1/ 9 请务必阅读正文后的免责声明 远东 研 究 财 政研究 2021 年 7 月 21 日 一般预 算收支完成进度有 所差异，“ 土地财 政”现 象 依然 明显 2021 年 上半 年财政 收支 运行分 析 作 者：简尚 波 邮箱 ： 2021 年 上半 年累 计， 全国 一般公 共预 算收 入 117116 亿元， 同 比 增长 21.8%。 其中 ， 全国税 收 收入 100461 亿元 ， 同比 增长 22.5% ； 非税收 入 16655 亿 元， 同比 增长 17.4%。 上半 年一般 公 共预 算收 入 完成进 度相比 时间 进度 超过 9 个百 分点 ， 这 是同 期宏观 经 济增 速持 续恢复 的体 现，也受 2020 年上半 年低 基数 因素 以及 大宗商 品价 格 上 扬 等因 素影 响。 展 望下半 年， 国民 经济 保持 增长韧 性、 税收 低 基 数效 应削 弱、 工业 品价 格增 势遏制 以及 财政 预算 至少 四大因素 综合 作用， 或将 推动 一般 预算 收入增 长势 头放 缓。 上半年 累计 ， 全国 一般 公共 预算 支出 全国 一般 公共 预算支 出 121676 亿元 ，同 比增 长 4.5% 。其中 ， 中央 一般 公共 预算支 出维持 2020 年 5 月以 来负 增长 ， 或体现 “ 中 央带 头过 紧日子”压 减 非 急 需非 刚性 支出 政策 延续 。 上 半年一 般预 算支 出低 增长 和支出 完成 全 年预算 额进 度 （48.65% ） 低于时 间进 度， 既受 全年 预算目 标约 束的 影响， 也受 中 央和 地方 压减 非 急需 非刚 性支 出 ， 以及 增厚 地方 政府 财力和 降低 地方 债偿 债风 险的影 响 。 支出 结构 方面， 教育 、 社 保和 就 业、 卫生 健康 支出 不仅基 数 相对 较大， 而且 增速较 快， 叠加 减税 降费政 策实 践， 突出 体现 了 近期财 政政 策在压 减非 急需 非 刚性 支出 的同时 ，保 居民 就业 、保 基本民 生、 保市 场主 体的 精准发 力特 点。 此 外， 地方 债余 额不 断增长 ， 推 动债 务付息 支 出维持 高 增长 （ 上半 年 同 比增长 14.5%）现 象值得关 注。 上半年 累计 ， 全国 政府 性基 金 预算 收入 39078 亿元 ， 同比 增长 24.1%， 全 国政 府性 基金 预算 支出 41699 亿 元， 同比 下降 7.8% 。 我 国地 方政 府对“土地 财政” 依赖 性依 然显 著， 国有 土地使 用权 出让 收入划 转税 务部 门征 收新 政虽不 改变 土地 出让 金收 入归属 ， 但 可能 显露降低 地方 政府 对“土 地财政”依赖 的含 义。 摘 要 相 关研 究报告 ： 1. 财政 收入 开局 良好 ， 赤字 可 用空间 宽阔2021 年 一季 度 财政收 支运 行分 析， 2021.04.26 2. 低基 数与 经济 复苏 助推财 力 高增， “土 地财 政” 地位 稳固 2021 年前 2 月 财 政收支 运 行分析 ，2021.03.23 3. 2020 年度“ 国家 账本” 速读， 2021.02.05 4. 收 入持 续负 增、 支出 增 速返 正，财 政紧 平衡 压力 延续 2020 年前 11 月财 政数 据点 评，2020.12.18 5. 一般 预算 收支 齐负 增， 财 政 赤字创 历史 新高2020 年上 半年财政 数据 点评，2020.7.22 6. 带你 速读 “国 家账 本” 近期一 般公 共预 算收 支运 行探 究，2020.3.92/ 9 请务必阅读正文后的免责声明 远东 研 究 财 政研究 2021 年 7 月 21 日 一、低 基数、经济恢复、PPI 增长等齐助一 般预算收入 同比高 涨 2021 年 1-6 月（ 简 称“ 上半 年” ）累计 ， 全国 一般 公共预 算收 入 117116 亿元， 同 比增长 21.8% 。 其中 ，全国 税收收 入 100461 亿元 ， 同比 增长 22.5%； 非税 收入 16655 亿元， 同比 增长 17.4% 。 上半 年一 般公 共预 算 收入完 成全 年预算 （不 含调 入资 金和 使用结 转结 余） 目 标 197650 亿元 的 59.25% ，完 成进 度明显 高于 时间 进度 。 