地方政府债与城投行业研究 预算制度改革持续深化，地方债常态化管理加强 地方债与城投行业 2021 年上半年回顾与展望之政策篇 2021 年 7 月预算制 度改革 持续深 化 ， 地 方债常 态化管 理加强 地 方债与城投行 业2021 年上半 年回顾与 展望之政策篇 概 述 预 算管 理制度 改革 不断深 化， 收入征 收效 率进一 步提 升， 常 态化 财政直 达机 制高效 落地 预算 制度 改革 进一 步深化 ， 规 范政府 收入 管理要 求下 土地出 让划 转至税 务部 门征收 ：4 月13 日，国 务院发 布 关于 进一步 深化预 算管 理制 度改革 的意见 ， 进一 步细化 预算管 理制 度， 并对新阶段财税制度深化改革进行部署， 不断增强财政对国家重大战略任务的财力保障。 财 政部等四部门发文决定将国有土地使用权出让收入等四项非税收入划转给税务部门征收。 常 态化 财政资 金直 达机制 运行 良好， 各地持 续推 动直 达资金 精准 高效落 地： 上半年常态化直 达机制 有序推 进， 执行 情况良 好，资 金快 速落 到基层 和单位 ，重 点领 域支出 得到有 效保 障， 惠企利民政策精准落实，有力促进民生持续改善，经济稳中加固、稳中向好。 地 方政 府债务 管控 回归常 态， 专项债 管理 制度持 续健 全，隐 性债 务控增 化存 持续压 降 专 项债 项目绩 效管 理办法 出台 审核趋 严， 京粤探 索新 增债分 批分 期发行 机制 ： 地方政府专项 债券项目资金 绩效管理 办法从事前 、事中、 事后三个环节 对专项债 项目绩效管理 进行了规 定，各地出台 相关配套 措施全生命周 期加强专 项债券管理， 北京、广 东探索新增地 方债分批 分期发行机制。 隐 性债 务 “控 增化 存” 有 力推 进， 城 投发 债审核 加强 ， 各地 加强 风险防 控与 化解 ： 国资委发 文强调国企债 务管理， 交易所严格把 握对弱资 质发行人的审 核标准、 增加量化指标 监测对其 融资进行管理 ，同时， 交易商协会、 交易所均 创设乡村振兴 债务支持 工具，部分城 投企业通 过其融资偿还 存量债务 ；各地政府也 不断健全 政府债务管理 体制，从 专项债全流程 管理到隐 性债务风险化解多措并举助力政府部门降杠杆落实。 展 望： 防风险 背景 下地方 债常 态化管 理加强 ，隐 性债 务控增 化存 或持续 推进 从 地方 债角度 看， 受新 增额度下达较晚、 稳增长压力边际放缓及审核趋严影响， 上半年新增 专项债发行进度较往年大幅落后且用作资本金项目较少， 对基建投资的拉动有所延迟， 因此， 下阶段或有加快优质项目储备、 提高项目质量相关配套政策出台； 对于适合开展资本金应用 的重点领域， 或有政策 出台助力继续探索专项债用作项目资本金； 同 时， 由于专项债存在 “ 重 发行轻管理” 问题， 或 继续出台相关政策对专项债使用、 管理等环节进行细化规范， 并且存 在出台调整专项债资金用途等相关政策的可能性，避免债券资金低效使用或闲置。 从 城投 企业角 度看， 为 保障区域金融稳定、 守住防风险底线， 今年或有更多地区召开会议强 调防范到期债券违约事件发生； 在隐性债务持续控增化存过程中， 或有进一步收紧城投债务 融资的政策出台， 控制 新增隐性债务， 与此同 时， 各地或继续出台政 策通过借新还旧、 展期、 安排财政资金偿还、 出让政府股权以及经营性国有资产权益、 压降债务融资成本等方式化解 存量隐性债务， 例如扩大地方债试点化债范围、 加大金融机构贷款置换力度等； 结合国企改 革计划， 相关推进城投市场化转型的政策将继续出台， 同时城投重组整合及清理力度也将进 一步加大， 但值得注意的是， 在城投企业依法实施破产重整或清算的过程中， 部分弱资质城 投信仰 也可 能逐 步打 破 ，此过 程中 或需 要有 相 关应对 破产 重组 、稳 定 市场预 期的 政策 出台。中诚信国际地 方政府债与城投行业 1 2021 年既是疫后经济修复之年， 也是 “十四五” 规划开局起步之年。 立足新发展阶段， 上半年， 全国财政工作会议、 全国 “两会” 等会议均一再强调积极的财政政策要提质增效、 更可持续， 深化财 税体制改革， 构建新发展格局， 推动高质量发展。 在建立现代财税体制的导向下， 上半年， 预算管理 制度改革进一步深化， 推动预算管理提质增效； 财政资金直达上升为常态化制度安排且运行良好， 直 达资金精准高 效落地， 进一步充实基 层财力， 助力基层“六 稳” “六 保” 。