2 0 1 3 - 2 0 1 8 年 黄 标 车 提 前 淘 汰 和 工 业 锅 炉 污 染 整 治 资 金 绩 效 评 价 报 告 评 价 机 构 ： 广 东 国 众 联 行 资 产 评 估 土 地 房 地 产 估 价 规 划 咨 询 有 限 公 司 机 构 负 责 人 ： 黄 西 勤 项 目 负 责 人 ： 董 家 良 2 0 1 9 年一、评价项目概要 根据 大气污染防治行动计划 （国发 2013 37 号） 、 广东省 “十二五” 后半期 主要污染物总量减排行动计划 （粤府办 2013 47 号） 和 广东省大气污染防治行动 方案（2014-2017 ） （粤府 2014 6 号）的要求 ，广东省 财政厅安排 专项资金 支持全 省各地黄标车提前淘汰补贴和工业锅炉污染整治奖励。 2014 至 2015 年， 广东省财政厅先后分四批下达了黄标车提前淘汰补贴和工业锅炉 污 染 整 治 资 金 ， 合 计 156,969 万 元 。 其 中 ， 黄 标 车 淘 汰 补 贴 资 金 132,738 万 元 ， 工 业 锅炉整治奖励资金 24,231 万元。 根据 关于清算黄标车提前淘汰补贴资金和工业锅炉 整治奖 励资金的通 知 （粤财 工 2018218 号）的清 算结果， 已发放 黄标车提前 淘汰 补 贴 资 金 66,612.691 万 元 ， 结 余 66,125.309 万 元 ， 已 发 放 工 业 锅 炉 整 治 奖 励 资 金 11,953.8816 万元，结余 12,277.1184 万元。 通 过 采 取 黄 标车 提 前 淘 汰 补 贴 和 工 业锅 炉 整 治 奖 励 的 措 施 ，至 项 目 实 施 截 止 日 期 ，已 按计划完成了规定任务。 二、评价原则与评价方法 （一 ）评 价原则 和评 价方法 本 次 评 价 遵 循 科 学 、 客 观 、 公 平 公 正 原 则 和 目 标 导 向 原 则 ， 通 过 采 用 资 料 分 析 、 询 问 答 辩 、 现 场 核 查 、 专 家 咨 询 和 问 卷 调 查 相 结 合 的 方 法 ， 综 合 分 析 影 响 绩 效 目 标 实 现 和 实 施 效 益 的 内 外 因 素 ， 对 黄 标 车 提 前 淘 汰 补 贴 和 工 业 锅 炉 污 染 整 治 奖 励 专 项 资 金 的 投 入 、 过 程 、 产 出 和 效 益 做 出 客 观 、 公 正 的 评 价 。 （二 ）评 价基准 日 本 次 评 价 基 准 日 为 2 0 1 9 年 3 月 3 1 日 。 （三 ）评 价指标 体系 说明 本 次 评 价 主 要 基 于 预 算 绩 效 评 价 共 性 指 标 体 系 框 架 （ 财 预 2 0 1 3 5 3 号 ） 附 件 1 项 目 支 出 绩 效 评 价 共 性 指 标 体 系 框 架 ， 并 进 一 步 参 考 关 于 做 好 2 0 1 9 年 第 二 批 省 级 财 政 重 点 绩 效 评 价 工 作 有 关 问 题 的 通 知 （ 粤 财 绩 函 2 0 1 9 2 0 号 ） 指 标 体 系 中 的 指 标 内 容 及 权 重 ， 结 合 项 目 资 金 使 用 具 体 情 况 ， 以 资 金 使 用 效 果 为 导 向 ， 适 当 提 高 产 出 、 效 益 部 分 分 值 ， 并 将 效 率 性 及 效 果 性 等 个 性 化 指 标 分 解 ， 使 其 与 专 项 资 金 实 施 目 的 进 一 步 匹 配三、评价结论与绩效分析 表 3-1 评价情况总表 评价 因素 分值 评价 得分 得分 率 一、投入 20 18 90% 二、过程 20 12 60% 三、产出 30 28 93% 四、效益 30 25.73 86% 评价 总得 分 1 00 8 3. 