请 务必 阅读正文之后的重要声明部分 Table_Title 分析师：周岳 执业证书编号： S0740520100003 电话： 邮箱： 联系人：巩成华 电话： Email： Table_Report 相关报告 投资要 点 为什么选择园区和园区债作为研究对象？ 园区在 财政 、税收、 管理上 具有相对的独立性； 国家级园区在生产总值、财政税收等方面占全国的比重 较高； 园区城投公司 的功能定位、 职责划分较为清晰，政府支持的思路较为明确； 园区 城投 市场化转型有着更大的优势 。 我 国园区是改革开放的产物，是中国从计划经济向市场经济转型的过渡需要，也是扩大 吸收国外直接投资、促进出口、参与国际分工的需要。 我 国园区成为国家和地方经济重 要的经济增长点。目前我国的园区大致可分为五类，即经济技术开发区、高新技术产业 开发区、海关特殊监管区域、边境经济合作区和国 家级新区。 2019 年，全国 218 家国家级经开区实现地区生产总值 10.8 万亿元 ，第二产业增加值 6. 7 万亿元，财政收入 2.1 万亿元，税收收入 1.9 万亿元，占全国的比重分别为 10.9%、 1 7.4%、 10.9%和 11.7%。 2020 年，国家级经开区（ 217 家）生产总值为 11.6 万亿元， 同比增长 6.4%，占全国生产总值比重为 11.5%，实现税收收入 1.9 万亿元，占全国税 收收入的 12.4%。 2019 年 ， 国家高新区上报统计的企业总计 14.1 万家，实现营业总收入 38.55 万亿元， 工业总产值 24.03 万亿元，净利润 2.61 万亿元，实缴税金 1.9 万亿元，出口总额 4.14 万亿元。高新区实现全口径生产总值 12.14 万亿元，占全国国内生产总值的 12.3%，高 新区园区企业的营业利润率为 7.8%， 高新区实现出口总额 4.14 万亿元，占全国出口总 额的 22.87%。 3048+224。 目前债券市场上与国家级园区相关的城投债有 3048 只，中期票据 、 公司债 （包括私募债） 和 企业债 占比较大， 目前存量的园区城投债中多为 2019-2021 年发行 的债券。存量园区城投债涉及到 224 个国家级园区，其中经济技术开发区 129 个，存 量债券 1439 只，高新技术 开发区 72 个 ，存量债券 976 只，国家级新区 15 个，存量债 券 508 只，海关特殊监管区（含保税区、保税港区、综合保税区） 7 个，存量债券 125 只。 217+163。 在 380 个发行主体中，共有 217 个发行主体由园区管委会或园区国资委直 接设立，或实际控制，或行使出资人职责，我们均认为其直接受园区管委会的管辖，其 余 163 个发行主体是地方政府设立的城投平台。 地区与园区层面。 对于一般公共预算收入表现不佳的地区的园区，建议保持谨慎态度， 这些区域发展空间受限，资金保障不足，区域产业和财力对于园区城投的支持相对薄弱。 对于园区产 值占地 区比重 较高，一般公共预算收入占园区财政总收入比重较高的园区可 以重点关注，这些园区 有较为稳定的税源，已具备一定的造血能力 。 目前国家级园区财力已呈现分化态势。 有相当一部分园区已经实现了一定的造血能力， 但仍有一部分园区对土地财政和转移支付依赖度较高，收入结构不佳。 2020 年，一般 预算收入占比小于 30%、 40-70%的数量较多，而处于 30-40%和 80%以上的园区数量 较少 。 城投层面。 我们从资产负债率、仍有一定规模交通环保业务及具有创新创业孵化功能等 角度去挑选。 仍 保有部分公益属性的园区城投，在融资便利度、现金回款 等 方面保障程 度相对较高，可以重点关注，同时对于部分市场化程度已较高的园区城投，其业务结构 较为多元，已有一定资金及实力去参与园区内的产业投资，发展潜力较高。此外，负债 率相对较高一直是城投公司的特质，但对于长期高负债经营的公司，仍需谨慎。 风险提示事件： 城投融资政策收紧； 城投公司转型风险 ；城投资产划拨。 园区债投资手册 证券研究报告 /固定收益专题报告 2021 年 7 月 21 日 Table_Industry 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 2 - 固定收益专题报告 内容目录 一、为什么要研究园区债券？ . - 5 - 二、园区的概念和政策梳理 . - 5 - 1、园区的概念和特点 . - 5 - 2、园区的类型 . - 6 - 3、园区发展阶段划分 . - 7 - 4、园区相关政策 . - 8 - 三、我国主要园区类型的发展情况 . - 12 - 1、国家级经济开发区 . - 12 - 2、国家级高新技术产业开发区 . - 15 - 3、海关特殊监管区域 . - 17 - 4、国 家 级边境经济合作区 . - 22 - 5、国家级新区 . - 23 - 四、园区债概览 . - 25 - 1、 224 个国家级园区 . - 25 - 2、 380 个发债主体 . - 26 - 五、园区城投债投资价值分析 地区及园区层面 . - 37 - 1、地区财政收入变化 . - 37 - 2、园区的规模效应 . - 38 - 3、园区需发展特征 . - 39 - 4、园区收入分析 . - 47 - 5、园区债务规模 . - 51 - 6、园区未来发展和转型的空间 . - 52 - 六、园区城投债投资价值分析 城投层面 . - 53 - 1、园区城投平台主营业务 . - 53 - 2、园区城投平台资产负债率 . - 60 - 四、园区城投债投资价值分析 债券层面 . - 61 - 1、募集资金用途 . - 61 - 2、债券梳理 . - 68 - 七、总结 . - 71 - 图表目录 图表 1：我国园区的主要类型 . - 6 - 图表 2：国家级经开区、高新区生产总值情况 . - 7 - 图表 3： 国家级经开区、高新区工业增加值情况 . - 7 - 图表 4：国家级经开区、高新区税收收入情况 . - 7 - 图表 5：国家级经开区、高新区税收收入占全国 . - 7 - 图表 6：园区发展阶段划分 . - 8 - 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 3 - 固定收益专题报告 图表 7：国家层面国家级经开区、高新区相关政策 . - 9 - 图表 8：部分省份园区管理体制文件及主要内容 . - 12 - 图表 9： 2020 年国家级经开区主要经济指标增速情况 . - 13 - 图表 10：各省（直辖市、自治区）国家级经济开发区名单 . - 13 - 图表 11：国家级高新区生产总值情况及全国占比（亿元） . - 16 - 图表 12：国家 级高新区出口情 况及全国占比（亿美元） . - 16 - 图表 13：各省（直辖市、自治区）国家级高新技术产业开发区名单 . - 16 - 图表 14：海关特殊监管区域类型对照 . - 18 - 图表 15：我国综合保税区 及所属国家级园区情况 . - 19 - 图表 16：各省（自治区）国家级边境经济合作区名单 . - 22 - 图表 17：国家级新区名单 . - 23 - 图表 18：国家级新区及其所辖国家级园区统计 . - 24 - 图表 19：存量园区城投债品种分布（个） . - 25 - 图表 20：存量园区城投债发行时间分布（个） . - 25 - 图表 20：不同类型园区发债园区与未发债园区数量之比（个） . - 26 - 图表 21：不同类型园区发债园区存量城投债 . - 26 - 图表 23：非园区实际控制的城投平台 . - 27 - 图表 24：不止一家城投平台的园区 . - 31 - 图表 25：部分地市级两年一般公共预算收入增速 . - 37 - 图表 26：部分经开区 GDP 占比 . - 38 - 图表 27：部分高新区 GDP 占比 . - 39 - 图表 28：已发城投债国家级经开区的开建时间 . - 41 - 图表 29： 已发城 投债国 家级高新区的开建时间 . - 42 - 图表 30：海关特殊监管区域的批准时间 . - 42 - 图表 31：国家级新区的批准时间 . - 42 - 图表 32：部分国家级经开区、高新区主导产业 . - 43 - 图表 33：苏州工业园区 2020 年企业贡献榜 . - 45 - 图表 34：苏州工业园区市值超百亿上市公司情况 . - 45 - 图表 35：长沙经济技术开发区重点行业和企业情况 . - 45 - 图表 36：经开区 25 强和高新区部分 25 强榜单 . - 46 - 图表 37：园区的盈利模式及特点 . - 48 - 图表 38：嘉兴经开区 2020 年统计数据 . - 49 - 图表 39：园区一般预算收入占比分布图（ %） . - 50 - 图表 40：已发债园区一般预算收入 /综合财力比率区间分布 . - 50 - 图表 41：债务率超过 100%的园区及发行人 . - 51 - 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 4 - 