1 加快推进低碳城市建设 引领 高质量低碳发展 河北省低碳 发展 调研报告 河北省是京津冀协同发展战略中 区域发展 最 不平衡、 环境 污染问 题最为突出的地区 。近年来， 河北 立足 协同发展战略定位， 加快推进 低碳发展 转型 和 低碳城镇化 建设 ，积极推 动 石家庄、保定、秦皇岛等 低碳城市试点， 积极 推进雄安绿色低碳新区 规划 ， 努力 形成一批各具 特色的低碳城市、低碳园区、低碳社区和低碳企业 。 为 持续跟进 全 省 低碳 发展 工作 ，深度 剖析 低碳 城市 在制度探索和制度执行方面存在 的 主要 问题和 面临的 挑战 ， 近 期 我中心由徐华清主任带队， 组织 政策法 规部相关同志 赴 河北 开展 实地 跟踪 调研 ，同河北省 及 保定和 石家庄市 发展改革 部门的 有关同志举行 座谈 。 现将调研情况总结如下。 一、 国家 低碳城市试点进展与 成效 保定市是国内第一批国家 级 低碳试点城市 ， 石家庄市 是国内率先 制定发布低碳发展促进条例 的国家低碳试点城市 。 几年来， 两市 围绕批复的试点工作实施方案 ,认真落实各项目标任务， 在 体制机制 建设 、低碳规划编制、能源结构调整 和 产业转型、低碳社区建设和低 碳生活引领等方面开展 了大量工作 ，取得了一定的进展和成效 。 一是加强 组织领 导， 构建体制机制 。 保 定市 2011年 成立 了 国家 低碳城市试点工作领导小组 ， 由市长任组长，发改、工信、环保、住 建、交通、财政等 27个职能部门为成员单位，统筹指导试点工作， 2 确保试点工作扎实推进 。 2014年 ， 保定市 成立 了 市低碳建设推进办 公室， 配备专人负责低碳城市建设工作 ，并 由市政府牵头，会 同 相关 高校 成立了河北大学 低碳研究院 ， 开展低碳领域 相关支撑 研究 。保定 英利集团 还 成立了 零碳研究院 ，设立了企业 “ 气候官 ” ， 搭建了 企业 温室气体管理平台 。 石家庄市 也初步建立了由市应对气候变化工作领 导小组统一领导，发改委牵头，各部门各司其责通力配合的工作格局 。 二是 编制规划方案 ， 明确发展目标 。 保定市 先后出台了关于建 设低碳城市的指导意见保定市低碳城市试点工作实施方案 保定 市应对气候变化“十三五”规划“十三五”控制温室气体排放工作 实施方案 等一系列规划方案和政策性文件 ， 明确提出了到 2020年 实现 全市 单位 GDP碳排放 比 2015年下降 21%，煤炭 消费 比重消减至 49.5%以下， 新能源消费比 重 提高到 10%，服务 业增加值比重达到 45% 以上 ，建立温室气体统计核算体系和碳排放强度目标分解和评价考核 机制等低碳发展目标，并 将 主要目标任务 分解至 相关 部门 。 石家庄市 先后 发布了石家庄市“十二五”低碳城市试点工作要点石家庄 市低碳发展促进条例等 政策 法规 ， 明确 了 到 2020年 ，实现 全市 单 位 GDP碳排放 比 2015年下降 20.5%， 非化石能源占一次能源消费比 重达到 5%， 煤炭在一次能源消费中的比重下降到 65%， 服务 业增加值 比重达到 53%，建立健全 碳排放控制的各项基本制度 以及 强化 低碳试 点城市建设 等低碳发展目标 。 三是 开展 低碳立法， 探索制度创新 。 石家庄市 于 2016 年 7 月 1 日起施行的 石家庄市低碳发展促进条例 （简称条例） ， 共 10章 3 63条，包括低碳发展的基本制度、能源利用、产业转型、排放控制、 低碳消费、激励措施、监督管理和法律责任等内容， 开创 了 全国城市 低碳立法先河。条例 提出 了 建立碳排放总量与碳排放强度控制、 碳排 放评估 、 温室气体排放统计核算、温室气体排放报告、低碳发展评价 考核、碳排放标准和低碳产品认证、产业准入负面清单 等相关制度， 希望 通过法律强制力 ， 对政府 及其他行为主体 推动并 落实 低碳发展 产 生 动力和 压力， 也 为 城市 开展 低碳发展 制度创新 提供法律支撑。 