2021 年 05 月 07 日 乡村振兴专题研究系列二 “乡村振兴”钱从哪里来？ 请通过合法途径获取本公司研究报告，如经由未经许可的渠道获得研究报告，请慎重使用并注意阅读研究报告尾页的声明内容。 宏 观 深 度 宏 观 报 告 相关研究报告 宏观深度报告 *中国“乡村振兴”怎么做？ 来自日韩的启示 2021-03-25 证券分析师 钟正生 投资咨询资格编号 S1060520090001 张德礼 投资咨询资格编号 S1060521020001 研究助理 张璐 一般从业资格编号 S1060120100009 本报告仅对宏观经济进行分析，不包 含对证券及证券相关产品的投资评级 或估值分析。 本文是 我们 “ 乡村振兴系列报告 ” 的第二篇，聚焦于实现这一战略所需的资 金来源上。中国人多地少，加快农村人口向城市转移，是增加农村剩余人口 人均耕地面积，进而提高农民收入、缩小城乡差距的必要举措。日韩乡村振 兴的成功经验，也告诉我们乡村振兴和 新型 城镇化并不冲突。 乡村振兴中 产业兴旺和生态宜居这两个目标的实现，有赖于加大在现代化农 业和农村基础设施上的资金投入。但现代化农业和农村基础设施的回报率都 偏低，市场化主体参与的意愿 可能 不强，政府主导的财政资金和金融资源， 预计将是乡村振兴最主要的资金来源。 1. 2014年中国城镇化思路发生了转变 ， 从“以乡补城”转为 “以人为本” 。 中 国长期通过土地管理制度和户籍制度形成 “以乡补城”的城镇化格局。这种 城镇化模式下，土地和劳动力要素向城市集中，但农民 只分配到少数 土地增 值收益，也没有享受到和市民同等的福利待遇，最直接的结果是城乡差距扩 大。 2014 年 中国城镇化思路发生了转变，突出“以人为本”的原则： 一方 面，加快人口城镇化，有序引导人口流动和农业转移人口的市民化，稳步推 进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。另一方面，朝着保障农民权益和优化 土地资源国土空间配置的方向改革土地制度。 这些改革朝着 有利于加速城镇 化推进，也符合世界经济在各国内部 “集聚性”的规律。 2. 同时推进新型城镇化和乡村振兴并不冲突 ，但需要政府主导的资金参与 。乡 村振兴不是为了把人留在农村，而是要提高农村人口收入水平， 改善他们的 生活面貌。中国人多地少，加快农村人口向城市转移，是增加农村剩余人口 人均可耕地面积，从而提高收入水平必须要走的路。 韩国新村运动的成功经 验，也显示 乡村振兴和新型城镇化的目标并不冲突。但考虑到乡村振兴所需 的发展现代农业和新建基础设施两者的投入回报率都偏低，市场化主体参与 的意愿可能不强，需要政府主导的财政和金融资源向农村倾斜。 3. 类 比全面脱贫攻坚，我们认为乡村振兴所需 资金的来源主要有财政资金 、乡 村振兴专项债、土地出让收益、土地增减挂调剂和流转收入、信贷资金。 一 是财政资金， 如果中国公共财政支出中用于乡村振兴的比例 提高到 韩国 新村 运动时期的平均水平 5.8%，用 2020 年的财政支出计算，则未来每年至少还 有 9086 亿元的增长空间。 二是乡村振兴 专项 债， 乐观情形下仅建设高标准 农田，就可以通过乡村振兴专项债募集资金几百亿。 三是土地出让收益 ， 如 果 2021 年到 2025 年土地出让收入每年增长 5%，土地出让收益用于农业农 村的比例在 2025 年稳步提高到 50%， 那么 2025 年土地出让收入中 用于农 业农村的规模 将达到 1 万亿左右 。 四是土地增减挂调剂和流转 ，它 为乡村振 兴提供的资金规模 每年有望提高到 3000 亿到 5000 亿元。 五是信贷资金 ，乡 村振兴促进法有诸多部署， 假定 2021 年新发放乡村振兴贷款占新增信贷 的比例，持平于 2018-2020 年精准扶贫贷款的占比 17.5%， 在 2021 年存量 信贷增速为 12%的假设 下， 2021 年投向乡村振兴的贷款将达到 3.6 万亿元。 