固定收益专题报告 图表 42：发债园区所在城市人口情况 . - 52 - 图表 43：国际酒店集团在发债园区的酒店分布 . - 53 - 图表 44：园区城投债主营业务分类 . - 54 - 图表 45：资产结构良好的园区城投平台 . - 55 - 图表 46：主营业务仅限于土地开发 和基础设施建设的园区 . - 59 - 图表 47：资产负债率高于 70% 的城投平台统计 . - 60 - 图表 48：各类募集资金投向债券种类分布（亿元） . - 61 - 图表 49：募集资金投向分析 . - 63 - 图表 50：棚户区改造相关债券 . - 64 - 图表 51：交通、环保相关债券 . - 66 - 图表 52：孵化器不同发展阶段及其特征 . - 67 - 图表 53： 募集资金投向为孵化器、创业基地的债券 . - 68 - 图表 54：投资价值较高的债券梳理 . - 69 - Table_Main 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 5 - 固定收益专题报告 一、为什么要研究园区债券？ 在以往的城投债分析框架中，投资者会从发行主体和债项两个层面去对 城投债的信用资质进行考量。对于发行主体的信用分析，通常会考虑城 投公司所在区域的经济发展水平和潜在可获得的政府信用支持，因此省 级和市级城投公司所发行的城投债往往成为投资者的首选，而很多为园 区建设提供投融资的园区城投公司，则因为较低的主体信用层级而较少 给予关注 。 我们认为，在全国各类园区城投公司发行的债券中，尤其是部分国家级 园区发行的城投债，也具有较高的投资价值。理由如下： 第一，从独立性角度看，园区作为城 市 中 的特殊区域，在财政、土地、 税收、产业等方面都施行特殊的政策，在行政管理上也具有相对的自主 性，这使得园区在所在城市具有很强的独立性。国家级园区的行政级别 一般仅略低于所在的地 （县） 市级别，由于行政管理链条较短和地位特 殊，政府对于园区所属城投公司都 较为 支持。 第二，从经济发展和财政收入角度看，国家级园区在生产总值、财政税 收等方面占全国的比重很高，而且由于区域的集中，园区具有很强的经 济发展水平和财政实力。尤其对于一些建园较早，已经形成了一定的产 业集聚，具备较强的资产完整性和整合能力的园区来说，已经进入园区 生命 周 期 中的成熟期阶段，这类园区具有很强的偿债能力。 第三，从城投平台单一性角度看，园区城投公司被赋予的功能相对专一， 平台定位区分较为清晰，使得园区政府对园区平台支持的思路较为明确。 第四，从城市发展角度来看，园区逐渐成为地区经济发展、产业培育、 招商引资的主要抓手，而在此过程中园区平台承担了重要的角色，与产 业更为贴近，相较于普通的城投企业，其进行市场化转型有着更大的优 势。 以上是我们研究园区和园区平台的主要原因，当然，园区平台并不是简 单化的推荐，还是要有所筛选，以下是我们的筛选逻辑，供参考。 二、园区的 概 念 和 政策 梳理 1、园区的概念和特点 园区是经济结构调整和实现跨越式发展中，为了摆脱传统的经济社会环 境平台和运行机制束缚，设计营建高质量的综合环境，实现高素质经济 主体的优化组合，而在空间上拓展的新型经济主体。园区是微观尺度的 区域经济的现代形式，也是一种新型的地域经济综合体。 我国 园区的产生，是改革开放的产物。设立经济技术开发区等特殊经济 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 6 - 固定收益专题报告 区域，是中国从计划经济向市场经济转型的过渡需要，也是扩大吸收国 外直接投资、促进出口、参与国际分工的需要。中国园区发展与中国经 济的快速增长有着密切的联系，其对增加出口、吸引 外 资 、引进高新技 术等方面发挥了重要的作用，成为国家和地方经济重要的经济增长点。 2、园区的类型 园区的发展历程是从经济特区、到沿海开放城市、内地城市、再到西部 整体的全国开发的过程。而园区的类型，由经济开发区、高新技术开发 区、出口加工区、保税区等，逐渐向多功能、专业化、综合性的方向发 展。 根据主管部门和功能定位的不同，目前我国的园区大致可分为五类，即 经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区域、边境经济 合作区和国家级新区。 图表 1： 我国园区的主要类型 园区类别 简介 首 批 设立 时间 主管部门 国家级数 量 经济技术开发区 经济技术开发区是中国最早在在沿海开放城市设立的以发展知识密集型和技术密 集型工业为主的特定区域，后来在全国范围内设立，实行经济特区的某些较为特 殊的优惠政策和措施。 