此外， 伴随经济 持续修复， 在“稳增长压 力较小的 窗口期” ，风 险防控力 度有所恢复， 政府债务 管理进一步趋 严，地方 债信息公 开机制更为完善、 地方政府债券信用评级管理有所细化、 专项债项目绩效管理正式出台， 推动新增债 券使用效率持 续提升； 与此同时，在 “政府部门 杠杆率要有 所降低” 、持续压降隐 性债务增 速的要求 下， 隐性债务风险防控力度不减， 国企债务管控有所强化、 重点企业债券发行审核更加严格、 融资平 台管理不断规范，助力隐性债务“控增化存” 。 一、预算管理制度 改革不断深化，收 入征收效率进一步 提升，常态化财政 直达机 制高效 落地 当前和今后一个时期， 我国财政均将处于紧平衡状态， 收支矛盾较为突出， 在此背景下， 国务院 印发 关于进一步深化预算管理制度改革的意见 ， 从收支两端加强 管理以提高财政资源的配置效率 和资金使用效益， 进一步深化预算管理制度改革， 规范管理、 提高效率、 挖掘潜力、 释放活力， 解决 预算管理中的深层次问题。 各级财政部门也围绕深化财税体制改革的导向， 紧扣积极财政策提质增效、 更可持续的要求， 出台系列配套措施， 深入推进预算管理制度改革、 将土地出让收入等非税收入划转 至税务部门征收、 持续落实常态化财政资金直达机制要求， 不断规范和加强财政管理水平， 进一步建 立健全现代财税体制。 （ 一） 预算制度 改革 进一 步深 化，规 范政 府收入 管理 要求下 土地 出让划 转至 税务部 门征 收 在当前 财政 “紧 平衡” 的背景 下， 国务 院发布 关于 进一 步深 化预算 管理制 度改 革的 意见 ， 从 收支 两端加 强管 理以提 高财 政资源 的配 置效率 和资 金使用 效益 。4 月 13 日，国务院发布 关于进 一步深化预算管理制度改革的意见 （国发 20215 号） ， 进一步 细化了预算管理制度， 并对新阶 段财税制度深 化改革进 行了部署，不 断增强财 政对国家重大 战略任务 的财力保障。 “5 号文 ”指出， 加 大预 算收入 统筹 力度， 增强财政保障能力， 规范政府收入预算管理、 加强政府性资源统筹管理、 强 化部门和单位收入统筹管理、 盘活各类存量资源； 规 范预 算支出 管理， 推进财政支出标准化， 加强重 大决策部署财力保障、 合理安排支出预算规模、 大力优化财政支出结构、 完善财政资金直达机制、 推 进支出标准体系建设； 严 格预 算编制 管理 ， 增 强财政预算完整性， 改进政府预算编制、 加强跨年度预 算平衡、 加强部门和单位预算管理、 完善政府财务报告体系； 强 化预算 执行 和绩效 管理 ， 增 强预算约 束力， 强化预算对执行的控制、 推动预算绩效管理提质增效、 优化国库集中收付管理、 拓展政府采购 政策功能； 加 强风 险防控 ， 增强财政可持续性， 健全地方政府依法适度举债机制、 防范化解地方政府 隐性债务风险、 防范化解财政运行风险隐患； 增 强财 政透明 度 ， 提高 预算管理信息化水平， 改进预决 算公开、 发挥多种监督方式的协同效应、 实现中央和地方财政系统信息贯通、 推进部门间预算信息互 联共享。“5 号文 ”既 是对过去预算 管理制度 改革成果的系 统性梳理 ，又开启了深 化改革的 新篇章。 伴随现代预算制度框架体系建立健全， 将更好应对财政收支矛盾的现实挑战， 更好发挥财政在国家治 理中的基础和重要支柱作用，保障各项重大决策部署落地。中诚信国际地 方政府债与城投行业 2 在“5 号文 ” 强调 加大 预算收 入统 筹力 度 ，规范 政 府收 入预 算管 理，及 时 足额 征收 应征 的预算 收入 的 要求下 ， 财 政部等 四部 门联合 发文 将国有 土地 使用权 出让 收入等 四项 政府非 税收 入划转 税务 部 门征 收， 提 升征收 效率 ， 同时 或有 助于弱 化土 地财 政依赖 。 此次征 收划转主要是征收主体和征缴流 程调整， 并未改变央地资金分配格局和具体使用管理。 伴随新政落地实施， 国有土地使用权出让收入 的征管效率进一步提高， 有助于确保非税收入及时足额缴入国库， 从而加快地方政府可支配财力的资 金周转效率， 前期土地出让收入未足额征收的地方政府的财力或将有所充实。 长期来看， 新政实施后， 有关国有土地使用权出让的信息更加透明， 土地出让更加规范， 有助于强化地产调控力度， 弱化地方 政府对土地财政的依赖程度。 