亚 太地区 应 对 2 01 9 冠 状 病 毒 病 疫 情 的 社 会 保 护 措 施： 迄今事例 及 对未 来 的 思考亚 太 地 区 应 对 2 01 9 冠 状 病 毒 病 疫 情的 社 会 保 护措施 ： 迄今事例 及 对未 来 的 思考ii 执行 摘 要 2019冠状病毒病疫情使亚太地区及全世界的社会和经济体发生根本动摇。 1 对此， 亚太地区政府采取了 一系列空前举措应对危机引发的健康、 经济和社会影响， 其中临时性社会保护措施发挥了重要作用。 疫 情危机警示我们现行社会保护制度在其覆盖面与充足性上存在极大差距， 同时显著提高了决策制定者 对保障不足群体的关注。 由于部分国家开始进入恢复阶段并很可能长期处于这一状态， 本文总结回顾了 疫情发生以来亚太地区的相关情况， 探究短期举措如何转化为包括社会保护底线在内的全面、 高效应对 危机的社会保护制度。 这类制度有望在更广泛的复苏计划中发挥核心作用， 提供救济的同时寻求更可持 续、 更加公平的经济和社会发展之路。 f 关键信息 2019冠状病毒病疫情引发自二战以来最严重的经济和人道主义危机 。 亚太地区的许多经济体不仅面临 局部封锁措施引发的经济影响， 同时还承受着因全球经济衰退影响供需链所致的经济后果。 疫情对部分群体的影响相对更加明显且这种不平等必将持续演化 。 尽管疫情产生的影响波及社会各处， 但现有证据表明某些群体受到的影响更加明显 ； 其中疫情爆发前就已生计艰难的个人和家庭往往受到 最严重的冲击， 突出表明了亚太地区此前存在的大量不公现象。 然而， 即便此前能够维持生计的人员在 本次2019冠状病毒病疫情中同样遭受重创。 社会保护在解决危机引发的社会 、 经济和健康问题方面发挥着关键作用 。 各类人员在2019冠状病毒病疫 情中均遭受重击表明， 如果缺乏充足的社会保护， 绝大多数人无力应对经济冲击引发的伤害。 通过为个 人和家庭提供保护， 社会保护可以帮助解决当前及未来在健康、 社会和经济层面上产生的所有危机。 该地区各国政府采取了前所未有的社会保护举措 。 其中特别要注意的是各国如何认识到并努力填补各 自在社会保护制度覆盖面上的巨大空缺。 许多情况下， 这些举措在某种意义上代表了一套体系完整的社 会保护应对办法这种情况尚属首次出现。 这些计划支出金额巨大 ， 但相对于整体经济刺激计划比重仍不高 。 不同应对措施的规模和性质各异， 即 使相对宏大的援助计划仍存在重大缺口。 许多情况下， 尝试解决新状况远比预期复杂得多而且无法达到 预期速度， 所提供待遇的充足性也往往较低。 社会保护似乎在危机初期和恢复期发挥更重要的作用 。 此次危机接下来的阶段为重建社会保护制度提 供契机， 以更好填补社会保护在覆盖面、 范围和充足性上的不足。 社会保护需是经济复苏计划中不可或缺的一部分 。 社会保护需参与财政刺激， 推动总体需求增长并支撑 经济回弹。 各国正着力寻求重建国民经济， 此时在难以依靠外需的情况下， 社会保护政策的作用将比以 往更加重要。 以当前疫情应对措施为契机 ， 着手建立更加全面、 更加高效应对危机的社会保护制度 。 该地区各国面临 的危机规模要求其采取重大的社会保护举措。 如果要扩大当前社会保护应对措施的规模， 需要适当的财 政资源配置。 社会保护底线可以为最易受当前危机伤害的群体提供保护 ， 同时给家庭和经济带来溢出和乘数效应 。 全 覆盖模式不仅对保护最贫困家庭至关重要， 也为在“遗漏的中间群体”中无力应对危机的家庭提供亟需 的缓冲。 除了社会保护底线， 需对最易受危机影响的劳工采取专项援助措施。 1 本文主要关注国际劳工组织界定的亚洲和太平洋地区 ； 但文中也包括部分联合国亚太经社委员会区域成员的做法iii 亚 太 地区 应 对2 0 19 冠状 病 毒 病疫 情 的社 会 保 护 措 施 ： 迄 今 事 例 及 对 未 来 的 思 考 社会保护还有助于制定更深入的复苏计划和政策 ， 着力解决经济和社会存在的结构性缺陷 。 在社会保护 领域的重大投入可以帮助解决该地区在贫困和不公方面固留的潜在问题， 促进更加可持续的经济发展， 为当前的劳动力市场转型 （如发展绿色经济） 提供支持， 同时确保更充分地准备应对下一次危机， 包括由 气候变化引发的危机。 如此， 社会保护制度的力度增强并将助力更加强劲的经济复苏， 推动实现2030年 可持续发展目标， 真正实现社会保障这一人权。 