1984 年 商务部 230 个 1 高新技术产业开发区 高新技术产业开发区是以智力密集和开放环境条件为依托，主要依靠我国自己的 科技和经济实力，通过软硬环境的局部优化，最大限度地把科技成果转化为现实 生产力而建立起来的、面向国内外市场、发展我国高新技术产业的集中区域。 1988 年 科技部 169 个 2 海关特殊监管区域 海关特殊监管区域是经国务院批准，设立在中华人民共和国关境内，赋予承接国 际产业转移、联接国内国际两个市场的特殊功能和政策，由海关为主实施封闭监 管的特定经济功能区域。 1990 年 海关总署 160 个 边境经济合作区 国家级边境经济合作区是指经国务院批准设立的国家级边境经济合作区，是中国 沿边开放城市发展边境贸易和加工出口的区域。 1992 年 商务部 17 个 国家级新区 国家级新区是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合 功能区。国家级新区是我国于 90 年代初期设立的一种新 开 发 开放与改革的大城市 区。 1992 年 国务院 19 个 来源： 商务部、科技部、海关总署、国务院 、 中泰证券研究所 整理 自 1984 年第一批经济技术开发区设立以来，从园区的各项指标上看， 其已成为中国经济腾飞的中坚力量。园区内产业的不断集中再到集聚， 通过极化效应和扩散效应，同时带动区域经济快速发展，在经济版图之 中起到了“增长极”作用。园区同时也担负了中国技术创新和现代化产 业建设的重任，在对外出口、土地开发、吸引就业以及城市化进程中都 扮演了重要角色。尤其是以发展新型工业为目标的经济技术开发区（简 称“经开区” ） 和 以高新技术产业化为目标的高新技术产业开发区（简称 “高新区”），已经成为推动我国经济发展的发动机。 2019 年，国家级经 1 截 至 2021 年 6 月末 。 2 苏州工业园区 享受国家 高新区同等政策 。 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 7 - 固定收益专题报告 开区（ 218 家）和高新区（ 169 家）生产总值分别为 10.8 万亿元和 12.2 万亿元，合计占全国 GDP 的 23.21%；同年， 经开区（ 218 家）实现 税收收入 1.9 万亿元，同比增长 2.9%，占全国税收收入的 11.7%，高新 区（ 169 家）实际上缴税收收入 1.86 万亿元，同比下降 0.3%，占全国 税收收入的 11.8%。 图表 2： 国家级经开区、高新区生产总值情况 图表 3： 国家级经开区、高新区工业增加值情况 0 . 0 0 % 5 . 0 0 % 1 0 . 0 0 % 1 5 . 0 0 % 2 0 . 0 0 % 2 5 . 0 0 % 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 高新区生产总值（万亿元） 经开区生产总值（万亿元） 合计占全国比重（右轴） 0 . 0 0 % 1 0 . 0 0 % 2 0 . 0 0 % 3 0 . 0 0 % 4 0 . 0 0 % 5 0 . 0 0 % 0 . 0 0 2 . 0 0 4 . 0 0 6 . 0 0 8 . 0 0 1 0 . 0 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 高新区工业增加值（万亿元） 经开区工业增加值（万亿元） 合计占全国比重（右轴） 来源： 商务部，科技部， 中泰证券研究所 来源： 商务部，科技部， 中泰证券研究所 图表 4：国家级经开区、高新区税收收入情况 图表 5：国家级经开区、高新区税收收入占全国 - 1 0 . 0 0 % 0 . 0 0 % 1 0 . 0 0 % 2 0 . 0 0 % 3 0 . 0 0 % 4 0 . 0 0 % 0 5000 10000 15000 20000 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 经开区税收收入（亿元） 高新区上缴税额（亿元） 经开区税收同比增速（右轴） 高新区同比增速（右轴） 0. 00% 5. 00% 10. 00% 15 . 00 % 20. 00% 25. 