同时， 结合此前 出台的 关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持 乡村振兴的意见 明确土地出让收入用于农业农村来看， 新政或能促使发展资金更多地向 “乡村振兴” 倾斜，助力脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。 各 地也 积极贯 彻 “5 号文 ”要 求， 结合 本地 实际， 细化 各项政 策措 施， 深 入推 进预算 管理 制度改 革 ，推 动各项 改革 任务及 时落 地见效 。6 月 15 日，广 东省 印发关 于加强统筹进一步深化预算管理 制度改革的实施意见 ， 推进新一轮财政预算管理改革， 这是 “5 号文” 后出台的第一份省级实施意 见。 广东省提出了建立大事要事保障机制、 加强财政资源统筹、 加强财政支出政策统筹、 强化中期财 政规划约束、 全面实施项目预算管理、 全面推进财政支出标准化、 强化预算绩效管理和监督约束、 增 强市县管财理财能力、 强化 “数字财政” 系统 支撑10 项重点任务， 以建立大事要事保障机制为核心， 推动集中力量办大事； 以加强财政资源统筹为重点， 构建“大财政大预算大资产”格局； 以提升市县 管财理财水平为抓手， 推动全省“一盘棋”管理； 以“数字财政” 建设为载体， 完善预算编制执行监 督体系。 湖南 省 长沙市 突出科学统筹， 提升预算编制精准性， 强化零基预算、 整合预算数据； 突出 依 法规范， 提升预算执行约束性， 严肃财经纪律、 加强预算执行管理、 实施预算执行动态监控； 突出结 构优化， 提升预算资金效益性， 强化预算资金统筹、 强化存量资金盘活、 强化结转结余资金管理； 突 出靶向施策， 提升预算管理严肃性， 坚决落实过紧日子要求、 加强评价结果应用、 强化财政库款管理； 进一步完善预算管理制度， 健全财政体制， 纵 深推进财政改革， 加快 建立现代财税体制。 河南省鹤壁 市以部门整体预算绩效管理为突破口， 着力构建全方位、 全过程、 全覆盖预算绩效管理体系， 聚焦事 前把牢预算入口、 事中重在监控纠偏、 事后突出评价应用的管理全过程， 努力提高财政资源配置效率。 该市通过建立预算绩效管理的相关制度体系、 完善推进机制、 进行强化督导培训等措施打牢预算绩效 管理的基层基础； 通过探索构建指标体系， 为每个部门量身定做一套可量化的评价指标， 建立统一评 价机制，初步形成了可量化、可比较、可分析、可应用的部门整体绩效管理模式。 表 1： 深化预 算管 理制度 改革 的相关 政策 时间 相 关政 策及会 议 2021 年4 月 4 月13 日， 国务院发布 关于进一步深化预算管理制度改革的意见 ， 落实 中 华人民共和国预算法 及其实施条例有关规定， 规范管理、 提高效率、 挖掘潜力、 释放活力，部署进一步深化预算管理制度改革的具体措施。 2021 年6 月 6 月4 日，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行发布关于将国有土地使 用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非 税收入划转税务部门征收有关问题的通知（财综202119 号），决定将国 有土地使用权出让收入等四项政府非税收入全部划转给税务部门负责征收。 2021 年6 月 河南省鹤壁市以部门整体预算绩效管理为突破口，着力构建全方位、全过程、全 覆盖预算绩效管理体系，努力提高财政资源配置效率。中诚信国际地 方政府债与城投行业 3 2021 年6 月 湖南省长沙市聚焦“四个突出”，推动预算管理提质增效。 2021 年6 月 6 月15 日，广东省印发关于加强统筹进一步深化预算管理制度改革的实施意 见，推进新一轮财政预算管理改革。 （ 二） 常态化 财政 资金直 达机 制运行 良好 ，各地 持续 推动直 达资 金精准 高效 落地 财 政资 金直达 机制 作为应 对疫 情冲击 宏观 调控创 新的 重要举 措， 实现了 宏观 与微观 的有 效结合 ， 促 进了 积极的 财政 政策提 质增 效， 今年 政府工 作报 告 提出 将财 政资 金直 达机制 上升 为常态 化制 度 性安 排。4 月 21 日， 国常会部署进一步实施好常态化财政资金直达机制工作；5 月 21 日 ，财政部副 部长许宏才在国务院政策吹风会上指出， 2021 年常态化直达机制执行情况良好， 重点支出得到保障， 有力促进了地方经济社会持续健康发展。 