 为上海市徐汇区民政局。 1徐汇区养老服务机构运行经费补贴 评价对象： 2014年下半年及 2015年上半年养老服务机构运行经费补贴项目， 8 该项目共覆盖徐汇区符合补贴标准的养老服务机构 34所。 评价时段： 2014年 6 月至 2015 年 7 月 2徐汇区新建养老床位补贴 评价对象： 2014 年新建养老床位补贴项目，该项目共覆盖符合补贴标准的 养老服务机构 3所。 评价时段： 2014年 1月 1 日 -2014年 12月 31日 3 徐汇区新建老年护理床位补贴和养老机构建设费用 评价对象： 2014年新建老年护理床位补贴和养老机构建设费用补贴 评价时段： 2014年 1月 1 日 -2014年 12月 31日 （三） 项目绩效目标 项目的总目标是通过政策扶持和引导，支持和鼓励养老机构的健康发展，满 足社会日益增长的对机构养老服务的需求。 “十二五 ”期间，继续坚持 “9073”养老 服务格局，即在户籍老年人口中，通过强化社区涉老设施配臵标准，鼓励 90% 的老年人由家庭自我照顾；支持社区为 7%住在家里但需要社会服务的老年人提 供上门、日托、助餐等社区居家养老服务；由政府主导，鼓励社会参与，为 3% 高龄、失能老年人提供具有全托生活护理功能的机构养老服务。加大新增养老床 位补贴力度，对于新建且纳入民非登记的养老机构，区政府按照市级财政补贴不 低于 1:1进行配套 补贴。调整养老机构运行经费补贴结算方法。将原按建筑面积 给予养老机构的租金补贴，调整为按收住老年人的护理等级给予运行经费补贴。 加大政府投入力度，通过新建、改建、调整、租赁等方法，新增 1000 张养老床 位。到 “十二五 ”期末，达到中心城区养老床位数不低于区域老年人口的 2.5%。 （ 1）徐汇区养老服务机构运行经费补贴 根据上海市人民政府关于推进本市 “十二五 ”期间养老机构建设的若干意 见文件要求，为了积极应对老龄化加速发展带来的老年人口基数大、增长快、 高龄化、空巢化趋势以及养老服务压力不断增加的现状，提高养老服务机构 运行 经费补贴制度的科学性和执行力，切实推进管理服务的规范化、精细化，为老年 人提供更好的机构养老服务，并不断完善多支柱的养老服务格局，徐汇区养老机 构运行经费补贴项目应完成如下绩效目标： 1) 全面完成区内管理范围内养老机构考核工作，即只要设立在徐汇区、主 管单位是区民政局的养老服务机构必须接受考核。 2) 根据考核结果及时完成补贴发放工作。 3) 养老服务机构徐汇籍老人入住人数相较上年绝对数增加。 4) 养老服务机构收住徐汇籍专护等级老人比例增加。 5) 养老服务机构考核结果合格率达到 75%以上。根据历年对养老机构考核 结果情况的统计，不合格 的比率在 20%-25%之间，因而该项指标规定考 核结果合格率达到 75%以上。 9 （ 2）徐汇区新建养老床位补贴 根据 “十二五 ”规划要求，总量上，中心城区养老床位数应不低于区域老年人 口的 2.5%，结构上，新增养老床位中区县政府投资建设应不低于 2/3，因此徐汇 区新建养老床位补贴项目应完成如下绩效目标： 1) 从总量上来看，中心城区养老床位数应不低于 6903张。 2) 从结构上来看，由政府投资设立的新增养老床位数应不低于 871张。 3) 确保市政府新增养老床位事实项目建设任务在本区域内按时完成。 床位完成数以认定为标准、拨付资金以实际建成为标准的区别，即包括两个方面： a.市政府新增养老床位数目达成目标：即床位认定流程完成。 b.市政府新增养老床位实际建成：即资金拨付流程完成。 4) 确保市政府新增养老床位事实项目建设任务在本区域内全面完成。 （ 3）新建护理床位补贴 /养老机构建设费用补贴 （四） 项目预算执行情况 1.项目预算 徐汇区养老机构建设 项目群 预算共 3364 万元，其中 徐汇区养老服务机构运 行经费补贴项目预算安排 1158 万元， 徐汇区新建养老床位补贴项目预算安排 986 万元，徐汇区新建老年护理床位补贴项目和 养老机构建设费用预算安排 1220万元。 