四 是淘汰落后产能，推动产业转型 。 保定市 着力发展新能源、汽 车、电子信息等优势产业 ，第三产业比重由 2010年的 34.7%增加至 2017年的 42.6%， 2017年 万元 GDP能耗 比上年下降 6.12， 万元 GDP 二氧化碳 排放比上 年下降 6.62 。 石家庄市 积极淘汰落后产能， 2017 年全年压减炼铁产能 52万吨、火电产能 19.9万千瓦，拆除、封停水 泥产能 523万吨， 并推动 新旧动能接续转换 ，促进信息、生物医药等 高端产业发展， 培育旅游、金融、文化创意 等低碳产业， 2017年服 务业增加值较上年 增长 11.6%， 服务业比重由 2010年的 40.5%增加至 2017年的 47.5%。 五 是 调整 能源结构，协同大气治理 。 保定市 多年来通过淘汰、改 造燃煤锅炉、煤改气（电）、清洁煤推广 等措施， 2017年 煤炭 消费量 减少 120万吨 ， 天然气用气量从 2011年的 2.99亿立方米增加 至 10 亿立方米 ，主城区 清洁供热率由 2014年的 39%提高到 100%， 2017年 全市 PM2.5浓度较 2013年下降 37.8%，优良天数 159天，比 2013年 增加 85天，空气质量达到近五年最好。 石家庄市 积极推进煤炭总量 4 消减和清洁能源比重提升， 在 2012-2016年共 削减 煤炭 消费 量 1100 多万吨， 煤炭 消费 占 一次 能源 的比重 从 2012年的 86%下 降 到 2016年 的 71%的基础上， 2017年 全市煤炭消耗量净减 400万吨 ， PM2.5浓度 比 2016年 下降 13.1%， 优良天数达到 151天，重度以上污染天数比 上年减少 20天 。 六是 建设 低碳社区， 倡导 低碳生活 。 石家 庄 市 桥西区塔坛社区 作 为河北省 六个省级低碳社区试点 ， 自 2016年以来， 先后 建立 了 由 社 区居委会、物业公司和地产公司为主的试点领导小组 ， 编制 了低碳社 区 试点工作实施方案 ， 启动了有关 社区 低碳 基础设施、建筑 节能、垃 圾分类 等方面 的 重点项目 。 保定市 作为中国大陆第一个以官方名义参 加“地球一小时”活动的城市，已连续 9年参加熄灯活动 ，全市 还 开 展大量 低碳知识进校园、进社区活 动 ， 利用全国低碳日举办全民低碳 行动，号召广大市民通过 “ 每周绿色出行 1天、少看 1小 时电视、手 洗 1次衣服、少坐 1次电梯 ” 等力所能及的行动来 践行低碳生活 。 二、 低碳 城市建设 存在的主要问题 低碳发展既是一 件 新生事物， 也是一项复杂、长期的系统工程。 调研及分析发现，随着低碳 试点工作的不断 深入及低碳城市建设的不 断 推进，一些深层次的问题、矛盾和挑战逐渐显现，这里既有 思想 不 统一、 目标 不落地等认识问题， 更有 制度创新动力不足 、 制度执行 难 以 落实等实践问题，亟需进一步凝聚共识 ，强化使命， 大胆探索，力 争 在 重大 制度执行和发展模式创新上取得 突破。 5 调研发现， 保定市 低碳 试点工作 亟需 在 发挥 目标引领、加快制度 创新、强化制度执行上下功夫。 一是 低碳 发展 目标落实 不到位 。 保定 市 虽然 在 “ 十三五 ”国民经济和社会发展 规划纲要 中， 明确提出坚定 走高端引领、绿色低碳的可持续发展道路，明确 要求 做好低碳城市规 划、加快低碳城市建设、倡导绿色低碳生活 ，全面推进低碳城市试点， 但并没有将 “ 十三五”期间的碳排放强度下降目标 纳入其中，相较于 “ 十二 五 ” 规划纲要 将“ 单位生产总值二氧化碳排放降低 ”列入 经济 社会发展主要指标 的做法，碳强度指标约束性作用有所弱化， 也没有 在 2018 年政府工作报告中提出明确的碳排放强度年度下降目标及 低 碳试点工作 具体 任务 ，而且 至今 尚未 研究 提出明确的 地区 碳排放峰值 目标 ，难以形成加快促进低碳发展的倒逼机制 。 