上升为 常态 化制度 性安 排的直 达机 制有以 下特 点： 资 金范 围 调整为 存量 资金 ， 今年的直达资金由抗疫特别 国债和新增财政赤字的 增量资金调整为现有存 量资金， 并将民生补助的各项资金一并纳入直达范围， 基本实现了中央民生补助资金的全覆盖， 总额达2.8 万 亿元， 较去年增加 1.1 万亿元； 资金 分配 兼顾省 级统 筹需要 ， 去年政 策强调资金全部向基层倾斜， 省 级政府不可挪用， 而在今年， 政策要求根据本地的实际情况， 省级确有需要可以留用部分资金， 尽可 能多向基层倾斜， 同时， 常态化直达机制允许地方对分配结果进行必要调整， 并要求直达资金与本地 预算加强衔接， 地方分配结果科学性明显提升， 更符合实际需要； 省级 细化 时间有 所延 长， 去年为满 足抗疫需要， 资金下达时间较短， 省级财政下达基层时间为7 天， 今年的预算已按正常流程在去年10 月开始下达，省级时间预留更加充分，且省级财政下达基层时间延长至 30 天左右，有助于 落实落细 直达资金， 提高项目分 配质量； 工作机 制 注 重发 挥各 方作用 ， 常态化 直达机制建立了跨部门协调机制， 除财政部、 审计署等操作部门和监管部门外， 又扩充了教育部、 卫健委， 部门协调配合加强， 资金分 配主要由行业主管部门负责， 行业主管部门将加强项目评审论证， 科学分配资金， 提高资金与项目的 匹配程度， 减少执行中的调整； 监 控系统 扩展到 全程 管理， 常态化直 达机制资金管控系统由去年的数 据跟踪扩展到全程管理， 实现资金从源头到末端的全链条监控， 并设置了预警规则， 对违规行为进行 自动提醒， 监管效率和便利程度有所提升。 从 上 半年 常态化 直达 机制执 行情 况 看， 资金 快速落 到基 层 和单 位， 重 点领 域支 出得 到有 效保障 ， 惠 企利民 政策 精准落 实。 资金下 达方 面， 截至6 月 底，2.8 万 亿元直达资金中，中央财政已下达 2.59 万亿 元，下达比例达到 92.5%，未下达的主要是据实结算资 金； 地方财政已将2.506 万亿元分配到资金使用单位， 占中央下达资金的96.8% 。 资金使 用 方面， 各 地区形成支出1.635 万亿元， 支出进度达到 63.1%； 各地用于养老、 义务教育、 基本医疗、 基本住房 等基本民生方面支出占总支出的七成以上，支持基层落实民生政策。 为 贯彻 常态化 直达 机制的 全面 落实， 推动直 达资 金精 准高效 落地， 各地 继续 助力 “ 六稳” “六保 ” 。 今年年初，云南、吉林等省均在财政部官网发文，总结 2020 年全面 落实财政资金直达机制各项决策 部署要求工作， 并部署今年常态化直达机制任务。 二季度以来， 各地 财政部门积极落实常态化直达机 制年度任务部署， 助推直达资金精准落地。 浙江 省 杭州市建德市加强 政策研究， 确保资金的快速直达 与支持 “六稳” “六保” 工作同频共振， 做好方案谋划， 梳理项目清单， 注重项目储备， 用好项目库 的一体化改革成果， 提高项目储备的数量和质量， 确保直达资金与预算项目科学匹配。 内蒙古 自治 区 兴安盟进一步完善直达资金分配、 下达、 使用 和监管全过程管理体系， 确保直达机制快速有效落地实 施， 确保直达资金直达市县基层、 直接惠企利民。 与 此同 时， 各部门协 调配 合加强 ， 全 流程管 理下 监中诚信国际地 方政府债与城投行业 4 管 效率 进一步 提升 。广西 壮族自治区财政厅、 财政部广西监管局联合印发关于做好 2021 年财政资 金直达机制有关工作的通知 ， 进一步完善双方联合工作制度， 夯实直达资金联合监管机制， 提升监 管工作的科学性、 规范性和有效性。 财政部河南 监管局锁定监管重点 ， 有的放矢， 围绕 2021 年的37 项直达资金，结合去年实际，完善了 30 项重 点监管内容，创新监管方式，集聚监管力量，转变服务 理念， 全面提高了监管效能， 有力有效推进直达资金监管工作。 财政部北京 监管局优化直达 资金监控 流程，采取“ 互联网+ 现场核查”方 式，提高 监管精准性， 重点对中 央转移支付提 前下达资 金使用效 率情况进行核查调研， 突出直达资金使用重点， 同时， 通过建立月度 监管“双报告”制度和与北京市 财政局的常态化沟通协作， 督促北京市财政局严格把好直达资金支出关， 进一步加强直达资金使用管 理。 