00% 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 经开区税收收入与高新区上缴税额合计（亿元） 合计占全国税收收入比重 来源：商务部，科技部，中泰证券研究所 来源：商务部，科技部，中泰证券研究所 3、园区发展阶段划分 园区概念的出现源自于现代经济学理论中的集群理论，在西方国家，随 着市场经济的逐渐发展与完善，一些独立自主但又相 互关联的中小企业 以某一个主导行业为核心，依据专业分工和协作形成集群，实现资源、 信息、配套设施的共享，降低企业 之间沟通交流和交易的成本，提高资 源配置效率，形成强劲的、持续的区域繁荣与竞争优势。园区的设立， 正是以政策的力量推动地区形成产业集群，从而推动经济发展 。 我 国园区的发展历程是从经济特区、到沿海开放城市、内地城市、再到 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 8 - 固定收益专题报告 西部整体的全国 开发的过程。而园区的类型，由经济开发区、高新技术 开发区、出口加工区、保税区、国家级新区等，逐渐向多功能、专业化、 综合性的方向发展。 根据开发程度的差异，我们认为园区发展可分 为四个不同的阶段。园区 的发展阶段不同直接 决定了园区在财政收入、产业结构等方面的差异， 因此本文在分析各项园区指标时会结合园区发展阶段进行考量。 图表 6： 园区发展阶段划分 阶段 特征 园区开发资金主要来源 阶段一 园区开发企业对园区进行早期的开发建设，除少量注册资本和项目启动资金外，园区开发的资金来源 主要通过土地 使用权的抵押和财政的贴息和担保筹措。在必要的市政基础设施完成后，园区迅速招商 引资。 银行贷款、财政拨款 阶段二 园区招商规模不断扩大，入驻企业增多带来税收收入和其他服务收益 。开发区管委会将返还的税收按 一定比例拨给园区开发企业，园区开 发企业利用土地转让收入和财政拨款继续进行园区开发建设，园 区开发进入良性循环。 税收收入、土地转让、 出租收入和财政拨款 阶段三 随着园区规模的不断扩大，入驻企业和园区内就业人员数量增长，园区开发企业从单一的土地开发和 基础设施建设转向商品房和商业地产的开发，租售并举扩大盈利；同时 园区服务体系不断完善，部分 园区开发企业也从单纯的硬件提供转型为园区内企业提供金融、人员培训、信息、技术等服务的园区 运营商。 围绕房地产开发形成的 租售并举盈利体系、园 区服务收入 阶段四 部分运作良好，实力雄厚的园区由于土地资源限制，无法进一步扩大园区规模，为谋求发展，或跨区 域寻找合适的地块进行园区拓展，或与弱势园区进行产业合作。 房地产开发、基础设施 建设收入 来源：中泰证券研究所 4、园区 相关政策 随着园区发展的不断推进，相关政策陆续推出，赋予园区更多管理职能 并积极推进园区体制改革 。 2017 年 ，国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见 （国发 2017 7 号） 3中提出，完善开发区管理体制、促进开发区整合 优化和提高开发区行政管理效能，包括完善开发区财政预 算管理和独立 核算机制，鼓励以国家级开发区和发展水平高的省级开发区为主体，对 周边的小而散的相近 开发区进行整合，各省（区、市）政府将能够下放 的经济管理权限下放给开发区。 2019 年，国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开 放新高地的意见（国发 2019 11 号） 4中提出，赋予国家级经开区更 大改革自主权，包括下放省市经济管理 审批权、全面开展工程建设项目 审批制度、积极支持符合条件的国家级经开区开发建设主体申请首次公 开发行股票并上市。 3 来源： 4 来源： 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 9 - 固定收益专题报告 2020 年，国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的 若干 意见 （国发 201911 号）（国发 2020 7 号） 5中提出，深化管理体制 机制改革、深化“放管服”改革、加强金融服务，包括赋予国家级高新 区相应的科技创新、产业促进、人才引进、市场准入、项目审批、财政 金融等省级和市级经济管理权限 ，实行企业投资项目成承诺制、容缺受 理制， 大力发展市场化股权投资基金，允许园区内符合条件的国有创投 企业建立 跟投机制，支持国家高新区内高成长企业利用科创板等多层次 资本市场挂牌上市。支持符合条件的国家高新区开发建设主体上市融资。 