二 是 低碳 制度 探索 创 新不 到位 。 尽管国家有关开展低碳试点的通知中，明确要求试点地区 探索建立重大新建项目温室气体排放准入门槛制度，积极创新有利于 低碳发展的体制机制， 保定市 在低碳城市 试 点方案中 也明确 提出 “ 研 究制定低碳产品认证和标准标识制度 ”，但相关工作至今并没有取得 实质性进展，也没有在碳排放统计核算、碳排放总量控制、碳排放交 易等制度层面开展有益探索，难以形成绿色低碳发展的创新驱动机制。 三 是 考核 评价 制度 执行不到位 。 保定市 虽然 将控制温室气体排放目标 分解至 下辖各县（市、区） ，但并没有将控制温室气体方案的任务对 部门、行业进行分解，也并未将 二氧化碳排放强度下降 指标完成情况 纳入 经济社会发展综合评价体系和 干部政绩考核体系 ， 难以形成有效 推动 低碳发展的责任与压力 传导机制 。 6 调研发现， 石家庄市 低碳试点工作亟需在 推进 条例落地 生根 、强 化制度执行上下功夫 。 时过一年，我们再次调研座谈发现， 条例 的起草部门 及其他 相关 部门至今尚未采取有效的执行 措施和手段 ，主 要表现为： 一是 条例 实施细则和相关配套 政策落实不到位 。 条 例 第十章 第六十一条 规定“ 市人民政府根据本条例制定实施细则 ”， 第二章第八条和第九条规定要将低碳发展纳入“国民经济和社会发展 规划”， 并 “依据规划编制低碳发展实施方案” ， 然而在实际执行中， 条例实施细则和石家庄市“十三五”时期低碳发展相关规划 或方 案 尚未 正式 出台 ； 二是条例 提出的法律 制度 体系 建设 落实不到位 。 条例 第二章 和 第四章第二十一条明确 提出 了 建立 一些 低 碳发展 各 项 基本制度， 包括 碳排放总量控制制度 、 温室气体排放统计核算制度 、 低碳目标完成考核评价及公开发布制度 、 低碳发展指标体系 、 低碳产 品认证制度和 碳排放评估 等碳排放管控制度 ， 然而在实际执行中，上 述各项制度 至今 尚未 真正 建立 ； 三 是条例 实施的 监督执法落实不 到位。 条例 第八章第四十四条和第四十五条 中 明确 规定了县级以 上人民代表大会或人民代表大会常务委员会可定期听取和发布同级 人民政府就本行政区域低碳发展情况的汇报 ，以及组织低碳发展专项 执法和通过质询、询问、视察等方式进行监督。然而在实际执行中 ， 尚未有 县级以上 人民政府 向同级 人大及其常委会 就条例落实 情况 进行汇报，也未有相应人大及其常委对同级人民政府就条例落实 情况 开展 质询监督 和执法 活动 。 初步分析发现， 雄安新区 低碳 发展 亟需在 提高 战略 定位 、 推进 有 7 机融合 上下功夫 。河北雄安新区规划纲要明确提出 坚持世界眼光、 国际标准、中国特色、高点定位， 到 2035 年基本建成绿色低碳、信 息智能、宜居宜业、具有较强竞争力和影响力、人与自然和谐共生的 高水平社会主义现代化城市 ，并 明确要求坚 持绿色低碳发展 ， 严格控 制碳排放 ， 打造绿色低碳、安全高效、智慧友好、引领未来的现代能 源系统，推广绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，保护碳 汇空间、提升碳汇能力。 对照规划纲要的战略思路目标与具体任务要 求，我们认为尚有两个方面亟需进一步加强 ： 一是雄安新区的低碳发 展战略研究尚不到位。 对标 对表 “ 世界眼光、国际标准、中国特色、 高点定位 ”的战略要求， 需要进一步 研究提出 新区 在 2035 年率先实 现近零排放的战略目标，研究提出新区 在 产业低碳化 、能源低碳化和 生活低碳化方面 中国排放标准的先进值， 研究提出新区 低碳发展目标 责任体系、评价考核体系和统计核算支撑体系 的 建设 方案 ， 研究提出 新区 实施近零排放区示范工程建设 、 零碳排放建筑试点示范 以及 低碳 交通示范工程 的总体设想 ； 二是 雄安新区的 低碳发展 理念 融入 尚不到 位 。 