财政部深圳监管局 坚持以发现纠正问题为导向， 明确重点监管内容， 重点关注是否存在未及时下 达或截留挪用， 是否存在违规将资金转至预算单位实有资金账户， 是否存在偷梁换柱、 弄虚作假、 虚 报冒领，是否存在闲置浪费、低效无效等方面内容，稳步推进常态化监控工作。 表 2： 落实财 政资 金直达 机制 的相关 政策 时间 相 关政 策及会 议 2021 年3 月 3 月 5 日，2021 年政 府工作报告明确将 2.8 万亿元中央财政资金纳入直达机 制；关于 2020 年中 央和地方预算执行情况与 2021 年中央和地方 预算草案的报 告 和 第十三届全国 人民代表大会财政经济委员会关于2020 年中央和地方预算 执行情况与 2021 年中 央和地方预算草案的审查结果报告指出，2020 年我国创 新财政资金直达机制，对新增财政赤字和抗疫特别国债 2 万亿元建立 特殊转移支 付机制；2021 年将建立常态化财政资金直达机制并进一步扩大范围， 为市县基层 惠企利民提供更加及时有力的财力支持。 2021 年3 月 云南省发文总结2020 年财政资金直达工作情况，并提出2021 年将不断优化和完 善工作机制，加强制度保障和约束，扎实做好财政资金直达工作。 2021 年3 月 财政部吉林监管局发文强调，深入构建直达资金常态化监管监控机制，助力“六 稳”、“六保”，更好发挥积极财政政策效能。 2021 年4 月 “421 国常会”更进一步从严格直达资金监管、动态跟踪地方资金分配、拨付和 使用情况以及严肃追责问责等方面入手实施好常态化财政资金直达机制。 2021 年4 月 财政部河南监管局完善监控方案，创新监管模式，确保财政直达资金惠企利民。 2021 年4 月 浙江省杭州市建德市以“四个度”为抓手，助推直达资金精准高效落地。 2021 年4 月 财政部广西监管局、广西壮族自治区财政厅联合印发关于做好2021 年财政资 金直达机制有关工作的通知，完善联合工作制度，夯实直达资金联合监管机 制。 2021 年5 月 5 月21 日，财政部副部长许宏才在国新办政策吹风会上介绍常态化资金直达机 制实施情况及进展，他指出，2021 年常态化直达机制执行情况良好，重点支出 得到保障，有力促进了地方经济社会持续健康发展。 2021 年5 月 内蒙古兴安盟财政局三个“坚持”，建立常态化资金直达机制。 2021 年6 月 财政部深圳监管局坚持问题导向，扎实做好中央直达资金监管工作 2021 年6 月 财政部北京监管局持续加强财政资金直达机制常态化监管工作中诚信国际地 方政府债与城投行业 5 二、地方政府债务管控 回归常态，专项债 管理制度持续健全 ，隐性债务 控增化 存 持续压 降 在坚决 打好防 风险 攻坚 战、持 续推进 现代 财税 体制建 立的背 景下 ，进 一步健 全政府 债务 管理 制 度， 防范化解地方政府和地方国企的债务风险的重要性不断上升。 近年来， 在经济下行压力增大的背 景下， 地方政府 “大开前门” ， 专项债放量发行，但 同时仍存在资金闲置、 未严格按照用途使用等 “重 发行、 轻管理” 的问题， 其积累的风险不容忽视， 此背景下今年针对地方债尤其是专项债的管理措施 陆续出台， 地方债管理不断规范。 同时， 伴随疫后经济逐步修复， 政策对地方隐性债务监管重回既定 轨道，3 月 15 日国常 会提出政府部门降杠杆，在央地直接债务压缩空间不足的背景下，需持续推进 隐性债务增速压降， 隐性债务 “控增化存” 有力推进。 此外， 各地也不断健全政府债务管理体制， 从 专项债全流程管理到隐性债务风险化解多措并举助力政府债务管控。 （ 一）专 项债 项目绩 效管 理办法 出台 审核趋 严， 京粤探 索新 增债分 批分 期发行 机制 专 项债 大幅扩 容的 同时风 险不 断积累 ， 审计 署指 出专 项债存 在 “重 发行 轻管 理” 问 题。 近 年来 经 济下行压力加大的背景下， 积极财政政策持续发力， 地方债尤其是专项债放量发行， 根据中诚信国际 统计，截至 2021 年 6 月末，全国地方债余额达 27.4074 万亿元，其中一般债 13.2068 万亿元、专项 债14.0823 万亿元， 专项债占比已超过一般债。 但在专项债大幅扩容的同时， 其发行使用过程中的问 题仍存。6 月 7 日 ，审 计署公布国务院关于2020 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报 告 指出， 专项债存在 “重发行轻管理” 的问题。 