图表 7：国家层面国家级经开区、 高新区相关政策 时间 颁布部门 法规或政策名称 主要内容 1998 年 国务院 中共中央、国务院关于加强技 术创新、发展高科技、实现产业 化的决定 加强国家高新技术产业开发区建设，形成高新技术产业化基地。 1999 年 科技部 关于加速国家高新技术产业开 发区发展的若干意见 高新区发展要实现重点的转移：由注重招商引资和基本建设向注重 创新 质量和优化配置科技资源转移；由扩大建设项目向优化创业、创新环境 转移；由产业分散向集中优势、发展特色产业转移。 2007 年 科技部 关于印发国家高新技术产业化 及其环境建 设（火炬）十一五发 展纲要和国家高新技术 产业开发 区十一五发展规划纲要的通知 “十一五 ”期间，火炬工作要进一步集中各方面优势创新资源，调动各方面 力量，组织实施 “育苗造林 ”工程，从整体上促进高新技术产业自主创新能 力的大幅度提升，加快实现高新技术产业发展的战略目标。 2007 年 科技部、发改委、 国土资源部、住 建局 关于印发促进国家高新技术 产 业开发区进一步发展增强自主创 新能力的若干意见的通知 逐步扩大国家高新区内的未上市高新技术企业的股权进入证券公司代办 股份转让系统流通的试点范围。国家高新区的发展要纳入城市的 统一规 划和管理。国家高新区用地主要用于高新技术产业发展，不得擅自改变 用途，不得用于房地产开发。 2008 年 国务院 国务院办公厅关于加快发展服 务业若干政策措施的实施意见 加快推进在苏州工业园区开展鼓励技术先进型服务企业发展所得税、营 业税政策试点，积极扩大软件开发、信息技术、知识产权服务、工程咨 询、技术推广、服务外包、现代物流等鼓励 类生产性服务业发展的税收 优惠政策试点。 2010 年 国务院 关于中西部地区承接产业转移 的指导意见 发挥国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区的示范带动作用，承 接发展电 子信息、生物、航空航天、新材料、新能源等战略性新兴产业。 鼓励有条件的地 方加强与东部沿海地区创新要素对接，大力发展总部经 济和研发中心，支持建立高新技术产业化基地和产业 “孵化园 ”，促进创新 成果转化。 加强规划统筹，优化产业布局，引导转移产业向园区集中，促进产业园 区规范化、集约化、特色化发展，增强重点地区产业集聚能力。 2012 年 发改委 、 财政部 国家发改委、财政部关于推进 园区循环化改造的意见 该意见明确指出了工业园区在经济发展建设中的重要支撑作用，在合理 分析园区循环改造必要性的前提下，体系性的提出了园区循 环改造的总 体要求、目标、原则和相关组织的实施要点。 2012 年 国务院 国务院关于大力实施促进中部 地区崛起战略的若干意见 该意见支持符合条件的省级开发区升级为国家级开发区，支持具备条件 的地方申请设立海关特殊监管区域。密切与长江三角洲、珠江三角洲、 鼓励内陆地区与东部地区通过委托管理、投资合作等形式合作共建产业 园区，探索建立合作发展、 互利共赢新机制。 5 来源： 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 10 - 固定收益专题报告 2013 年 科技部 科技部关于印发国家高新技术 产业开发区 “十二五 ”发展规划纲 要的通知 国家高新区要显著提高自主创新能力，经济继续保持较快增长，产业结 构 要进一步优化。 2013 年 科技部 科技部关于印发国家高新技术 产业开发区创新驱动战略提升行 动实施方案的通知 从立法和制度安排方面，赋予国家高新区必要的经济、社会、行政等管 理权限和职能，强化高新区管委会的综合服务功能和科技创新促进功能， 提高管理服务效率。 2014 年 国务院 国务院办公厅关于促进国家级 经济技术开发区转型升级创新发 展的若干意见 东部地区国家级经开区要率先实现转型发展，继续提升开放水平，中西 部地区国家级经开区要依托本地区比较优势，着力打造特色和优势主导 产业。 2015 年 科技部 科 技部 关于印发国家高新技术 产业开发区创新驱动战略提升行 动实施方案的通知 从立法和制度安排方面，赋予国家高新区必要的经济、社会、行政等管 理权限和职能，强化高新区管委会的综合服务功能和科技创新促进功能， 提高管理服务效率。 2016 年 国务院 国务院办公厅关于完善国家级 经济技术开发区考核制度促进创 新驱动发展的指导意见 加大简政放权力度， 加强事中事后监管，做到扩大开放与加强监管同步。 继续把国家级经开区建设成为带动地区经济发展和实施区域发展战略的 重要载体。