调动必要的财政资源对许多国家而言并非易事 ， 但不采取行动将付出巨大代价 。 随着各国走出危机， 此 时正适合着手进一步深化公共财政改革， 为社会保护提供更加有力的财政环境。 对该地区的许多中低收 入国家来说， 国际团结和资金支持对其持续有效地应对危机发挥关键作用。 社会对话和国际劳工标准将成为设计此类计划的关键 。 以2019冠状病毒病疫情防控的一整套制度方法 为助力， 建立更加统筹协调的社会保护制度iv 目录 f 图表 表1 . 亚 太 地区十大出台措施 5 图1 . 措施分布 （按调整类型） 5 图2 . 措施分布 （按社会保护功能） 6 执行 摘 要 II 缩 略语 V I 致 谢 V II 1 .引 言 1 2 .20 19 冠 状 病 毒 病 疫 情第一 阶段 的 社 会 保 护 应 对 措 施 4 2.1为全民提供优质的医疗保健 6 2.2缴费型计划 7 2.3非缴费型计划 9 3.应 对 措 施 迄 今取 得 的成 果 与 存 在的差 距 1 3 3.1成果 13 3.2挑战 14 4.对 当 前应 对 措 施 和 恢 复 期 社 会 保 护 的思 考 1 5 参 考文 献 19v 亚 太 地区 应 对2 0 19 冠状 病 毒 病疫 情 的社 会 保 护 措 施 ： 迄 今 事 例 及 对 未 来 的 思 考 f 图框列表 图 框1 . 2019冠状病毒病疫情期间哪些群体最受重创? 2 图 框2 . 扩大平价医疗保健的覆盖范围 7 图 框3 . 各国保就业计划 8 图 框4 . 生命周期计划 10 图 框5 . 对贫困和弱势家庭的保护计划 11 图 框6 . 对非正规就业人员的保护计划 11vi 缩 略语 ADB 亚洲开发银行 BPN 国家关怀援助金 IBC 联合国包容与赋权议题联合组 I LO 国际劳工组织 IMF 国际货币基金组织 O DA 官方发展援助 OECD 经济合作与发展组织 PKH 希望家庭计划 SDG 可持续发展目标 UNESCAP 联合国亚洲及太平洋经济社会委员会 UNICEF 联合国儿童基金会 WHO 世界卫生组织vii 亚 太 地区 应 对2 0 19 冠状 病 毒 病疫 情 的社 会 保 护 措 施 ： 迄 今 事 例 及 对 未 来 的 思 考 致谢 本讨论文件由国际劳工组织 （ILO） 和联合国儿童基金会 （UNICEF） 联合主持， 并在联合国包容与赋权议题 联合组 （IBC） 的共同努力下完成。 IBC旨在帮助实现联合国不同区域实体间的协同增效， 为驻地协调员和 联合国国家工作组带来联合国发展系统的区域性增值， 进而推动机制运作， 以使亚太地区人民有权享受 更加包容公平的生存环境。 本文件由国际劳工组织亚洲和太平洋地区局 （以下简称“ILO 亚太局”） 与联合国亚洲及太平洋经济社会委 员会 （UNESCAP， 以下简称“亚太经社会”） 专家牵头编写， 主要编写人为 Charles Knox-Vydmanov （独立 顾问） 和 Nuno Cunha （国际劳工组织东亚、 东南亚和太平洋地区体面劳动技术支持小组社会保护高级技 术专家） 。 对本文件作出贡献的成员包括 ： 亚太经社会 Ermina Sokou （社会事务官员） ， Patrik Andersson （可持 续社会经济转型部主任） ， Sayuri Okada （社会事务官员） ， 国际劳工组织安奉述 （亚太局工人活动专 家)， 联合国人权高专办 Therese Bjork （东亚区域办事处人权事务官员） ， 联合国难民署 Emily Bojovic （东南亚区域办事处区域性持久解决方法高级官员） ， Karen Gulick （亚太区域局高级政策顾问） ， 国际 劳工组织 Sara Elder （亚太局经济和社会分析小组负责人） ， Xavier Estupinan （亚太局薪酬专家） ， Dong Eung Lee （亚太局雇主活动高级专家） ， 联合国粮农组织 Tomomi Ishida （社会保护官员） ， 国际劳工组织 Hilma Mote （工人活动高级专家） ， 联合国儿童基金会 Andrea Rossi （东亚及太平洋地区社会政策与经济 分析顾问） ， Sun Ah Kim Suh （南亚区域副主任） ， Abdul Alim （社会政策区域顾问） 以及 联合国艾滋病规 划署Shona Wynd （亚太区域支持小组区域政策高级顾问） 。 