审计显示，2020 年底重点调查的55 个地区 （17 省 本级、17 市本级和21 县） 政府债务余额5.07 万亿元， 平均债务率较上年降低13 个百分点， 债务风 险总体呈收敛态势，但仍存在专项债券重发行轻管理的问题。至 2020 年底，55 个地区专项债余额 1.27 万亿元中有 413.21 亿元（占 3.25%）未严格按用途使用，其中 5 个地区将 204.67 亿元（占 1.61%）投向无 收益或 年收入不足本 息支出的 项目，偿债能 力堪忧。 若按照 3.25%的比 例并 结合财政 部目前已经下达的34676 亿元的新增专项债额度推算，2021 年全国新增专项债中或约有1127 亿元资 金未严格按用途使用、558 亿元资金投向无收益或收不抵支的项目。 为 更好 解决地 方债 尤其是 专项 债 “ 重发 行轻管理 ” 问题 ， 财 政部从 信用 评级 、 信息 公开 、 绩效 管 理 入手 出台多 项文 件， 持 续强 化管理 ， 进 一步提 高债 券资金 效率 。 今年 初， 财政部印发 地方政府债 券信用评级管理暂行办法 、 地方政府债券信息公开平台管理办法 ， 就规范地方政府债券信息公 开平台管理、做 好地方 政府债务相关信 息公开 、进一步细化地 方政府 债券信用评级管 理进行 规范。7 月 1 日， 财政部印发 地方政府专项债券项目资金绩效管理办法 （ 财预 202161 号） ， 对此前一 系列政策要求落实和完善， 加强地方政府专项债券项目资金绩效管理， 该文从事前、 事中、 事后三个 环节对专项债项目绩效管理进行了规定。 事 前环 节， 强化绩 效评 估 。 该文要求申请专项债资金前开展 事前绩效评价， 对项目资金来源和到位可行性、 收入成本预测合理性、 项目偿债计划可行性和偿债风 险点等方面进行重点论证， 并将评估结果作为 是否获得专项债资金的重要参考依据。 事中环 节， 加 强 化运 行监 控。 该文提出 在专项债资金使用中对预算执行进度和绩效目标实现情况进行 “双监控” ， 利 用信息化手段对专项债项目实行穿透式监管， 对严重偏离绩效目标的项目暂缓或停止拨款， 项目无法 实施或存在严重问题的即时追回专项债资金并调整用途。 事 后环节 ， 强 化绩 效评价 。 该文指 出绩效评中诚信国际地 方政府债与城投行业 6 价要反映项目决策、 管理、 产出和效益， 健全全生命周期跟踪问效机制， 并对项目绩效评价结果进行 公开， 尤为值得注意的是， 该文明确财政部门在分配新增地方政府专项债务限额及运营期财政补助资 金时， 将绩效评价结果和各地抽查结果作为分配调整因素。 伴随 办法 落地， 后续专项债审核将进 一步趋严， 资金闲置、 挪用等问题或逐步得到解决， 有利于提高资金使用效率。 同时， 将绩效评价与 新分配专项债额度和运营期补助资金挂钩， 聚焦项目层面， 弱化对区域基本面的考量， 后续专项债资 金能真正用好用足、 产生效益的地区或将争取更多额度倾斜； 部分确有举债需求但债务水平不低的省 份也能在加强项目绩效管理的基础上争取到所需额度，适当弱化债务水平在限额分配中的影响。 与此 同时 ， 各地 出台相关 配套 措施 ， 加 强专项债 全生 命周期 管理 ， 提高 资金 使用效 率 。 北京市 、 广 东省 均提出要探索新 增债券分期分批发行机制， 将债券发行时间、 发行规模与项目建设进度和资金 需求精准匹配， 推动实现 “发行一批、 建设一批、 接续一批” ， 减少 债券资金闲置浪费。 此举有利于 提高对募投项目全周期债券融资需求的估算准确度， 有效避免专项债投资与项目实际开工建设进度不 匹配。 一方面降低专项债资金募集后因项目前期准备不充分而发生闲置的可能， 另一方面， 对于项目， 也能避免部分 建设规模 较大、建设周 期较长的 项目未来建设 阶段需使 用的专项债资 金“早早 到位”、 “趴在账上” 的可能， 进一步提升地方债资金的使用效率； 此外， 也有助于基于项目实际科学确定债 券发行额度及 期限，保 障地方政府债 务长期偿 付安全。四川 省、广东 省韶关市聚焦 专项债“ 借、用、 管、 还” ， 全过程强化 专项债资金管理。 四 川省 正式印发实施全国首 个省级政府出台的专项债券全生 命周期管理办 法四川 省地方政府专 项债券全 生命周期管理 办法， 进一步明确专 项债券项 目申报、 储备、 调整、 发行等程序和条件， 并强调根据项目成熟度建立 “储备库、 备选库、 执行库” 三级子库 联动管理的专项债券项目库， 将专项债券项目资产纳入国有资产管理， 进一步明确专项债券额度分配、 使用绩效相挂钩。 