考核指标：地区生产总值、公共财政预算收入、税收收入、 实际 使用外资、高技术制造业产值、第三产业增加值等占所在地级市比 重 。 2017 年 国务院 国务院办公厅关于促进开发区 改革和创新发展的若干意见 在优化开发区形态和布局、全面深化开发区体制改革、完善开发区土地 利用机制、完善开发区管理制度等方面提出相关意见，提出要明确开发 区的数量、产业定位、管理体制和未来发展方向。 2019 年 国务院 国 务院关于推进国家级经济技 术开发区创新提升打造改革开放 新高地的意见 从下放省市经济管理审批权、优化管理机构设置、地方人民政府对有条 件的国家级经开区开发建设主体进行资产重组、股 权结构调整优化邓方 面赋予国家级经开区更大改革自主权；积极支持符合条件的国家级经济 技术开发区开发建设主体申请 首次公开发行股票并上市。 2020 年 国务院 国务院关于促进国家高新技术 产业开发区高质量发展的若干意 见 到 2035 年，建成一大批具有全球影响力的高科技园区，主要产业进入全 球价值链中高端。赋予国家高新区相应的科技创新、产业促进、 人才引 进、市场准入、项目审批、财政金融等省级和市级经济管理权限。鼓励 支持国家高新区加快消化批而未供土地，处置闲置土地。 来源：国务院、财政部、发改委、科技部、中泰证券研 究所 按照国家相关政策，各省级直辖市对于园区 管理体制进行改革，主要分 为三个方面， 一是管理模式；二是财政体制；三是经济、行政、社会管 理职能。 （ 1）管理模式 管理机构及管理模式方面。 多数开发区仍采用的是设立政府设置派出机 构即“管委会”对园区进行管理，近年来部分省份及地市探索“管委会 +公司”、“纯公司”、 “一区多园”、“政区合一”等 管理模式。 管委会管理模式下， 管委会作为政府的派出机构全面负责开发区的基础 设施建设、土地开发、招商引资和社会管理等开发区运作的一切活动。 管委会 +公司模式下， 管委会作为园区的 管理机构，承担园 区政策制定、 发展规划、行政审批、社会事务管理等行政管理职能，公司作为园区建 设发展的主体，主要承担园区的招商引资、资金筹集、项目管理、政府 公共基础设施市场化服务等职责。此外，还有管委会 +行业协会 +新型智 库 +基金的复合模式，鼓励和引导社会资本参与园区开发和运营。 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 11 - 固定收益专题报告 纯公司模式下， 没有管委会，由公司独立进行市场化运作，公司不同的 业务部门对接政府的不同管理部门，最为典型的是上海漕河泾开发区。 一区多园模式下， 以原有园区为主体，以周边其他园区为辐射带动区域 或分园区，各个园区增挂分园牌子，享受的产业、科技 、人才、项目申 报等政策，构建区域联动、资源共享、优势互补的协同创新发展格局， 同时也可利用主园区 的品牌优势，在招商引资中为自身增添亮点。 政区合一模式下， 实行一套班子、两块牌子，园区和政府合并设立、合 署办公，党政 领导 交叉任职，既承担产业园区的开发建设任务，也承担 地方政府的行政管理职能。同时，在此基础上还拓展出了政区合一 +公 司模式，由公司承 担建设开发任务。 （ 2）财政体制 根据中华人民共和国预算法规定，国家实行一级政府一级预算。如 果开发区、高新区是单独的人民政府，有 人 大 ，则单独编制预算，报同 级人大审查批准。 如果开发区、高新区没有单独设立人民政府 ，一般采 取由哪个政府设立，即纳入哪个政府的预算中报人大审查批准。 6 经过多年发展和改革，国家级园区具有较高的自主权，部分国家级园区 设立了一级财政，开发区设立金库，负责预算收入的征收、划分、报解 和预算支出的拨付，年度财政预决算由开发区报政府审定，并报人大常 委会批复、备案。收入管理上，采用基数留存、增量 分成、核定补助基 数，开发区和地方政府合理划分财政事权和支出责任，确定基期年、财 政收支基数。即基期年前，划入园区的原存量企业实现收入仍维持既得 利益不变，基期年后，园区内新引入的 企业实现的收入，园区和行政单 位进行划分。 以 2017 年大同经开区发布的大同经济技术开发区改革创新发展实施 方案 7为例，开发区设立一级财政，开发区地域范围内的所有企业税收 收入通过开发区税务部门统一征收，收入 计入 开发区，与相关区县的利 益分配由市财政统一结算。以 2016 年为基期， 2017 年开始市级财政分 成开发区的税收增量部分全部返还给开发区 。 