上半年 ，全 国一 般公 共预 算收入 累 计增 速基 本维 持自 2020 年 5 月以 来的 持续 上行态 势， 这是 同期 宏观 经济 增 速持续 恢复 的体 现，如图 2 所示 。其 中，2021 年上半 年 GDP 同比 增长 12.7% ，虽 比一 季度 回落 5.6 个 百分点 （部 分受 2020 年二 季度 经济 逆势 复 苏，2020 年上 半年 GDP 增速-1.6%较一 季度 增速-6.8% 上行 5.2 个百 分点 的影响 ）， 但 两 年平 均增长 5.3% ， 两年 平 均增 速比 一季 度加快 0.3 个百 分点 。 图 1 ：一 般预算收 入增速 变化 （ 单位：% ） 资料来源：Wind 资讯，远东资信整理 图 2 ：GDP 增 速变化 （单位：% ） 资料来源：Wind 资讯，远东资信整理 -30 -20 -10 0 10 20 30 40 50 2015-01 2015-04 2015-07 2015-10 2016-01 2016-04 2016-07 2016-10 2017-01 2017-04 2017-07 2017-10 2018-01 2018-04 2018-07 2018-10 2019-01 2019-04 2019-07 2019-10 2020-01 2020-04 2020-07 2020-10 2021-01 2021-04 公 共 财政收 入: 当月同 比 公 共 财政收 入: 累计同 比 -10 -5 0 5 10 15 20 2010-03 2010-07 2010-11 2011-03 2011-07 2011-11 2012-03 2012-07 2012-11 2013-03 2013-07 2013-11 2014-03 2014-07 2014-11 2015-03 2015-07 2015-11 2016-03 2016-07 2016-11 2017-03 2017-07 2017-11 2018-03 2018-07 2018-11 2019-03 2019-07 2019-11 2020-03 2020-07 2020-11 2021-03 GDP: 不变价: 当季同比 GDP: 不变价: 累计同比3/ 9 请务必阅读正文后的免责声明 远东 研 究 财 政研究 2021 年 7 月 21 日 此 外， 上半 年一 般预 算收入 高 增长， 主因 金额 占比达 85.78%的税 收收 入同 比增 长 21.8% ， 而税 收收 入高增 长 受 低基数 因素 明显 影响 。 图 3 显 示，2020 年 上半 年税 收收入 受疫 情及 其防 控影 响而同 比锐 减 11.3%，系 1990 年以 来 同 期 最低。由于 税收 收入中， 包括 国内 增值 税、 企 业所得 税等 主力 税种 （图 4） 都 与工 业经 济有 关， 上 半年大 宗商 品价格 上涨 推动 工业 生产 者价格 上扬 ， 也 对一 般预算 收 入增 长形 成拉 动效 应。 图 5 显示， 今年 以来 工业 品 价格 持续 上行，上 半年累 计同比 增 长 5.1% 。 部分受 工业品 价 格上涨因 素影响 ，上半 年 ，全国规 模以上 工业增 加 值同比增长 15.9% ， 两年 平 均增长 7.0%， 比一 季度 加快 0.2 个百 分点 ， 明显 高于 同期 第 三产 业 增加 值同 比增长 8.3% ， 两年 平均 增长 5.1%的水 平。 图 3 ：税 收与非税 收入增 速变化 （单位：% ） 资料来源：Wind 资讯，远东资信整理 图 4 ：上 半年税收 收入构 成情况 （单位： 亿元） 资料来源：Wind 资讯，远东资信整理 -20 -10 0 10 20 30 40 2015-01 2015-04 2015-07 2015-10 2016-01 2016-04 2016-07 2016-10 2017-01 2017-04 2017-07 2017-10 2018-01 2018-04 2018-07 2018-10 2019-01 2019-04 2019-07 2019-10 2020-01 2020-04 2020-07 2020-10 2021-01 2021-04 税收收 入: 累计 同比 非税收 入: 累计 同比 -15000 -10000 -5000 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 累计值4/ 9 请务必阅读正文后的免责声明 远东 研 究 财 政研究 2021 年 7 月 21 日 图 5 ：工 业品价格 周期性 变动情 况 （单位 ：% ） 资料来源：Wind 资讯，远东资信整理 展望下 半年 ，一般 公共 预 算收入 增长 势头 或将 受以 下几方 面因 素的 综合 影响 ，总体 增速 或将 放缓 。 