本讨论文件的编写由日本卫生劳动福利部提供资金支持1 1 引言 2019冠状病毒病疫情已造成自二战以来绝无仅有的人道主义和经济危机 。 整个地区和世界范围内实行 的前所未有的局部封锁措施， 较为成功地延缓了病毒在部分国家的传播， 同时也导致该地区自20世纪 60年代以来经济的最低速增长。 2 根据世界银行最新预测， 东亚及太平洋地区的新兴市场和发展中经济 体的GDP将提高0.5%， 南亚地区的GDP则将缩减2.7%， 远低于2020年1月疫情升级前该地区作出的增 长趋势与预测 （此前预测东亚及太平洋地区GDP将高出5.2个百分点， 南亚GDP高出8.2的百分点） 。 预计 2021年东亚及太平洋地区将恢复正常的增长趋势， 南亚地区的恢复时间则需更长。 3 国际货币基金组织 （IMF） 和亚洲开发银行 （ADB） 得出相似的分析结果。 亚太地区的许多经济体不仅面临局部封锁措施引 发的经济影响， 同时还承受了因全球经济衰退影响供需链所致的经济后果。 此次经济冲击极有可能使该 地区大规模家庭陷入贫困。 根据其中一项分析结果， 冲击引发的短期影响等同于世界减贫进展倒退近10 年。 4 从长期来看， 此次冲击将对包括人力资本发展、 粮食安全、 体面工作、 更广泛的健康成果和性别平等 在内的一系列可持续发展目标 （SDGs） 产生连锁影响。 疫情危机将可能长期存在 ， 但该地区部分国家即将渡过危机的第一阶段且正着手制定经济复苏计划 。 疫 情危机的第一阶段于2020年第二季度达到顶峰。 在本阶段， 该地区绝大多数国家实施了严格的封锁和社 交隔离措施， 延缓病毒传播的同时将经济用于生命保障。 5 该地区仍有部分国家 （特别是南亚） 在与大规 模爆发的疫情抗争， 其余国家则已逐渐放开经济并进入复苏阶段。 但恢复正常生活必将是一个渐进的过 程 ： 部分限制措施依然持续， 未来仍有新一轮疫情爆发的风险， 所有国家无一不将受到全球经济严重衰 退的影响。 即便有国家能够恢复如常， 国际环境也决定了某些依靠外部需求的行业部门 （如旅游业和制 造业） 将持续受到影响。 照此情况， 危机持久存在的趋势似乎越来越明显， 各经济部门也很可能长期处于 重新配置的状态。 当前危机的持续存在表明了一项关键特征 ： 相比疫情发生前， 各国如今不得不更多依 赖国内投资和内部需求。 疫情对部分群体的影响相对更加明显且这种不平等必将持续演化 。 尽管疫情引发的影响波及社会各处， 但现有证据表明某些群体受到的影响更加明显 ； 其中疫情爆发前就已生计艰难的个人和家庭往往受到 最严重的冲击， 突出表明了亚太地区此前存在的大量不公现象。 然而， 即便是此前能够维持生计的人员 在本次2019冠状病毒病疫情中同样遭受重创。 图框1中描述了这种不公的几项核心维度。 如果不能解决 危机对不同群体的影响差异， 则 2030年可持续发展议程 中“不让任何一个人掉队”的承诺将难以兑现， 与此同时还会危及议程中多项可持续发展目标的实现 （联合国, 2020a） 。 2 Rhee, 2020. 3 世界银行, 2020. 4 H. Sumner & O.-Juarez, 2020. 5 大范围的人道主义、 健康和经济危机所对应的阶段不应与局部范围内病毒传播的波动相混淆2 亚 太 地区 应 对2 0 19 冠状 病 毒 病疫 情 的社 会 保 护 措 施 ： 迄 今 事 例 及 对 未 来 的 思 考 f 图框 1.2019冠状病毒病疫情期间哪些群体最受重创? 职 业：封锁措施一定程度上对所有劳工都造成影响， 该地区受冲击最严重的职业往往出现在 需要实体的产业和大量依赖国际需求的部门， 例如旅游业和制造业 （如服装行业） 。 非正规经 济部门的劳工由于受到的就业保护和社会保护有限， 疫情期间尤其容易受到伤害， 其中许多 人即使是在正常时期， 收入也仅处于中低水平且并不固定。 此外， 医护人员和公共运输从业人 员等处于一线的重要工作者更易面临病毒感染的风险。 人生阶段及对应状态 ： 特定的人生阶段有其对应的脆弱性 ： 贫困和经济冲击被公认为在儿童身上产生不合理的效果， 深刻影响其一生的教育 和发展。 年轻群体正面临着教育与培训的中断以及就业和收入的丧失， 极有可能成为“被封 锁的一代”。 全球在受疫情影响最严重的部门工作的年轻劳工 （15-24岁） 约占2/5， 高于25岁及以上劳工所占比重。 高龄群体更易出现病毒感染的症状且该类人员的死亡率随年龄增长显著升高， 而 封锁措施还可能给他们带来严重的经济和心理后果。 