2021 年 4 月 ， 丽水经开区 出台 了 丽水市本级开发区（园区）财政管理体制方案 8，方案中要求： 设立开发区国库，区域内建立相对独立的财政管理体制；财政体制 采取“ 统一征收、分 区结算、开发 单列、自求平衡” 。 （ 3）管理职能 近年来，为适应园区发展配合招商引资工作，各地政府 大力推进“放管 服”改革 ，对符合条件的园区建立赋权 清单 ，下放部分经济管理权限， 赋予园区更大的自主权。整体来看，权力的下放是根据园区发展的不同 阶段进行的。对于起步阶段的园区，相关社会事务管理职能交由属地政 府承担，园区主要聚焦发展经济；对于发展较为 成熟、产城融合度较高 的园区，下放部分行政管理。 以桐城经开区为例， 2020 年桐城市人民政府向桐城经开区下放原对归属 于市发改委、自然资源和规划局、住房和城乡建设局的 44 项权力， 涉 及政府投资项目审批，水利、道路、桥梁公路等城建项目的核准和变更， 建设用地规划许可，除房地产开发项目外的建筑 工程项目许可。 6 来源：王法忠，预算知识 手册，中 国 财 政经 济出版社。 7 来源： 8 来源： 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 12 - 固定收益专题报告 图表 8：部分省份园区管理体制文件及主要内容 省份 文件 管理模式 管理职能下放 辽宁 辽宁省人民政府关于推进全省经济开发区高质量发展的实施意见（陕 政办函 2020 44 号） 鼓励开发区推行或引进公司制管理模式。 经开区所在地市、县、区政府要根据经开区实际需要和承接能力，依法将本级 经济管理事权，有序下放（委托）给辖区内经开区（国家另有规定的除外）。 山东 山东：推动开发区体制机制改革打造高质量发展示范区（ 2019 年） 青岛市全面取消管委会机构规格，积极探索 “ 党工委 ( 管委会 )+ 公司 ”“ 园区 合一 ”“ 一区多园 ”“ 法定机构 ”“ 纯公司管理 ” 等 5 种管理模式。烟台市探索实 行 “ 管委会 + 协会、 + 基金、 + 新型智库 ” 等模式。枣庄经济开发区整建制 实行公司化管理，建立 “1 + 4 ” 的企业化管理运营园区构架。岚山经济开发 区探索实行公司化管理。青州经济开发区则以 “ 管委会 + 公司 + 基金 + 协会 ” 等多种模式。 安徽 安徽省人民政府关于促进全省开发区改革和创新发展的实施意见（皖 政 2017 98 号） 对具备条件的开发区，可实行与行政区合并的 “ 城区合一、县区合一、镇 区合一 ” 管理体制。鼓励开发区推进或引进公司制管理模式。 依照法定程序向开发区下放同级人民政府相应的经济管理权限。 陕西 陕西省人民政府办公厅关于促进全省开发区改革和创新发展的实施意 见（陕政办发 2017 110 号） 鼓励开发区推行或引进公司制管理模式；理顺与代管乡镇、街道的关 系，依据行政区划管理有关规定确定开发区管理机构管辖范围。 将能够下放的经济管理权限下放给开发区 宁夏 自治区人民政府办公厅关于促进开发区改革和创新发展的实施意见 （宁政办发 2018 48 号） 开发区管理机构作为所在市、县（区）政府的派出机构，要按照 “ 一园多 区 ” 的模式合并管理机构；开发区管理机构与行政区人民政府合并的开发 区，应完善政府职能设置 将能够下放的经济管理权限，依照法定程序及时下放或授权给开发区。 重庆 促进我市国家级开发区改革和创新发展若干政策措施（渝府办发 2019 84 号） 开发区按现代企业制度组建开发公司，负责开发区管理范围内投融资、 建设、运营、招商及企业服务等。 湖北 省人民政府关于促进开发区改革和创新发展的实施意见（鄂政发 2017 50 号） 鼓励开发区探索开展公司制管理模式试点 进一步加大简政放权力度，依照法定程序将能够下放的省级和市（州）级经济 管理审批权限，分级下放到国家级和省级开发区。对于需要逐级转报的审批事 项，由国家级和省级开发区管理机构分别向省、市审批部门直报。 广西 广西壮族自治区开发区条例（ 2020 年） 探索建立公司化管理模式 对设区的市、县级人民政府派出的自治区级开发区管理机构，自治区、设区的 市人民政府可以依照法定程序赋予其县级经济管理权限，并可以根据改革发展 需要，对符合条件的依照法定程序赋予其部分设区的市经济管理权限。 广东 广东省开发区总体发展规划（ 2 0 2 0 -2 0 3 5 年） (2 0 2 0 年） 探索实行 “ 一区多园 ” 叠加 “ 园区 + 市区镇（街道）协同、 园镇联动 ”“ 园区统筹组团发展 ” 等管理体制模式创新 有序向国家级经开区下放省级经济管理权限。 河南 关于开发区体制机制改革创新的意见（ 201