首 先， 国民 经济 保持 增长韧性 。 我国 经济 增长 在全球 疫 情局势 依 然严 峻、 国内 疫情 得到 有效 防控 、 大 国政经博 弈、 国内 经济 结构 性调 整 等错综 复杂 局下保 持了 坚强 韧 性， 尤 其消 费需 求增长 动能 总体 表现 强劲 ， 投资 拉 动效 应总 体呈现 稳中 有升 ， 外 贸形势 也 趋于 改善， 在消 费环境 改 善、 中 央和 地方 经济、 金融 政策 助力 以及 全球经 济 复苏 等 背 景下， 预计 下 半年 国民 经济 有望 保持 稳定 恢复 增长 局面，从 而为 下半 年一 般预 算 收入 增长 构成 重要 支撑 。 图 6 ：三 大需求对 GDP 的 拉动效 应 （单位 ：% ） 资料来源：Wind 资讯，远东资信整理 -10 -5 0 5 10 15 2003-01 2003-07 2004-01 2004-07 2005-01 2005-07 2006-01 2006-07 2007-01 2007-07 2008-01 2008-07 2009-01 2009-07 2010-01 2010-07 2011-01 2011-07 2012-01 2012-07 2013-01 2013-07 2014-01 2014-07 2015-01 2015-07 2016-01 2016-07 2017-01 2017-07 2018-01 2018-07 2019-01 2019-07 2020-01 2020-07 2021-01 PPI: 全部工 业品: 当月 同比 PPI: 全部工 业品: 累计 同比 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 12 14 2015-03 2015-06 2015-09 2015-12 2016-03 2016-06 2016-09 2016-12 2017-03 2017-06 2017-09 2017-12 2018-03 2018-06 2018-09 2018-12 2019-03 2019-06 2019-09 2019-12 2020-03 2020-06 2020-09 2020-12 2021-03 2021-06 对GDP 累计同比 的拉动: 最终消费 支出 对GDP 累计同比 的拉动: 资本形成 总额 对GDP 累计同比 的拉动: 货物和服 务净出 口5/ 9 请务必阅读正文后的免责声明 远东 研 究 财 政研究 2021 年 7 月 21 日 其次，税收基数因素。2020 年下半年受疫情局势 得 到防控、国民经济持 续恢 复的影响，税收收入 按月 累计增 速维持 上行 （从-8.8% 上 行至-2.3% ），全 年累 计同 比增 长-2.3%，较 上半 年-11.3% 增速 提高 9 个 百分 点。由此可 见， 2021 年下 半年 税收 收入 增 长因素 中，虽 仍存在 2020 年下半 年税 收低 基数 效应 ，但效应 影响 力 度明 显弱 于上半 年。 再次， 工业 品价 格因 素。 针对大 宗商 品价 格上 涨压 力，5 月 中下 旬以 来， 国 家发改 委会 同有 关部 门密 切跟踪 监 测大宗 商品 价格 走势 ，多 措并举 ，持 续发 力，目 前已 投放 10 万 吨国 家储 备铜 、铝、 锌等 ，推动 近期 大宗 商 品价格 总 体 呈回 落态 势， 钢材 、 铜、 铝 等 价格比 5 月份 的年 内高 点 下跌 3%-14%，带 动 6 月份工 业生 产者 出厂 价格 指数 （PPI ） 环 比 涨幅 比上 月大 幅收窄 1.3 个 百分 点。 