女性面临的伤害与其工作性质有关。 从事健康和护理工作的大部分是女性， 并且很多是 不稳定或高风险岗位， 从而导致她们与病毒接触的几率增加。 此外， 女性普遍承担着不合 理比例的无偿照看儿童和老人的责任。 封锁措施也导致性别暴力进一步加剧。 残疾人士、 患有慢性疾病 （ 包括感染艾滋病病毒 ） 的人员往往在疫情发生前就已处于贫 困状态， 如今在维持生计方面更受到尤为严重的阻碍， 而身体某些潜在的病状也使他们 更易遭到病毒侵害。 地点和法律地位 ： 疫情危机对城镇和 农村地区的影响错综复杂。 城镇地区人口通常受到封锁措施的直接 影响， 而在农村地区， 尽管农业通常作为必要产业保持运转， 但农村人口往往收入较低， 即便低水平的冲击仍有可能因此陷入贫困。 在某些情况下， 交通和物流问题也会阻碍他 们与市场的连通。 外来务工人员是最易受2019冠状病毒病疫情影响的群体之一， 他们往往面临解雇、 歧 视加剧、 工作和生活条件恶化、 侨居国食物无保障等多种问题， 能够获得的公共服务和 社会保护也有限。 疫情期间许多人回到了自己的家乡， 就业机会因此受限， 有时还要蒙 上病毒携带者的嫌疑。 由于缺乏相关的庇护立法和制度， 难民 、 寻求庇护者和无国籍人士在该地区许多国家的 法律地位尚不明确。 他们往往无法提供证明文件， 没有工作的权利。 而受2019冠状病毒 病疫情危机的影响， 许多人丢失了原已在非正规部门维持不稳的工作。 此外， 那些住在 帐篷或城市中的人员通常处于狭小逼仄的生活环境， 无法使用足够的清洁和卫生设施， 从而加剧了感染2019冠状病毒病的风险。 信息来源 ： 国际劳工组织， 2020b， 2020a ； 联合国, 2020a， 2020b3 社会保护在解决危机引发的社会 、 经济和健康问题方面发挥着关键作用 。 各类人员在2019冠状病毒病疫 情中遭受重击表明， 如果缺乏充足的社会保护， 绝大多数人无力应对经济冲击引发的伤害。 通过为个人 和家庭提供保护， 社会保护可以帮助解决当前及未来在健康、 社会和经济层面上产生的所有危机。 健康层面 ： 确保全民获得高质量的医疗服务对治疗2019冠状病毒病感染者极为重要， 同时还能避免由 个人承担巨额费用。 此外， 失业津贴、 疾病津贴和其他现金津贴等类似计划的作用至关重要 ： 通过提供 必要的收入保障确保人们遵守社交隔离和封锁措施， 从而有效阻止病毒传播。 这两方面的社会保护在 应对当前及未来可能出现的疫情波动上仍起到关键作用 。 社会层面 ： 社会保护制度尤其能够直接保护个人和家庭不受危机引发的经济冲击， 预防危机对人力资 本、 福祉和健康带来多种连锁影响。 此外， 它能够为促进社会凝聚力、 避免社会不安作出重要贡献， 而 社会不安一旦发生， 则会对社会、 经济和健康造成严重的消极影响。 社会保护制度是确保减贫工作成 果不受损害极为关键的手段。 经济层面 ： 社会保护被公认在摆脱危机、 实现经济复苏中发挥着重要作用， 尤其是参与财政刺激， 推动 总体需求增长并支撑经济回弹。 各国正着力寻求重建国民经济， 此时在难以依靠外需的情况下， 社会保 护政策的作用将比以往更加重要4 亚 太 地区 应 对2 0 19 冠状 病 毒 病疫 情 的社 会 保 护 措 施 ： 迄 今 事 例 及 对 未 来 的 思 考 2 20 19 冠 状 病 毒 病 疫 情第一 阶 段的 社会保 护 应对措 施 该地区各国政府采取了前所未有的社会保护举措 。 编写本文时 ， 国际劳工组织关于应对2019冠状病毒 病疫情的社会保护动态列出了该地区38个国家的244种社会保护措施 。 6,7 表1和图1、 图2分别概述了最常见的出台措施、 措施类型以及按社会保护功能统计的措施分布。 干预措施随维度的不同表现出较大差异， 包括 ： 与现有社会保护制度的关系， 例如上调待遇水平 （纵向扩展） 和/或扩大覆盖面 （横向扩展） 。 表1和图1 突显采取最多的措施是新计划而非对现有制度的调整。 支持性措施的性质， 包括现金或实物支付， 以及免除、 延缓社会保障缴费、 税款缴付、 水电费、 租金和抵 押贷款费用， 或就上述内容发放补贴。 目标型干预 （家庭、 劳工或处于其他不同境况的个体） 是否基于缴费或非缴费型计划。 整体来看， 该地区出台的措施中有75%属于非缴费型计划， 剩余措施 则与缴费型计划有关。 