73 8 3. 73% （一 ）总 体结论 经 审 核 自 评 材 料 和 进 行 现 场评 价 ， 并 走 访 项 目 部 分 执 行 环 节 现 场 ， 经 过 最 终 综合 分析， 评定 “2013-2018 年黄标车提前淘汰和工业锅炉污染整治” 省级财政资金使用绩 效得分为 83.73 分，绩效等级为“ 良” 。 （二 ）各 部分绩 效分 析 1 . 目标 指标 合理性 分析 。 投入指标分值 20 分，得分 18 分，得分率 90%，总体得分率良好，其中目标设置、 资金到 位情况较好 ，得分 率均为 100%，反映 出目标设置 全面、合 理和资金到 位足额、 及时。 但论证决策和保障措施得分率相对较低， 均为 75%， 主要原因在于项目立项方面 虽 决 策 程 序 规范 、 合 理 ， 但 并 无 前 期可 行 性 研 究 报 告 或 摸 底调 查 工 作 材 料 ， 缺 乏 决策 依 据 材 料 ， 另外 制 度 不 完 善 ， 实 施 方案 存 在 一 些 纰 漏 ， 使 下级 单 位 在 执 行 过 程 中 遇到 了一些困难。 2 . 过程 管理 有效性 分析 。 过程管理指标分值 20 分， 得分 12 分， 得分率 60%， 总体得分率较低 ， 其各细化指 标得分率也都较低， 其中资金支付、 管理情况得分率均为 50%， 支出规范性得分率 75%， 实施程序得分率 63%。 该项得分率低的原因在于专项资金支出率低、 结余多， 同时项目 在 实 施 过 程 中没 有 得 到 有 效 的 监 督 、指 导 ， 个 别 黄 标 车 、 锅炉 补 贴 资 金 发 放 不 符 合省 资 金 管 理 要 求。 在 四 个 一 级 指 标 中 ，过 程 指 标 得 分 率 最 低 ，原 因 在 于 补 贴 标 准 偏 低同时监督、检查、指导不够，导致实施过程中出现了较多问题。 3 . 产出 质量 分析。 产出指标分值 30 分， 得分 28 分 ， 得分率 93%。 产出指标得分率较好 ， 反映出项目 产 出 方 面 表 现良 好 。 项 目 在 成 本 控 制、 完 成 进 度 方 面 圆 满 实现 了 项 目 在 数 量 、 时 效等 方 面 的 目 标 和要 求 ， 但 项 目 在 预 算 控制 和 完 成 质 量 方 面 还 存在 一 些 瑕 疵 ， 如 惠 州 仲恺 高 新 区 等 地 因地 区 特 殊 情 况 出 现 了 黄标 车 补 贴 资 金 预 算 不 足的 情 况 ， 抽 查 各 地 市 均存 在不符合申请补贴条件的黄标车却批准了补贴。 4 . 效益 实现 度分析 。 效益指 标分值 30 分，得 分 25.73 分，得 分率 86%。通过 项目实施 ，全省完 成了黄 标 车 提 前 淘 汰补 贴 和 工 业 锅 炉 污 染 整治 奖 励 工 作 任 务 ， 减 少了 大 气 污 染 排 放 ， 虽 然个 别地市 未达到 广东省大气 污染防治 行动方案 （ 2014-2017 年 ） 的工 作目标， 但由于 该 工 作 目 标 是由 多 项 政 策 组 合实 现 的 ， 其 它 政 策 还 包括 推 进 船 舶 、 港 口 及 其他 机 械 设 备 减 排 ， 加 强施 工 及 道 路 扬 尘 污 染 处理 等 ， 因 此 ， 经 综 合 分析 ， 项 目 效 益 较 好 。 