受中 央政 策 推动以 及工 业品 价格 周期 性波动影 响， 下 半年 工业品 生 产者 价 格增长 势头 或将 放缓 乃至 下行， 进而 削弱 其 对于 下半 年 一般 预算 收入 增长 的 拉动效 应。 第四， 财 政预 算因 素。 根据 2021 年度 财政 预算 安排， 全 国一 般公 共预 算收入 197650 亿元 ，增 长 8.1% 。该目 标增速 远低于 上半年 21.8% 的增 速水 平。 二、多 因素导致一般预算 支出增速维持低位 ， 关注债务付息支 出持续高增 上半年 累计 ， 全国 一般 公共 预 算支出 121676 亿 元，同 比 增长 4.5%。其 中， 中央 一 般公 共预 算本 级支出 15216 亿元， 同比 下降 6.9%； 地方 一 般公 共预 算支出 106460 亿元 ， 同比 增长 6.4% 。 中央一 般公 共预 算本 级支 出增速 维持 2020 年 5 月以 来的 持续 负 增长， 基本 维持 2019 年以 来的下 行态 势， 体 现了 2019 年以 来 “ 中央 带头 过 紧日子” 压 减非急需 非刚 性支 出政策 的延续 。 图 7 ：一 般预算支 出 增速 变化（ 单位：% ） 资料来源：Wind 资讯，远东资信整理 -20 -10 0 10 20 30 40 2015-02 2015-05 2015-08 2015-11 2016-02 2016-05 2016-08 2016-11 2017-02 2017-05 2017-08 2017-11 2018-02 2018-05 2018-08 2018-11 2019-02 2019-05 2019-08 2019-11 2020-02 2020-05 2020-08 2020-11 2021-02 2021-05 公 共 财政支 出: 累计同 比 中 央 本级财 政支出: 累计同比 地 方 财政支 出: 累计同 比6/ 9 请务必阅读正文后的免责声明 远东 研 究 财 政研究 2021 年 7 月 21 日 上半年 一般 预算 支出 完成 全年预 算250120 亿元的48.65%， 略低 于时 间进 度。 上半 年 一般 预算 支出 同比 增长 4.5% ， 按月累 计增 速维 持 2020 年 以来 （除 2021 年 2 月） 低 位徘徊 。 上 半年 一般 预算支 出 低增 长和 进度 较慢， 既受到 全年 预 算 目标 约束 的影 响， 也受 到中央 和地 方压减 非急 需非刚 性支 出 ， 以及 增厚地 方 政府 财力 和降 低地 方债 偿 债风 险的 影响。 具体从支 出结 构来 看， 上半 年 债务 付息 、 文化 旅游 体育与 传媒 、 教育 、 社会保 障 和就 业、 卫生 健康 等支 出 同比 分别增 长 14.5% 、10.5% 、10.1% 、8.2% 、3.8% ； 科学 技术、 城乡 社区 事务、 交 通运输 、 农林 水事 务 、 节 能环保 等支 持同比 均为 负 增长 ， 分别 增长-1.4% 、-2.3% 、-3.3% 、-8.1% 、-8.6% 。 各类一 般预 算支 出增速 分化 。 其中 ， 教 育、 社 保和 就业、 卫生 健康 支出 不仅 基数相 对较 大 （ 上半 年支 出合占 一 般预算 支出 的 39.77% ） ，而 且 增速 较快 ，如图 8 所示 。该 支出 结构 配合 减税 降费政 策实 践（ 今 年前 4 个月全 国累 计 新 增减 税降费 9066 亿元），突出 体现 了近期 财政 政策在压 减非 急需 非刚 性支 出 的同 时， 保居民 就业 、保基本 民 生、保 市场 主体 的“ 精准 发力” 特 点。 图 8 ：上 半年各类 一般预 算支出 累计值及 其增速 （单位 ：亿元 ，% ） 资料来源：Wind 资讯，远东资信整理 除了财 政支 出“ 精准 发力 ”之外 ，本文 关注到 2020 年下 半年 以来 ，债务 付息 支出呈 现持续 20% 左右 的高速增 长；而且 债务 付息 支出 占一 般 预算 支出 比重 有所 增加 ，从 2016 年上 半年 占比 2.63% 递 增 至今 年上 半年 占比 4.24% 。 这是近年 以 来地方 债余 额不断增长 推动 付息 压力 增加 的直观 反映 。据 财政 部资 料 ，截至 2021 年 5 月底， 地 方债 余 额 271921 亿元 ，较 2020 年末（256615 亿元 ） 净增 15306 亿 元， 增长 5.96% 。 