8 6 国际劳工组织对亚太地区定义的相关数据信息可访问 ： ilo/global/regions/lang-en/index.htm 7 国际劳工组织， 2020c。 8 国际劳工组织， 2020c5 f 表1.亚太地区十大出台措施 措施 数量 为劳工和/或被抚养人发放津贴 40 为贫困人口/弱势群体发放津贴 30 上调待遇水平 25 发放水电费补贴， 缓缴或降低水电费 25 延缓、 降低或免除社保缴费 20 扩大覆盖面 20 发放工资补贴 19 提高资源/预算配置 12 放宽或暂停申领标准或限制 8 为全体公民或居民发放津贴 7 信息来源 ： 国际劳工组织， 2020。 图1 .措 施 分 布 （按 调 整 类 型 ） 56 % 24 % 16 % 4 % 新的方案或津贴 现有方案的调整 支出调整 行政管理调整 信息来源 ： 国际劳工组织， 20206 亚 太 地区 应 对2 0 19 冠状 病 毒 病疫 情 的社 会 保 护 措 施 ： 迄 今 事 例 及 对 未 来 的 思 考 图2 .措 施 分 布 （按 社 会 保 护功 能 ） 5 0 10 15 25 20 特殊津贴/补助 收入/工作保护 多项功能 失业 住房/基础服务 医疗 食物和营养 养老金 儿童和家庭 疾病 受教育机会 生育/育儿 工伤 信息来源 ： 国际劳工组织， 2020c。 这些干预措施已被纳入更广泛的经济刺激计划， 特别是通过贷款工具的形式为企业提供支持。 本小结将 重点放在社会保护领域采取的措施， 尤其是向个人和家庭提供的现金与实物补助， 以此帮助他们 （1） 更 好应对疫情危机对收入带来的影响 ； （2） 降低获得医疗服务的经济门槛。 2.1为全民提供优质的医疗保健 2019冠状病毒病疫情将全民获得医疗保健的重要意义摆在了突出位置， 不仅因为它在个人出现严重的 2019冠状病毒病症状时对其健康状况和福祉发挥着至关重要的作用， 更是由于如果无法接受治疗将会 导致病毒的进一步传播。 疫情到来之前， 该地区已有大量人口无法获得平价的医疗保健， 往往需要自行 负担高额的治疗费用。 经世界卫生组织和世界银行分析发现， 在亚洲13%的家庭中医疗开支 （一种灾难 性支出的指标） 占到家庭收入的10%以上 ； 2015年共有720万人因医疗支出陷入贫困。 9 造成这种事态的 关键原因在于， 社会医疗保护制度的实际覆盖面往往受到局限。 10 实现全民健康保障是 2030年可持续 发展议程 （议程目标3.8下的子目标） 中的主要内容， 对此， 近年来该地区各国采取了多项重要措施。 为应对2019冠状病毒病疫情 ， 该地区多国向卫生部门额外注入大量财政资源 。 疫情期间， 澳大利亚、 中 国、 日本、 韩国、 印度尼西亚、 马拉西亚、 新西兰、 菲律宾、 新加坡和越南等代表性国家通过各自的经济刺 激计划向卫生系统额外注入财政资源。 11 这些计划用于负担卫生部门的各项支出， 以印度尼西亚为例， 2020年3月31日， 印度尼西亚宣布将其刺激计划中约1/5的资金拨给卫生部门， 用于设备购买 （比如测 试、 筛检和特护治疗） 和作为对医务工作者的奖励。 12 此外 ， 为使更多人获得平价的医疗保健 ， 各国出台了多种专项措施 ， 包括扩大医疗保健的覆盖面 （如印度 尼西亚） 和拓宽社会医疗保护制度中已有的津贴计划 （如泰国） ， 实例详见图框2。 马来西亚、 中国、 伊朗和 9 世界卫生组织， 2020。 10 国际劳工组织， 2020e。 11 国际劳工组织， 2020d。 12 毕马威会计师事务所， 20207 泰国等多国政府认识到， 将任何人排除在2019冠状病毒病疫情防护和治疗之外都会让所有人置于风险 之中， 因而各国确保难民和寻求庇护者能够获得免费的2019冠状病毒病相关治疗和/或寻求治疗的个人 不会受到负面影响。 此外， 许多国家对经办流程作出调整。 以中国为例， 疫情期间， 中国开始将有关慢性 病和常见健康问题的线上诊断费用纳入医保报销， 以此降低在医疗场所面对面接触期间发生病毒传播 的风险。 f 图框2.扩大平价医疗保健的覆盖范围 印度日前宣布， 将报销其公共医疗保险计划Ayushman Bharat 覆盖的5亿参保人员在私人实 验室进行2019冠状病毒病检测的费用。 印度尼西亚规定， 不论在是否参加了国家医疗保险计划， 所有民众 （除移居国外人员） 均可获 得免费的医学治疗 （印尼医疗与社会保障局） ， 治疗费用从政府一般性财政收入中支付但由 医疗保险计划拨出。 