表一徐汇区养老机构建设 项目群 预算情况（单位：万元） 项目名称 预算安排 合计 徐汇区养老服务机构运行经费补贴 1158 3364 徐汇区新建养老床位补贴 986 徐汇区新建老年护理床位补贴 300 养老机构建设费用 920 （ 1）徐汇区养老服务机构运行经费补贴 徐汇区城市居民 养老服务机构运行经费补贴 项目资金来源为市级公共财政 预算安排。依据徐府发（ 2013） 8号关于印发徐汇区养老服务三年行动实施意 见的通知，将原按建筑面积给予养老机构的租金补贴调整为按收住徐汇户籍老 年人的护理等级给予运行经费补贴。轻度（二级） 200元 /人 /月 *200人 *12月 =48 万元 ;中度： 300元 /人 /月 *500人 *12=180万元 ;重度： 500元 /人 /月 *1550人 *12月 =930万元。因此， 2015 年徐汇区养老服务机构运行经费补贴预算 1158 万元， 实际批复预算 1158 万元。 表二徐汇区养老服务机构运行经费补贴预算情况（单位：万元） 10 （ 2）徐汇区新建养老床位补贴 2015 年徐汇区城市居民 新建养老床位补贴 项目资金来源为市级公共财政预 算安排和区级公共财政预算安排，市区 1： 1配套每张床位 1万元（ 25平方米核 算）新增 1194张床位 (500万为 14年延续）。经核定， 2015 年徐汇区养老服务机 构运行经费补贴预算 1694 万元，调减 708万元，实际批复预算 986 万元。 表三徐汇区 新建养老床位补贴 项目预算情况（单位：万元） 项目名称 项目内容 项目依据 预算资金 新建养老 床位一次 性补贴 市区 1： 1配套每张床 位 1万元（ 25平方米核 算）新增 1194张床位 (500万为 14年延续） 市府文件 来源 预算 预算批复 区财政预算 1097 986 市福利彩票 公益金 597 （ 3） 徐汇区新建老年护理床位补贴和养老机构建设费用补贴 项目 2015年徐汇区新建老年护理床位补贴项目资金来源于社会福利的彩票公益 金支出 150万元以及区级老龄事务预算 150万元。养老机构建设费用资金来源于 老龄事务财政预算 920万元。 表四 徐汇区新建老年护理床位补贴和养老机构建设费用补贴项目预算情况 （单位：万元） 项目名称 项目内容 项目依据 预算资金 徐汇区养 老服务机 构运行经 费补贴 将原按建筑 面积给予养 老机构的租 金补贴调整 为按收住徐 汇户籍老年 人的护理等 级给予运行 经费补贴。 徐府发（ 2013） 8号关于印发 徐汇区养老 服务三年行动 实施意的通知 护理等级 补贴金额 （元 /人 /月） 总额 合计 轻度（二级） 200 200*200*12=48 1158 中度 300 300*500*12=180 重度 500 500*1550*12=930 项目名称 预算来源 金额 合计 新建老年 护理床位补贴 用于社会福利的彩票公益金支出 150 1220 老龄事务 150 养老机构 建设费用 老龄事务 920 11 2.资金使用情况 徐汇区养老机构建设 项目群 资金支出合计 3057.71万元，其中徐汇区养老服 务机构运行经费补贴共支出 1097.71万元，徐汇区新建养老床位补贴共支出 740 万元，徐汇区新建老年护理床位补贴项目和养老机构建设费用共支出 1220万元。 根据预算安排和资金支出情况，可得徐汇区养老机构建设 项目群 预算执行率为 90.895%。 表五徐汇区养老机构建设 项目群 资金支出情况（单位：万元） 项目名称 资金支出 合计 徐汇区养老服务机构运行经费补贴 1097.71 3057.71 徐汇区新建养老床位补贴 740 徐汇区新建老年护理床位补贴 300 养老机构建设费用 920 （ 1） 徐汇区养老服务机构运行经费补贴 2013年起实行的养老机构运营等方面的扶持补贴对补贴标准进行了调整， 按本区养老机构收住老年人的护理等级给予运行经费补贴，标准为：二级护理 200元 /人 /月，一级护理 300元 /人 /月，专护 500元 /人 /月（护理等级由第三方评 估确定）。 2014年 7-12月及 2015年 1-6月徐汇区养老服务机构运行经费补贴资金支 出根据护理级别的不同有所不同，其中小计于护理等级的补贴资金金额乘以总月 数。例如： 60500=121*500（专护的补贴标准）。