根据财政 预算 ，2021 年安排 地 方债 限 额为 288074.3 亿元 ， 进一 步较 5 月底 余额 净增 超过 1.6 万亿 元， 增长 5.94% ， 表明 下半 年债 务付 息 压力仍将维 持 。 -10 -5 0 5 10 15 20 0 5000 10000 15000 20000 25000 累计值 累 计 同比（ 右轴7/ 9 请务必阅读正文后的免责声明 远东 研 究 财 政研究 2021 年 7 月 21 日 图 9 ：债 务付息支 出与一 般预算 支出整体 增速变 化比较 （单位 ：% ） 资料来源：Wind 资讯，远东资信整理 展望下 半年 ，由于 上半 年一 般 公共 预 算支 出完 成进 度略低 于时 间进 度， 而且 上半年 财政 赤字 （4560 亿元 ）仅 完成全年 财政 赤字 目标 （35700 亿元） 的 12.77% ， 下半 年 一般 公共 预算 支出 或将 存在 加速 增长 的动 力， 在调整 优化 支出结 构、 精准 高效 施策 方面还 有较 大操 作空 间。 三、政 府性基金收入 高速 增长，土地出让金 征收 新政 影响有限 上半年 ， 全 国政 府性 基金预 算 收入 39078 亿 元， 同比 增长 24.1%。 其 中， 国 有土 地 使用 权出 让收入 34436 亿 元， 同比增 长 22.4% 。 上 半年 ， 全 国 政府 性基 金预 算支出 41699 亿元， 同比 下 降 7.8% 。 其中， 国有 土地 使用 权 出让收 入 相关支 出 32881 亿 元， 同比 增长 14.1% 。 图 10 显示 受占 比近 90% 的 国有土 地使 用权 出让 收入 自 2021 年 2 月以 来增 速高位 趋 缓的 推动 ， 同期 政 府性基 金 收入增速 呈现 相同 变化 。2021 年 6 月， 据财政 部、 自然资 源部 、税 务总 局、 人民银 行“ 关于 将国 有土 地使用 权出 让收入 等四 项政 府非 税收 入划转 税务 部门 征收 有关 问题的 通知 ”（ 下称 通 知） ，自 2021 年 7 月 1 日 起 ，选择 在河北 、内 蒙古 、上 海、 浙江、 安徽 、青 岛、 云南 以省（ 区、 市） 为单 位开 展征管 职责 划转 试点 ，2022 年 1 月 1 日起在 全国 全面 实施 。 该项 土 地出 让金 新政 的 出台 ， 表明 国有 土地 出让 收入征 管 制度 迎来 重大 调整， 这有 利于 提高 国有土 地出 让收 入征 管效 率， 但这并 非改 变土 地出让 金 归属 划转， 也预 计不会 对国有 土地 使用 权出 让收入变 动造 成 明显影 响。 长期以 来， 我国 地 方政 府对“土地 财政” 形成 高度 依赖， 到 2021 年上 半年 ，国有土 地使 用权 出让 收入 占地 方 政府性 基金 收入 比重 达 92.82% ， 较前 值（2020 年上半 年 比重 94.11%）略 降，总 体 上该 比重 自 2012 年上半 年 以来 呈现提升 态势。 通 知 将 国 有土 地使 用权 出让 收入 征缴 权由 自然 资源 部门 划转税 务部 门所 释放 的政 策信号 ， 或预 -10 0 10 20 30 40 50 2016-02 2016-04 2016-06 2016-08 2016-10 2016-12 2017-02 2017-04 2017-06 2017-08 2017-10 2017-12 2018-02 2018-04 2018-06 2018-08 2018-10 2018-12 2019-02 2019-04 2019-06 2019-08 2019-10 2019-12 2020-02 2020-04 2020-06 2020-08 2020-10 2020-12 2021-02 2021-04 2021-06 公 共 财政支 出: 累计同 比 公 共 财政支 出: 债务付 息: 累计同 比8/ 9 请务必阅读正文后的免责声明 远东 研 究 财 政研究 2021 年 7 月 21 日 示地方 政府 对于“ 土 地财政” 的高度 依赖 性存 在降低 可 能， 后 续我 们将 进一步 关 注地 方政 府性 基金 预算 收入 及其 结 构变化 、 成因 、影 响等 方面 。 