泰国准许2019冠状病毒病患者参加紧急患者全覆盖计划 （UCEP） ， 以此扩大对本国国民和 国外居民有关医疗支出的财政保护。 该措施保证患者可以在离自己最近的私人或公立医院 免费接受治疗。 信息来源 ： 曼谷邮报， 2020a ； BBC新闻， 2020 ； 雅加达邮报， 2020。 2.2缴费型计划 缴费型社会保护计划的核心功能是解决2019冠状病毒病疫情危机引发的最关键的社会风险 （ 包括失 业、 疾病和工伤 ） ， 但在许多国家 ， 其作用因覆盖面和覆盖范围之间的差距遭到局限 。 这种情况在只有小 部分劳工就某种社会保护计划缴费的国家尤其常见， 而且往往与高水平的非正规就业密切相关。 整体来 看， 预计亚太地区70%的劳工属于非正规就业。 13 考虑到女性在生活中可能将更多精力放在工作岗位以 外， 女性的社会保护覆盖面往往更低。 与此同时， 社会保护计划无法为人生许多突发状况提供充分保护 又或不存在相应的保护。 例如许多国家对2019冠状病毒病疫情引发的经济震荡没有专门的应对计划， 其 中失业津贴和疾病津贴的缺乏尤其明显。 在这些情况下， 由雇主为劳工提供主要的保护形式 （如提供遣 散费或病假） ， 但他们往往只向符合资质的劳工提供有限的临时保护， 其中雇主承担大部分风险。 这已成 为疫情危机期间多国劳工和企业面临的主要问题， 那些维系运营成本尚且艰难的企业已没有足够能力 支付遣散费或疾病津贴。 为应对2019冠状病毒病疫情专门出台的社会保护措施 ， 其设定的相关指标可能会低估缴费型计划发挥 的作用 。 此前表1和图1、 图2中列出的措施仅能反映社会保护计划的调整或新出台的措施， 而许多缴费型 计划能够自动应对危机而无需作特别声明， 其中缴纳失业保险的劳工失业后自动领取失业津贴就是一 种代表性示例。 该地区有数百万劳工参与了失业保险计划， 至少可以避免2019冠状病毒病危机给收入造 成的部分影响。 在理解这些指标时须牢记这点。 失业保险 许多国家利用失业保险制度快速做出积极有效的危机应对 ， 从而为失业劳工提供收入支持。 失业保险 制度的关键优势在于能够根据既定规则和投资筹划自动并快速地做出危机应对。 受2019冠状病毒病疫 情影响， 劳工屡遭解雇， 全球申领失业保险的人员数量迅速攀升。 截至4月下旬， 泰国申请失业津贴的登 记人数已达120万， 泰国社保局预期该数字恐将提升至300400万。 14 在马来西亚一项较新出台的失业 13 国 际 劳 工 组 织 ，2 0 1 8 。 14曼谷邮报 ， 2020c8 亚 太 地区 应 对2 0 19 冠状 病 毒 病疫 情 的社 会 保 护 措 施 ： 迄 今 事 例 及 对 未 来 的 思 考 保险计划中同样出现了申领高峰。 15 为应对理赔剧增的态势并消除公众顾虑， 菲律宾等众多国家发表声 明， 宣布用于支付失业保险费用的基金已经到位并将发放失业津贴。 但在许多国家， 类似失业保险的社 会保护制度对劳动力的覆盖面较小， 因而失业保险发挥的作用也有限。 16 为应对2019冠状病毒病疫情 ， 部分国家对现行失业保险制度作出调整 。 代表性做法如泰国同时上调了 失业津贴的待遇水平和领取期限， 17 中国和越南为正常情况下不具备失业保险领取资格 （如未达到最低 缴费标准） 的劳工提供支持 ； 其中越南为不符合资质的参保劳工提供每月100万越南盾 （43美元， 对比正 常情况下失业津贴为基本工资的60%） 统一费率的现金转移援助， 为期长达3个月。 18 其他国家和地区同 样对失业保险制度作出相应调整， 包括提高对劳工培训 （中国香港特别行政区） 的支持以及放宽对另寻 工作者的条件要求 （澳大利亚） 。 19 保就业计划 除失业保险以外 ， 许多国家推行或扩大了保就业计划 ， 通常以工资补贴 （实际相当于一种现金津贴） 或工 资信贷 （事后获得工资总额部分补偿） 的形式补贴雇主为被迫减少工时或处于休假状态 （停薪休假） 的雇 员所支付的部分工资。 此类计划关乎就业保障， 希望企业仅在短期内受到疫情影响。 因此保就业计划的 核心逻辑是 ： 一旦渡过眼下这场危机， 企业能够快速回归运转， 同时雇员既不会丢失工作又能保留相关 待遇 ； 如果实施得当， 这种方法能够支持企业的持续营运。 尽管这代表需要成本支出， 但同时也意味着降 低在失业保险或其他津贴的申请数量和领取期限上投入的成本。 