进一步 将低碳 发展目标 融入到 新区相关 发展规划，不断提高 新区 低碳 建设水平， 将低碳标准要求融入到 新区 产业规制 、能源供应、生 活消费等领域 ，加快 培育绿色低碳新产业、新业态、新动能 ， 将低碳 技术融入到创新能力建设 中 ，持续解决产业 、产品 与低碳 技术 深度融 合 的 问题， 实现绿色低碳与经济社会发展协同 融合。 8 三 、 加快低碳转型的政策与 建议 为贯彻落实 党的 十九大报告提出的在绿色低碳等领域培育新增 长点，形成低碳新动能、构建低碳新体系、倡导低碳新生活等要求， 全面完成 河北省 “ 十三五 ” 规划纲要提出 的“ 强化碳排放控制，建立 健全单位生产总值二氧化碳排放降低目标责任考核制度和统计体系， 实行碳排放强度和增量双控，逐步实现碳排放总量控制 ” 等 相关目标 及制度建设 要求， 我们对 提升 河北 低碳发展提出以下几点建议 。 一 是 切实 加快制度创新 。 党的十九大报告明确提出要加快建立绿 色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的 经济体系。 习近平总书记在全国生态环境保护大会上 进一步 指出，绿 色发展是构建高质量现代化经济体系的必然要求，是解决污染问题的 根本之策。 保定 等低碳试点城市 有关 领导 应 进一步 转变发展理念 ， 围 绕落实 碳排放峰值和碳排放总量控制、 建立健全绿色低碳循环发展的 经济体系和实现高质量发展等 目标，在 建立 健全统计核算、评价考核 和责任追究等重大制度上下功夫，在研究探索开展碳排放总量控制制 度上下功夫，在 研究建立 有效发挥 碳排放 控制 对 大气污染物 协同 减排 机制 上下功夫。 二是 切实 强化制度执行 。党的十九大报告明确 提出 必须坚持和完 善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化， 构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。 习近平总书记在全 国生态环境保护大会上强调 ， 要用最严格的制度最严密法治保护生态 9 环境，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。 石家庄 等低碳试点城市有关部门应 进一步强化责任担当，围绕 本地区 低碳发展 制度执行中 面临的深层次 重大 问题，进一步加强研究，凝聚 共识，统筹协调 ， 尽快 制定出台条例实施细则， 尽快 实施条例 提出的各项制度 ，并 加强对 条例落实情况的监督和执法 。 三是 切实推进低碳发展 。 习近平总书记 在 主持中共中央政治局常 务委员会会议，听取河北雄安新区规划编制情况的汇报 时 强调 ， 要坚 持生态优先、绿色发展，努力建设绿色低碳新区。 雄安新区 应 进一步 加强战略研究，准确把握全球低碳发展潮流、 国际 低 碳 发展 标准 、中 国低碳发展 特色 和新区低碳发展定位， 着力推动新区产业、能源、交 通和基础建设的低碳化发展，着力打造新区近零碳排放区示范工程和 零碳排放建筑试点示范 ， 着力探索 新区 低碳发展 新业态、新技术、新 机制和 新模式 。 四 是 切实 加强 顶层设计 。 河北省 应 围绕 规划纲要明确提出的 实行 碳排放强度和增量双控，逐步实现碳排放总量控制等 相关目标 及制度 建设 要求 ， 加快研究提出全省碳排放 峰值目标 ， 明确 重点部门、重点 城市 率先 达峰路线图 ； 加快研究 建立全省范围内 开展碳排放强度与增 量双控的 目标分解、考核评价和问责机制 ； 加快 研究制定重点行业和 重点产品温室气体排放 、建筑低碳运行 等标准。 （杨秀、狄洲、胡乐、徐华清供稿） 注：本文摘自气候战略研究简报 2018年第 9期