其中 2014年养老服务机构运行 经费补贴一共覆盖养老服务机构 34个，总共支出 547.44万元， 2015年覆盖范围 扩大到 36个养老服务机构，总共支出 550.27万元，徐汇区养老服务机构运行经 费补贴共支出 1097.71万元。 表六 徐汇区养老服务机构运行经费补贴 项目支出情况（单位：万元） 时间 机构 总数 床位数 总人数 总月数 护理级别明细 合计 专护 月数 一级 月数 二级 月数 2014 年下 半年 34 4689 2370 12417 1764 9179 442 2373 164 865 547.44 2015 年上 半年 36 4775 2397 12467 1781 9195 460 2476 152 812 550.27 12 （ 2）徐汇区新建养老床位补贴 新建养老床位补贴的支出标准按照实事新增养老床位的数量，市福利彩票基 金按照 1万元 /张床位进行补贴，区级财政按照不低于 1:1进行配比。 表七 2014 年徐汇区新建养老床位补贴资金支出情况（单位：万元） 机构名称 新增床位数（张） 补贴来源 合计 市级补贴 区级补贴 小计 徐汇区 第三福利院 200 100 300 400 740 22 22 22 44 长青藤养老院 40 40 40 80 源梦养老院 108 108 108 216 （ 3）徐汇区新建老年护理床位补贴和养老机构建设费用 2015年徐汇区新建老年护理床位补贴以及养老机构建设费用支出情况如下 表。 表八 徐汇区新建老年护理床位补贴和养老机构建设费用补贴 项目支出情况（单位：万元） 项目名称 功能分类 支出金额 合计 新建 老年床位护理补贴 用于社会福利的彩票 公益金支出 300 1220 养老机构建设费用 老龄事务 920 （五） 项目完成情况 1、 徐汇区养老服务机构运行经费补贴 徐汇区养老服务机构运行经费补贴属于徐汇区民政局的常规项目，由徐汇区 民政局根据徐汇区财政局的有关规定编制本项目预算，在履行相关预算审批程序 后，徐汇区财政局对徐汇区民政局 2015 年度的财政支出预算进行了批复，本项 目开始实施。徐汇区民政局负责本项目的实施，是本项目的责任主体。 项目按照 以下流程组织开展： 1）养老机构入住老人护理等级评估：社会组织评估中心的专业评估员对徐 汇籍老人进行上门评估，根据市统一规定的标准对老人的行为能力进行判断，评 估员将评估结果提交到信息系统，评估结果为一级、二级或者专护。 2)养老机构运行经费补贴申请：徐汇籍老人入住养老机构之后，由养老机构 负责管理老人护理等级评估结果相关资料，这些资料是养老机构运行经费补贴的 依据。区民政局委托会计师事务所对养老机构提交补贴依据进行实地审核，检查 资料的完整性和真实性。审核结果提交区民政局。 3)养老服务机构考核： 2015 年 8 月 1 日 -2015 年 8 月 15 日。由区民政局牵 13 头、养老机构指导服务中心的部分成员、市行业协会专家组成考核小组以 2015 年 1月 1日 -2015年 7月 31日为评估基准日，从安全部分、服务部分、管理部分、 设施部分对徐汇区养老服务机构进行了业务考核，同时整理考核结果，汇总形成 考核报告。 4)养老服务机构运行经费补贴发放： 2015年 12月 24日。由区民政局财务科 根据汇总审核结果将运行经费补贴发放到对象指定的银行账户。徐汇区民政局对 考核结果为 “良 ”以上得机构发放全额补贴，考核结果为 “达标 ”的，发放 60%补贴， 不达标的机构不 享受补贴，经过整改和再考核，考核结果为 “良 ”以上再发放补贴。 2、 徐汇区新建养老床位补贴 徐汇区新建养老床位补贴属于徐汇区民政局的常规项目，新增养老床位补贴 项目按照以下流程组织开展： 1)新增养老床位验收：即新建养老床位结构封顶，改建养老床位装修完成， 所有养老床位验收合格。新建养老床位验收工作由民政局业务科室负责，属行政 审批事项。根据养老床位的验收标准进行验收，对验收不合格的床位出具整改意 见，所有新增床位整改验收合格之后，颁发机构营业许可证。在本次绩效评价中， 此过程是指 2014年新增验收合格的养老床位。 2)新增养老床位补贴申请：养老机构向民政局业务科室提交补贴申请资料。 