广 东省 韶关市乳源县聚焦 “ 借、 用、 管、 还” 全过程强化专项债券资金管理， 规范 项目申报，优化资金投向，强化资金监管，兜牢本息偿还，不断提升专项债券资金使用效益。 表 3： 地方债 管理 相关政 策措 施 时间 相 关政 策及会 议 2021 年1 月 1 月29 日， 财政部印发 地方政府债券信用评级管理暂行办法 ， 进一步规范地方 政府债券信用评级管理，推动地方政府债券市场健康发展，防范地方债潜在风险， 办法于2021 年3 月1 日起施行。 2021 年2 月 2 月9 日， 财政部印发 地方政府债券信息公开平台管理办法 ， 就 规范地方政府 债券信息公开平台管理、做好地方政府债务相关信息公开做出详细规定。 2021 年4 月 四川省正式印发实施 四川省地方政府专项债券全生命周期管理办法 ， 健全地方 政府专项债券“借、用、管、还”全生命周期管理。 2021 年4 月 广东省韶关市乳源县聚焦 “借、 用、 管、 还 ” 全过程强化专项债券资金管理， 充分 发挥专项债券资金的引领和撬动作用，提升专项债券资金使用效益。 2021 年6 月 6 月 7 日，审计署公布 国务院关于 2020 年 度中央预算执行和其他财政收支的审 计工作报告 ， 指出地方政府专项债券存在 “重发行、 轻管理” 问题，2020 年审计 中有3.25%的专项债券未严格按用途使用。 2021 年6 月 北京市发布预算调整方案，提出从今年起探索建立新增政府债券分批分期发行机 制， 将债券发行时间、 发行规模精准匹配项目建设进度和资金需求， 减少债券资金 闲置浪费。 2021 年6 月 广东省发布预算调整方案， 提出地方债分批次滚动发行， 将结合项目分阶段资金需 求，推动实现“发行一批、建设一批、接续一批”。中诚信国际地 方政府债与城投行业 7 2021 年7 月 7 月1 日， 财政部印发 地方政府专项债券项目资金绩效管理办法 （财预 2021 61 号） ， 从事前绩效评估、 绩效目标管理、 绩效运行监控、 绩效评价管理、 评价结 果运用等方面对地方政府专项债资金管理提出进一步要求， 加强地方政府专项债券 项目资金绩效管理。 （ 二）隐性 债务 “控 增化 存”有 力推 进，城投 发债 审核 加强 ，各地 加强 风险防控 与 化解 围绕 “十四五” 规划提 出的 “防范经济和金融风险” 目标， 去年底中 央政治局会议和中央经济工 作会议持续强调化解债务风险， 中央经济工作会议更明确指出要抓实化解地方政府隐性债务风险；今 年以来， 伴随经济逐步修复， 政策对地方债务尤其是隐性债务的管控回归常态， 隐性债务 “控增化存” 持续推进，监 管部门陆 续出台政策多 维度限制 城投融资，“5 号文” 重提城投破产 清算助力 化存量。 控 制增 量方面 ， 融资限制 政策 密集出 台 ， 城投融 资面 临区域 、 资质双维 度收 紧， 弱资 质主体进一 步 受限。 一季度， 交易 所根据地方政府债务率和地方政府收入进行城投债发行分档管理， 对于债务风 险较高地区的城投发债进行限制； 上交所要求从严把握对弱资质发行人的审核标准； 国资委正式出台 关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见 ， 从完善债 务风险监测预警机制、 分类管控 资产负债率等 方面进一 步做好地方国 企债务风 险防控。二季 度以来， 政策层面进一 步加强融 资限制。 4 月 22 日 ，沪深 交易所 分别 发布 上海 证券交 易所 公司债 券发 行上市 审核 规则适 用指 引第 3 号 审 核 重点 关注事 项 、 深 圳证 券交易 所公 司债券 发行 上市审 核业 务指引 第 1 号 公司债 券审核 重点 关 注 事项 ，要 求 城投企 业发债不得新增地方政府债务， 并承诺募集资金用于偿还公司债券以外的存量 债务不涉及地方政府隐性债务； 同时， 城投企业总资产规模小于100 亿元或主体信用评级低于AA （含） 的， 应结合自身层级、 规模、 盈利、 资产负债结构、 现金流量情况等评估自身经营和偿债能力， 审慎 确定公司债券申报方案， 并采取调整公司债券申报规模、 调整募集资金用途用于偿还存量公司债券等 措施强化发行人偿债保障能力。