图 10 ： 政府性 基金收 支及 土地出 让金收支 增速变 化 （单 位：% ） 资料来源：Wind 资讯，远东资信整理 图 11 ： 从历年 上半年 土地出让金 收入占比 看 “土 地财政 ”现象 （单位： 亿元，% ） 注：2019 年上半年数据暂缺。 资料来源：Wind 资讯，远东资信整理 -60 -40 -20 0 20 40 60 80 100 120 2015-02 2015-04 2015-06 2015-08 2015-10 2015-12 2016-02 2016-04 2016-06 2016-08 2016-10 2016-12 2017-02 2017-04 2017-06 2017-08 2017-10 2017-12 2018-02 2018-04 2018-06 2018-08 2018-10 2018-12 2019-02 2019-04 2019-06 2019-08 2019-10 2019-12 2020-02 2020-04 2020-06 2020-08 2020-10 2020-12 2021-02 2021-04 2021-06 全 国 政府性 基金收 入: 累计同 比 地 方 本级政 府性基 金收入: 国有土地 使用权 出让收 入: 累计同 比 全 国 政府性 基金支 出: 累计同 比 地 方 政府性 基金支 出: 国有土 地使用 权出让 金收入 安排的 支出: 累计 同比 80% 85% 90% 95% 100% 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2020 2021 地 方 本级政 府性基 金收入: 国有土地 使用权 出让收 入: 累计值 累 计 值占地 方本级 政府性 基金收 入比重 （右轴9/ 9 请务必阅读正文后的免责声明 远东 研 究 财 政研究 2021 年 7 月 21 日 【作者简介】 简尚波， 上海财 经大学 政 治经济学 专业硕士 ，远东资 信 研究 发展部 高级研究员 。 【 关于 远东】 远东资信 评估有 限公司 （ 简称“ 远 东资信”） 成立于 1988 年 2 月 15 日， 是 中国第 一家社会 化专业 资信评 估 公司。 作 为 中国评级 行业的 开创者 和 拓荒人， 曾多次 参与中 国 人民银行、 证 监会和 发改委等 部门的监 管文件 起草工作 ，开辟了 信用 评 级领域多 个第一 和多项 创 新业务。 站在新的 历史起 点上， 远 东资信充 分发挥 深耕行 业 30 余 年 的丰富 经验，以 准确揭示 信用风 险、发挥 评级对金 融市 场 的预警功 能为己 任， 秉承“ 独立、 客观 、 公正” 的评 级 原则和“ 创 新 、专 业 、责 任” 的 核心 价值观 ， 着力打 造国内 一 流、 国 际知 名的信用 服务平 台。 远 东资 信评估 有限 公司 网址： 北京总部 地址： 北京市 东城 区东 直 门南大 街 11 号中 汇广场 B 座 11 层 电话：010-57277666 上海总部 地址： 上 海市 杨浦 区大 连路 990 号 海上 海新城 9 层 电话：021-61428000 【 免责 声明】 本报告 由远 东资 信提 供。 报告引 用的 相关 资料 均为 已公开 信息 ，远 东资 信进 行了合 理审 慎的 核查 ，但 不 应视为远 东资信 对引用 资 料的真实 性及完 整性提 供 了保证。 远东资 信对 报告 内容 保持 客观中 立态 度。 报告 中的 任何表 述， 均应 严格 从经 济学意 义上 去理 解， 并不 含 有任何 道德 偏见 、政 治偏 见或其 他偏 见， 远东 资信 对任何 基于 这些 偏见 角度 理解所 可能 引起 的后 果不 承担 任 何责任。 报告内 容仅供 读 者参考， 但并不 构成投 资 建议。 本报告版 权归远 东资信 所 有， 未 经许可 ， 任 何机构 或个人不 得以任 何形式 进 行修改 、 复制 、 销 售和发 表。 如需转载 或引用 ，需注 明 出处，且 不得篡 改或歪曲。 我司对于 本声明 条款具 有 修改和最 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