包括机构营业许可证、床位验收合格报告。 3)新增养老床位补贴发放：养老机构向民政局业务科室提交新增床位相关发 票， 2015年 5月，徐汇区民政局对养老服务机构新增床位补贴进行补贴发放。 （ 六 ）项目财务管理 本项目预算资金由区民政局财务科负责核算管理。本项目资金使用应根据区 民政局审核通过的清单并经过领导签字审批后，由区民政局财务科将资金划拨给 徐汇区符合补贴标准的养老服务机构。 本项目资金使用符合国家财经法规和财务制度以及区民政局民政预算经费 使用审批制度的规定，资金拨付有完整的审批手续，符合项目预算批复的用途， 专款专用，不存在截留、挤占、挪用、虚列支出等情况发生，财务管理制度健全 完整。为保障资金安全运行，养老机构于 2015年下半年对 2014年针对资金补贴 使用情况，委托第三方机构进行审计，审计报告及时针对补贴支出提出了审计意 见和建议。 （ 七 ）项目的相关方及其关联 1.相关的政府部门、单位及其管理职责 （ 1）徐汇区财政局 :在徐汇区养老机构建设 项目群 中，负责对徐汇区 养老机 构建设 项目群 预算资金进行拨付和监管。 （ 2）徐汇区民政局：在徐汇区养老机构建设 项目群 中，负责人对直管养老 机构进行业务考核、养老机构新增床位进行验收。 14 （ 3）社会组织评估中心：在徐汇区养老服务机构运行经费补贴项目中，负 责对徐汇籍老人的身体状况进行等级评估。 （ 4）养老机构指导服务中心：在徐汇区养老服务机构运行经费补贴项目中， 负责对养老机构进行业务指导、培训，并且作为成员参与对养老机构进行的业务 考核。 （ 5）市行业协会专家：作为成员参与养老机构业务考核工作。 （ 6）第三方会计师事务所：在徐汇区养老服务机构运行经费补贴项目中 ， 负责对养老机构提交的补贴申请资料进行审核。 2.项目受益者、其他利益相关者及其与项目的关联 项目受益者为符合徐汇区申请条件的养老机构和养老机构入住的徐汇籍老 人。养老服务机构根据申请流程提交证明材料申请补贴，并领取补贴。 （ 八 ）项目的组织及管理 1.组织结构图 徐汇区财政局 （预算核定、资金拨付、财政 监督） 徐汇区民政局 （负责新建养老床位验收、新增床 位补贴发放工作） 养老机构 （根据验收报告进行床位整改、提交 补贴申请资料） 床位验收 资金划拨 2.管理流程图 徐汇区财政局 （预算核定、资金拨付、财政监督） 徐汇区民政局 （牵头组织养老机构业务考核、负责养 老机构运行经费补贴发放工作） 养老机构 （提交补贴申请，配合业务考核，针对 考核结果进行整改 ） 业务考核、资金划拨 社会组织评估中心 （ 对养老机构入住徐汇籍老人身 体状况进行等级评估 ） 等级评估 会计师事务所 （ 受民政局委托 ， 对养老机构提 交的补贴申请资料进行审核 ） 资料审核 养老机构指导服务中心 （ 提供业务指导 、 培训 ， 作为成员 参与养老机构考核 ） 市行业协会 （ 作为成员参与养老机构考核 ） 反馈 反馈 3资金拨付流程图 15 徐汇区财政局 （资金拨付、财政监督） 徐汇区民政局 （补贴支付、财务核算、内部会计 监督） 养老机构 （提交申请、领取补贴） 补贴支付 二、评价实施思路 （一）评价目的 本次评价的目的主要是了解上海市徐汇区 养老机构建设项目 项目群 资金使 用情况和取得的效果，总结项目管理经验，发现项目管理存在的问题，进一步加 强和规范项目资金管理，完善项目和资金管理办法，指导预算编制和申报绩效目 标、优化财政支出结构提供决策参考和依据。 (二 )评价依据 1.项目业务文件 （ 1）上海市人民政府关于推进本市 “十二五 ”期间养老机构建设的若干意 见（沪府 2012 105 号） （ 2）徐汇区养老服务机构分类标准及其业务考核办法（徐民发 201212 号） （ 3）徐汇区养老服务三年行动实施意见（徐府发 20138号） （ 4）关于落实养老机构有关补贴政策的实施意见（徐民发 201321号） 2.绩效评价管理文件 （ 1）上海市预算绩效管理实施办法（沪财绩 2014 22 号） （ 2）徐汇区预算绩效管理实施办法（徐财绩 2015 2 号） （ 3） 其他作为评价依据的材料 （三）评价方案制定过程 评价对象为 2015年徐汇区养老机构建设 项目群 。 