6 月 11 日 ，中 国银 保监会 、中 国人民 银行 联合发 布 关于规 范现 金 管 理类 理财产 品管 理有关 事项 的通知 （银保 监发202120 号） ， 从 投资范围、 集中度、 久 期、 杠杆 等方面对现金 管理类理 财产品做出了 限制，将 现金管理类理 财产品的 监管要求基本 对标于货 币基金。 通知规定现金管理类产品不得投资于信用等级在AA+以下的债券、 资产支持证券， 弱资质城投债的市 场需求被进一步压缩， 相关城投平台通过信用债融资的难度进一步上升， 未来需持续关注相关主体的 债务滚动压力。 此外， 为 落实 “十四 五” 规划全 面推 进乡村 振兴 战略的 要求 ， 交易 商协 会、 沪 深交 易 所 创设 债务融 资工 具提供 资金 支持， 城投 企业可 发行 相关债 券 用于农 业农村建设以及偿 还存量 债务， 但需注意的是， 通过乡村振兴债融资的城投企业多为高等级、 高层级主体， 部分弱资质城投再融资依 然承压，需密切关注相关主体信用风险演化。 化 解存 量方面， “5 号文 ”提 出清理 规范 地方融 资平 台公司， 剥离 其政 府融 资职能， 对失 去清 偿 能 力的 要依法 实施 破产重 整或 清算， 助力 减少隐 性债 务存量 ， 但 此过程 中城 投信仰 或面 临逐步 打破 的 可能。 “5 号文”明确 指出对于地方政府， 其应该把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治 纪律和政治规矩； 对于国有企业， “5 号文” 也要求强化国有企事业单位监管， 依法健全地方政府及 其部门向企事业单位拨款机制， 此举或可进一步完善安排财政资金偿还存量隐性债务的途径。 更值得 注意的是， 该文再提城投平台破产重整或清算， 或可切实降低隐性债务存量， 起到化解实效。 对于没 有足够业务支撑、 仅剩存续债务需要偿还的城投平台而言， 这些公司确实存在失去清偿能力， 被迫走中诚信国际地 方政府债与城投行业 8 向破产重整或清算的可能性， 已发进行市场化、 规范化的破产或清算， 将有利于实质性地减少隐性债 务存量。 但在清算过程中仍需防范风险的无序传导， 也需要关注城投企业在化解存量债务过程中面临 的破产风险，城投信仰也可能逐步打破。 各地 政府 持续 化解 隐性债 务， 并 坚决防 止国 企债 券到 期兑付 违约 事件发 生 。 江 苏省、 内 蒙古自 治 区 聚焦 融资平 台管 理、 统 筹资 源资产 ， 持续推进 隐性 债务化 解 。 据媒 体报道， 江苏省出台了 关于规 范融资平台公司投融资行为的指导意见 ， 从加强投融资行为管理、 强化融资规模约束、 改善融资产 品结构、 推动融资成本压降、 防范化解债务风险、 落实投融资管理责任六个方面， 明确了规范融资平 台公司投融资行为的要求。 若其正式实施， 伴 随进一步理清政府和融资平台公司责任边界、 合理控制 债务总量及负债率， 融资平台融资成本或将降低， 有利于防范化解地方国有平台公司债务风险， 但也 需重点关注江苏省内弱区域、弱资质、高负债平台融资受限下的风险演变。5 月 19 日，内蒙 古自 治 区 规范政府债务管理防 范金融风险工作领导小组召开会议， 会议强调要充分挖掘潜力， 统筹资源资产， 通过压减一般性支出、 加大预算安排、 盘活存量资金等方式积极化解政府隐性债务。 区内包头市年初 制定 2021 年市本级化 解政府债务实施方案，统计分解市本级各债务单位全年化解任务、刚性兑付、 化债措施； 针对债务到期刚兑情况， 要求各债务单位提前谋划偿债措施， 通过财政支持、 配合债务单 位协调金融机构利用便利性金融工具、 降低利息等方式化解刚兑风险， 并降低融资成本。 此外， 河南 省、 陕西 省、 山 西省 等地 政府 部密集 发声 ， 要求 确保 地方国 企债 券偿还 。4 月8 日， 河 南省 召开全省 国资国企工作会议，提出要着力防范企业债务风险，推动企业建立“ 631”债务偿还机制，提前 6 个 月制定到期还款计划， 提前3 个月落实资金来源， 提前1 个月账上备足偿债资金。 此后的5 月28 日， 河南省召开全省国有企业债券风险防控工作视频会议， 要求全面加强国有企业债务风险防控， 重点完 善债务风险管控体系， 重点管控隐性债务风险， 严控资产出表、 表外融资等行为， 合理使用权益类融 资工具。 陕 西省 、山西省 也强调“坚决防止发 生债券到期兑付违约事件”。 表 4： 隐性债 务管 理相关 政策 措施 时间 相 关政 策及会 议 2021 年1 月 近日， 据媒体报道， 交 易所已经暂停尚未封卷的城投债审批， 其