另 一 方 面 ， 根 据 调查 问 卷 结 果 来 看 ， 群 众对 补 贴 标 准 太 低 ， 补 贴程 序 繁 琐 ， 宣 传 、 教 育及 培 训 不 够 等 方面 不 太 满 意 ， 但 是 对 大气 改 善 程 度 较 为 满 意 。因 此 ， 项 目 整 体 效 益 实现 度较高。 5 . 绩效 综合 分析。 结 合 上 述 四 方 面 对 专 项 资 金分 析 比 较 ， 评 价 小 组 认 为 专 项 资 金 在 投 入 和 产 出 方面 表 现 较 优 ， 效果 方 面 表 现 良 好 ， 但 过程 方 面 则 表 现 一 般 。 在项 目 投 入 到 位 的 情 况 下， 过 程 管 理 的 不完 善 则 因 上 层 实 施 方 案没 有 周 全 地 考 虑 到 各 地市 实 际 情 况 ， 所 以 在 一定 程 度 上 未 能 充分 发 挥 上 层 方 案 对 地 市具 体 操 作 的 指 导 作 用 ，导 致 部 分 地 区 在 执 行 过程 中 对 上 层 方 案的 理 解 及 执 行 存 在 较 大差 异 ， 同 时 ， 因 前 期 广 东 省 大 气 污 染 防 治 行动 方案（2014-2017 年） 工作 目标设置 较高，在项 目完成后 ，项目的 生态效益并 未完全 达到预期目标，考虑到影响效益因素的复杂性，最后认为项目的效益性总体良好。 四、主要绩效 （一 ）完 成了黄 标车 淘汰和 工业锅 炉污 染整治 任务 一 是 完 成 黄 标 车 淘 汰 任 务 。 广 东 省 2014 年 淘 汰 黄 标 车 57.6 万辆 ， 淘 汰 黄 标 车 和 老旧车合计 68.4 万辆， 超额完成国家下达的淘汰任务。 2015 年淘汰黄标车 56.59 万辆完成国家淘汰计划的 148.42%。 2016 年淘汰黄标车及老旧车 35.422 万辆， 完成国家淘 汰任务的 131.2%， 其中淘汰黄标车 14.93 万辆。 2017 年淘汰黄标车 14.68 万辆， 完成 国 家 淘 汰 任 务 的 109% 。 2014-2017 年 度 ， 黄 标 车 淘 汰 工 作 进 度 紧 跟 国 家 淘 汰 计 划 ， 并 且每年超额完成了国家任务。 二 是 锅 炉 综 合 整 治 完 成 目 标 任 务 。 2014-2015 年 ， 珠 三 角 共 淘 汰 燃 煤 锅 炉 2,217 台，2014 年、 2015 年珠三 角分别淘 汰燃煤锅 炉 1,167 台 、1,050 台，完 成 了 国家关 于 淘 汰 10 蒸 吨 以 下 燃 煤 锅 炉 的 任 务 要求 。 监 测 数 据 显 示 ， 在 用 的 334 台 10 蒸 吨 以 上 燃 煤锅炉也均按要求完成了治理。 （二 ）促 进了全 省经 济增长 且改善 了城 市容貌 通 过 执 行 黄 标 车 淘 汰 工 作 ，车 主 在 原 有 旧 车 辆 被 淘 汰 后 以 购 买 新 车 的 方 式 ， 促 进 了汽车消费， 按每辆新车 10 万元的均价估算， 2014-2017 年全省共淘汰 143.88 万辆黄 标车，估算可拉动汽车消费额达 1, 438 亿元，同时也将拉动经济增长。 黄 标 车 及 老 旧 车 一 般 外 观 陈旧 、 噪 声 偏 大 ， 并 且 排 放 不 达 标 ， 对 城 市 容 貌 和 人居 环境有一定影响，通过推行黄标车淘汰工作，有效改善了城市容貌和居住环境。 （三 ）改 善了城 市生 态环境 通 过 2014-2017 年 的 黄 标 车 淘 汰 工 作 ， 累 计 实 现 CO 减 排 95.6 万 吨 / 年 、 HC 减 排 11.4 万吨/ 年、NOx 减排 20.17 万吨 / 年、PM 减排 2.85 万吨/ 年的目 标，有力 促进了空 气质量的改善。 2017 年 ，全 省 城市 SO 2 平 均浓 度 为 11 微 克 / 立 方米 ， 较 2013 年 下降 42.1% ， 达到 国家一级标准； NO 2 平均浓度为 29 微克/立方米， 较 2013 年持平， 达到国家一级标准； PM 10 平均浓度为 51 微克/立方米， 较 2013 年下降 13.6%， 达到国家二级标准； PM 2.5 平均 浓 度 为 33 微 克 / 立 方 米 ， 较 2014 年 下 降 19.5%， 达 到 国 家 二 级 标 准 ； O3-8h 平 均 值 为 153 微克/立方米，达到国家二级标准； CO 第 95 百分位数平均值为 1.2 毫克/立方米， 较 2014 年下降 29.4%，达到国家一级标准。 通 过 黄 标 车 提 前 淘 汰 和 工 业 锅 炉污 染 整 治 ， 减 少 了 交 通 污 染 排 放 ， 深 化了 工 业 源 治理，为改善城市生态环境做出了一定贡献 。 五、存在问题 （一 ）项 目前期 论证 不足， 预算不 合理一 是 根 据 关 于 进 一 步 做 好 珠 三 角 营 运 黄 标 车 提 前 淘 汰 补 贴 工 作 的 通 知 ( 粤 环 2014 71 号) 有 关 规 定 ， “ 省 财 政 2014 年 营 运 黄 标 车 淘 汰 补 贴 资 金 ” 仅 限 于 向 2001 至 2005 年注册登记的营运黄标车淘汰补贴，对非营运黄标车及营运黄标车中的 “小、 微型客车” 、 部分 “微型货车” 以及 2000 年前和 2006 年后注册的营运黄标车主不公平。 反映出项目论证的不充分性，政策制定存在不完善之处。 二 是 根 据 关 于 进 一 步 做 好 黄 标 车 提 前 淘 汰 补 贴 工 作 的 通 知 （ 粤 环 2015 42 号） 等文件对黄标车补贴的规定 ， 实际上每辆黄标车最后补贴金额与市场价相差较大， 在 执 行 过 程 中， 黄 标 车 主 积 极 性 不 高， 许 多 黄 标 车 主 选 择 观望 政 策 情 况 ， 最 后 由 于限 行 等 措 施 ， 才交 车 报 废 ， 导 致 项 目 快到 截 止 日 期 时 ， 拆 解 厂出 现 难 于 应 付 排 队 报 废车 辆 的 状 况 ， 另外 ， 因 补 贴 低 ， 一 部 分黄 标 车 被 卖 给 了 二 手 车市 场 或 是 转 移 到 监 管 执法 力 度 较 低 的 农村 和 偏 僻 山 区 ， 出 现 了淘 而 不 汰 的 情 况 ， 说 明项 目 前 期 没 有 足 够 充 分的 市场了解和论证。 三 是 根 据 关 于 清 算 黄 标 车 淘 汰 补 贴 资 金 和 工 业 锅 炉 整 治 奖 励 的 通 知 （ 粤 财 工 2018 218 号） 附件清算表中的数据， 计算得出黄标车淘汰补贴资金支出率 50.18%， 工业锅 炉整治奖 励资金支出 率 49.33% ，总体上 支出率低 、资金结余 较多，项 目前期论 证不充分，预算编制不合理。 （二 ）过 程管理 不完 善，缺 乏有效 的指 导监督 检查 一 是 在 资 金 管 理 方 面 ， 黄 标 车 提前 淘 汰 补 贴 和 工 业 锅 炉 污 染 整 治 奖 励 省 级 专 项 资 金 支 付 率 分 别 为 50.18% 、 49.33% ， 支 出 率 均 较 低 。 黄 标 车 提 前 淘 汰 补 贴 支 出 率 在 80% 以 上 的 ， 仅 有广 州 、 河 源 、 梅 州 、 阳江 、 湛 江 、 清 远 等 市 ；工 业 锅 炉 污 染 整 治 奖 励资 金支出率在 80%以上的， 仅有东莞。 另外， 还出现了江门市新会区存在资金拨付不及时， 茂 名 市 黄 标 车提 前 淘 汰 省 级 资 金 补 贴超 标 准 和 中 山 、 惠 州 等地 市 会 计 核 算 主 体 不 规范 等问题 二是在事项管理方面 ， 个别地市制定的实施方案与省级专项资金管理办法 有冲突 ； 多数地区未严格按照实施方案内容执行 ； 项目单位对方案实施开展有效的检查、 监控、 督促整改等措施及业务指导不够。 六、相关建议 （一 ）加 强项目 立项 论证， 提高项 目预 算合理 性一是 严格依据 广东省财政专项 资金管理办法 （ 试行 ） （粤府 2018 120 号） 的 规定执行，对项目的必要性、科学性、合理性、可行性等进行充分研究论证。 二 是 做 好 项 目 前 期 工 作 ， 对 各 项目 单 位 实 际 情 况 及 其 提 供 的 资 料 进 行 仔 细 审 核 、 分析，使资金分配更加合理。通过完善各部门制度建设，不断增强预算的准确性。 三 是 重 视 运 用 大 数 据 技 术 改 进 和加 强 预 算 管 理 ， 打 通 数 据 孤 岛 ， 做 好 数 据 的 “ 聚 通用” ， 形成用数据说话 、 用数据决策、 用数据管理、 用数据创新， 提高预算管理水平 ， 增强资金的使用效益。 （二 ）完 善项目 过程 管理， 落实监 督检 查制度 一 是 严 格 依 据 广 东 省 省 级 环 境 保 护 专 项 资 金 使 用 管 理 办 法 （ 粤 府 2013 12 5 号） ， 省生态环境厅、 省财政厅定期检查、 不定期抽查或委托项目所在地环保和财政部 门（或评审机构）等方式，对资金的使用和项目实施情况进行督促检查。 二 是 严 格 执 行 财 务 规 章 制 度 和 会计 核 算 办 法 ， 上 级 主 管 部 门 应 加 强 对 地 方 部 门 会 计 业 务 的 指 导、 监 督 、 检 查 。 对 于 拨付 资 金 的 使 用 要 充 分 考虑 项 目 情 况 和 地 方 实 际情 况 ， 在 严 格 规范 使 用 的 同 时 坚 持 适 度灵 活 原 则 ， 提 高 政 策 的可 操 作 性 ， 同 时 加 强 对地 市相关业务的指导，尽量使地方单位能更好地利用专项资金，发挥其最大效能。 （三 ）加 大环保 宣传 力度， 提高人 们环 保参与 度 一 是 充 分 利 用 电 视 、 广 播 、 网 络、 广 告 牌 等 多 种 手 段 ， 开 展 多 层 次 、 多 形 式 的 科 普 宣 传 和 舆 论宣 传 ， 使 环 保 意 识 深 入人 心 ， 积 极 引 导 人 们 从自 身 做 起 ， 自 觉 培 养 起文 明生活、消费的正确方式。 二 是 提 高 人 们 环 保 法 律 意 识 ， 形成 群 众 、 企 业 、 政 府 主 管 部 门 以 及 新 闻 媒 体 等 多 渠道的监管机制， 让更多人参与到环境保护中来， 让环境保护监督机制真正发挥作用