该类措施通常以现行的失业保险制度 （马来西亚、 泰国和越南） 或税务机关作为实施渠道 （新加坡） 。 2019冠状病毒病疫情背景下 ， 不同的保就业计划在覆盖面、 覆盖范围、 充足性和期限方面存在较大差 异。 表1 着重关注该地区16个国家实施的19种保就业措施 （称为工资补贴） ， 图框3则更详细地阐述了三 种不同情况。 韩国、 新加坡、 越南等国家将全部或大多数经济部门纳入保就业计划， 另有一些国家则只针 对受疫情影响最严重的部门， 或者以泰国为例面向那些受到政府封锁的部门。 就待遇水平而言， 许多 国家按照一定的工资替代率替代此前工资 （通常设替代上限） ， 另有一些国家 （马来西亚和越南） 则保持 统一费率。 多数制定了保就业计划的国家提供某种方式的工资补贴， 越南则是为工资减少但仍继续工作 的人提供工资信贷。 最后一项重要的变量是发放期限， 最大时长从3个月 （韩国、 泰国和越南） 至9个月 （新 加坡） 不等。 f 图框3.各国保就业计划 马来西亚启动了一项新的保就业计划 ： 针对无薪休假的劳工， 如果2019冠状病毒病疫情对 其雇主造成经济影响， 则该计划将为这些劳工提供600马币 （最低工资的50%） 补贴。 此计划 由马来西亚社会保险机构 （SOCSCO） 负责管理， 此外， 该机构还提供失业津贴。 泰国规定， 如果劳工因政府要求其所在公司停工而一直处于休假状态， 则将获得等同于其工 资62%的工资补贴且领取期限最长不超过3个月。 该计划由泰国社保局负责实施管理。 越南为无薪休假的劳工发放统一费率的工资补贴， 向薪资降低的员工提供工资信贷， 两种补 助形式提供的金额均为180万越南盾。 该计划由越南社会保障委员会 （VSS） 负责管理。 信息来源 ： Gentilini， Almenfi， Dale等， 2020 ； ILO， 2020c。 15马来邮报 ， 2020。 16马尼拉公报 ， 2020。 17曼谷邮报 ， 2020d。 18 国际劳工组织， 2020d。 19 A. Gentilini ； Orton等， 20209 疾病津贴 疾病津贴是疫情危机早期受到关注的焦点 ， 而随着封锁措施的放宽 ， 其重要性必将更加突显 。 在劳工出 现病毒感染症状时， 疾病津贴能够为其提供隔离支持和收入保障， 从而在防止疫情传播方面发挥着重要 作用。 在亚太地区， 疾病津贴主要通过缴费型社会保险制度或雇主责任制来实现。 20 大多数雇主责任制 只能保障几天或几周休假， 如不丹规定每年5天， 新加坡规定每年14天 （如住院最长不超过60天） 。 与之 相对， 经由社会保险提供的疾病津贴一般最长可达6个月甚至可能更久， 如超出规定期限则通常转为残 疾津贴。 21 2019冠状病毒病疫情期间 ， 各国迅速采取措施加大疾病津贴力度 。 新加坡出台了隔离补贴计划， 雇主和 自雇人员可以申领员工隔离期每天100新加坡币 （68.5美元） 的补贴。 22,23 由于正常情况下疾病津贴是一 种雇主责任制， 因此将自雇工作者纳入津贴覆盖范畴非常值得关注。 斐济政府同意为薪资低于3万斐济 元且病毒检测呈阳性的雇员提供21天的带薪休假， 同时为检测呈阳性的非正规部门从业人员一次性发 放1000斐济元补贴。 其他国家 （俄罗斯和乌兹别克斯坦） 提高了社会保险疾病津贴的充足性并作出了经 办调整， 例如免除疾病津贴等待期以及调整适于隔离政策的发放机制。 24 其他缴费型措施 鉴于2019冠状病毒病疫情对工伤保险做出调整 。 其中一项关键问题涉及劳工在工作场所感染病毒并因 此导致暂时或长期性伤残或死亡。 韩国和马来西亚已批准将2019冠状病毒病认定为一种职业疾病。 另一 项重要问题是在社交隔离的情况下， 享有工伤待遇的权益是否适用于居家办公的情况。 新加坡将工伤划 归雇主责任， 认定即使在远程工作的情况下雇主仍负有赔偿责任。 25 延缓、 降低或免除社会保险缴费是缴费型计划中最常见的一种措施， 是缓解企业和/或劳工经济压力的 一种机制。 根据国际劳工组织关于应对2019冠状病毒病疫情的社会保护监测动态， 包括中国、 印度、 马来 西亚、 蒙古国、 尼泊尔、 韩国、 泰国和越南在内的15个亚太国家针对不同类型的劳工和雇主推行了20种应 对措施。 26 此外， 采取短期放宽政策时需小心平衡其对社会保护的长期影响。 一般情况下， 确保免除政策 短期有效、 由政府提供补偿且不影响参保人员在今后的申领权利是其中关键。 