本所依据绩效评价的基本原理，秉承科学规范、公开公正和绩效相关的原则， 不断完善、细化绩效目标设计工作，并根据项目设定的绩效目标，运用案卷研究 法、因素分析法及公众评判法等相应的评价方法，建立指标体系和评价标准，对 项目资金支出的产出和效果进行客观、公正的评价，从而为加强项目资金支出管 理、强化支出责任、建立科学、合理的项目资金支出绩效评价体系和提高资金使 用效益提供依据。 本项目绩效评价指标体系以财政部门确定的共性指标体系框架为基础，针对 16 项目的特点，按照逻辑分析法和层次分析法开发设计，覆盖项目决策、项目管理 和项目绩效 三个方面，重点关注项目决策的战略性与可操作性，财政资金使用情 况、财务管理状况，调查项目的组织实施情况，核实补贴发放的完成情况、完成 质量、社会效益，调研该项目的受益人满意度等，反映项目实施的效果及状况， 对项目的监管提出建设性意见。 在专家评审会议结束后，按照专家的意见对本方案进行了修改。专家对方案 提出按的意见如下： 部分指标结合本市相关规定做细化完善：结合专家的意见增加了指标 C215、 C217。 效果指标可增加对结构调整的作用：考虑专家的意见增加了指标 C212、 C214。 部分产出指标建议调整为效果指标；按照 专家的意见，进行了调整。 指标的设臵、评分标准应在基本概况中有所呼应提出；增加了基本情况中对 背景、政策调整、实施情况的阐述。 （四）绩效评价体系 1.绩效评价原则 （ 1）相关性原则。选定的绩效评价指标与其所做的工作和完成的任务有直 接的联系。 （ 2）重要性原则。对绩效评价指标在整个评价过程中的地位和作用进行筛 选，选择最具有代表性、最能反映评价要求的绩效评价指标。 （ 3）可比性原则。对具有相似目标的工作选定共同的绩效目标，保证绩效 结果可以相互比较。 （ 4）经济性原则。绩效评价指标要考虑现实条件和可操作性，能在合 理的 成本基础上取得绩效目标数据并进行评价。 （ 5）动态性原则。项目绩效评价是一个动态过程，反映专项资金项目绩效 的指标体系同样不能一成不变，而应是动态性的、可补充 的，可根据绩效评价工作的开展情况，不断调整、完善基本指标。 （ 6）系统性原则。应当将定量指标与定性指标相结合，系统反 映财政支出所产生的社会效益、经济效益、环境效益和可持续影响等。 2.指标评价体系 按照上海市财政局上海市预算绩效管理实施办法 (沪财绩 2014 22号 ) 的相关规定，本项目的指标体系由三级指标构成。 根据上述指标体系的确定方法，该项目指标体系构成中，指标体系的权重分 配为：项目决策类指标占 10%、项目管理类指标占 25%、项目绩效类指标占 65%。 （ 1）项目决策类指标下设 4 个二级指标，分别为：项目立项、项目细化设 计、项目预算、绩效指标质量； 17 （ 2）项目管理类指标下设 8 个二级指标，分别为：投入管理、范围管理、 质量管理、财务管理、人力资源管理、信息沟通管理； （ 3）项目绩效类指标下设 2 个二级指标，分别为：项目产出目标、项目结 果目标。 3.评价标准 根据上海市预算绩效管理实施办法 (沪财绩 2014 22号 )的规定，绩效 项目评分 90 分 -100 分（含 90 分）为 “优 ”； 75 分 -90 分（含 75 分）的为 “良 ”； 60分 -75分（含 60分）为 “合格 ”；低于 60分为 “不合格 ”。 4.评价方法 通过案卷研究法、比较法、因素分析法及公众评判法等相应的评价方法进行 打分。 （ 1）文献和资料研究：收集项目相关文献资料，进行研究； （ 2）资金和财务合规性检查：了解财务制度、项目资金的审核程序、检查 资金的划拨核准手续、使用记录、账务处理情况，可以分析并掌握项目资金及财 务的合规性问题，并将了解到的情况进行汇总反映； （ 3）访谈：组织 2-3 次 的相关各方集中访谈或座谈，同时针对某些重要人 士进行面对面个别访谈。通过对利益相关方的细分，针对性地进行深入细致的访 谈、了解，可以有效掌握项目情况、项目效果以及不足，尤其是各方关注的核心 问题，进而得到相关各方如何改进后续项目质量、确保项目