这一点符合国际劳工组织 在 第102号公约 和 第202号建议书 等各项国际劳工标准中规定的成员国一般责任。 最后 ， 多国允许参保人员从个人储蓄账户中提取存款 。 这种情况多出现在印度、 马来西亚和斐济等国， 目 的在于帮助劳工应对2019冠状病毒病疫情期间多种限制对收入造成的短期影响， 一定程度上是在仿效 失业保险的作用。 但需再次说明， 这些措施可能降低个人退休储蓄， 因此建议对提款水平做出限制， 设立 时限以及仅允许在紧急需要时支取。 27 2.3非缴费型计划 通过开展非缴费型计划覆盖全国大量人口且覆盖范围通常扩大到遗漏的中间群体。 如前所述， 该地区 75%的出台措施借助非缴费型机制， 这在一定程度上是基于多项近几十年引入或扩展的计划。 但2019 冠状病毒病疫情期间， 各项社会保护应对措施的覆盖面和待遇往往远高于此前水平。 此次危机尤其表 明， 相当一部分人口既没有参加上述缴费型社会保护计划也无法从 （通常只针对最贫困家庭的） 非缴费 型计划中获益， 他们即所谓的“遗漏的中间群体”。 20 此外， 该区域三个高收入国家和地区 （澳大利亚、 中国香港特别行政区和新西兰） 设有非缴费型疾病津贴制度。 21 国际社会保障协会和美国社会保障局， 2019。 22 新加坡健康部， 2020。 23 两种情况中均对雇员支付津贴。 24 A. Gentilini ； Orton等， 2020 ； 国际劳工组织， 2020c。 25 亚洲保险事务 ， 2020。 26 国际劳工组织， 2020c。 27 Rutkowski & Garcia， 202010 亚 太 地区 应 对2 0 19 冠状 病 毒 病疫 情 的社 会 保 护 措 施 ： 迄 今 事 例 及 对 未 来 的 思 考 生命周期计划 该地区多国为其现行的生命周期转移支付提供短期财政支持 ， 例如提供儿童、 残疾人和老龄津贴 （见图 框4） 。 这种措施的突出优势在于此类计划可以将受众瞄向受疫情影响最严重的群体， 且现行的受领人登 记系统和支付机制能够快速提供支持。 此外， 斯里兰卡等部分国家也将此类计划候补名单中的个人纳入 进来。 其他家庭成员 ， 包括在本次危机中受到就业直接影响的成员 ， 同样可以从此类计划中获益 。 例如， 在职父 母通常作为儿童津贴的直接领取人， 老龄津贴和残疾人津贴则有助于提高家庭收入， 同时降低受领人对 其他家庭成员的经济依赖。 如果这类计划能够实现全覆盖或高水平覆盖且不受收入分配影响， 则生命周 期计划将能够为被遗漏的中间群体提供一条获得保障的渠道。 但事实上， 由于许多计划设定的对象为贫 困家庭 （如印度和斯里兰卡） ， 上述这种可能性往往受到局限， 而且依赖于待遇的充足性。 f 图框4.生命周期计划 印度向为老年人、 孀妇、 残疾人士设立的非缴费型计划中的3500万名受领人直接发放为期 2个月、 每月500卢比的补贴。 所有计划均由印度国家社会援助项目管理并以贫困人口为目 标受众。 中国香港特别行政区向受领人中的老年人和残疾人士额外提供一个月的补贴和社会救助金 （现行补贴水平从1385港币到3585港币不等） 。 4月 1日至10月1日期间， 蒙古国将儿童津贴从2万蒙古图格里克提高至10万， 增幅达400%， 惠及110万名儿童 （覆盖约90%的018岁儿童） 。 斯里兰卡为其高龄居民和残疾人提高保障并将该措施候补名单中的人员纳入覆盖， 两种计 划均面向贫困人口。 信息来源 ： Gentilini， Almenfi & Dale等， 2020 ； ILO， 2020c ； 联合国驻斯里兰卡， 2020。 对贫困和弱势家庭的补助 另一种支持渠道是通过专为贫困和弱势家庭制定的保护计划 （见图框5） 。 2019冠状病毒病发生前， 该地 区许多国家已针对低收入家庭实施了有条件现金转移支付等多项计划。 某些情况下， 它们是2019冠状病 毒病疫情社会保护防控措施中的核心构成。 例如， 印度尼西亚在为现有受益人提高保障的同时利用现行 的社会登记系统扩大计划覆盖面， 旨在通过这种方法覆盖约15%的全部家庭。 其他国家的计划则更加深 入。 马来西亚和菲律宾意识到绝大部分人口无力应对疫情危机， 因而推出新的现金转移支付模式， 力图 为全国大部分家庭提供保护。 两个国家均借助当前针对家庭的现金转移登记系统识别低收入家庭并试 图找出大量此前未被纳入保护的家庭。 目前， 马来西亚已利用税收制度在一定程度上实现了该目标。 另 一种值得一