证 券 研 究 报 告 宏观 宏观深度报告 请通过合法途径获取本公司研究报告，如经由未经许可的渠道获得研究报告，请慎重使用并注意阅读研究报告尾页的声明内容。 2 / 16 正文目录 一、 乡村振兴和新型城镇化并不冲突 .4 二、 乡村振兴钱从哪里来？ .10 （一）财政资金投入 . 10 （二）乡村振兴专项债 . 11 （三）土地出让收益 . 12 （四）土地增 减挂调剂和流转 . 13 （五）信贷资金 . 15 宏观 宏观深度报告 请通过合法途径获取本公司研究报告，如经由未经许可的渠道获得研究报告，请慎重使用并注意阅读研究报告尾页的声明内容。 3 / 16 图表目录 图表 1 中国的土地财政模式 . 4 图表 2 中国户籍人口城镇化与常住人口城镇化的差距正在拉大 . 5 图表 3 中国城乡收入差距较大 . 5 图表 4 2018 年世界各国人均 GDP 和大城市群人口集聚性正相关 . 6 图表 5 中国人均耕地面积低于全球平均水平， 2018 年只有全球均值的一半 . 7 图表 6 1970 年到 1995 年，韩国城镇化率迅速提高，农村人口人均耕地面积也在上升 . 8 图表 7 中国第一产业的人均产出长期低于二产和三产 . 8 图表 8 中国农村基建投资占全社会基建投资的比例长期低于 1%，有较大的需求缺口 . 9 图表 9 对比 1970 年的韩国，目前中国的第一产业占比更低，有更强的“以城补乡”基础 . 9 图表 10 中国共财政支出中用于扶贫的规模及其占比 . 10 图表 11 韩国财政资金用于新村运动的规模及其占比 . 10 图表 12 2018 年以来中国各省发行乡村振兴专项债的支数和规模 . 11 图表 13 2019 年江西省乡村振兴专项债券在各市的分配及偿债资金来源 . 11 图表 14 土地出让收入和支出构成 . 12 图表 15 2014 年和 2015 年中国土地出让收入及支出情况 . 13 图表 16 2000-2010 中国各省市耕地转出大于转入，且转出方式主要为城镇建设占用 . 14 图表 17 跨省域补充耕地成本和收益的定价机制 . 14 图表 18 跨省域新增 建设用地调剂的定价机制 . 15 宏观 宏观深度报告 请通过合法途径获取本公司研究报告，如经由未经许可的渠道获得研究报告，请慎重使用并注意阅读研究报告尾页的声明内容。 4 / 16 本文是 我们“ 乡村振兴系列报告 ” 的第二篇，聚焦于实现这一 战略所需的资金来源上。 全球范围看， 人口和资源向城市集聚是 趋势 ，中国城镇化率还有很大 的提升 空间。 中国人多地少，加快农村人口 向城市转移，是增加农村剩余人口人均耕地面积，进而提高农民收入、缩小城乡差距的必要举措。 日韩乡村振兴的成功经验，也告诉我们乡村振兴 和城镇化 并不冲突。 十九大报告确立 了 乡村振兴战略的 20字方针，即“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生 活富裕”。 产业兴旺和生态宜居 这两个目标的实现，有赖于加大在现代化农业和农村基础设施上的资 金投入。但现代化农业和农村基础设施的 投资 回报率都偏低，市场化主体参与意愿 可能 不强，政府 主导的财政 资金和金融资源 ， 预计将是乡村振兴最主要的资金来源。 一、 乡村振兴和新型城镇化并不冲突 不同模式城镇化的差异本质上体现在两点： 一是如何协调城乡关系，二是如何协调大中小城市 和小 城镇之间的关系。政府通过土地管理制度和户籍制度 影响土地和劳动力这两类要素在城乡之间、大 中小城市之间的流向和配置。 在处理城乡关系上，中国长期通过土地管理制度和户籍制度 形成了“以乡补城”的城镇化格局。 土地 管理制度方面 ，地方政府可低价征收农村土地，将其转变为城市建设用地后，作为工业用地用 于发展产业，或者是作为住宅用地、商业用地用于招拍挂，地方政府能够获得持续的税收收入，或 者是一次性的巨额土地出让金收入。更为重要的是，地方政府可以控制 土地供应，地价不断上涨， 使得土地成为很好的抵押品，地方政府借助融资平台获得抵押融资后，将一部分资金用来搞城市基 础设施建设，保障土地继续升值， 从而 形 成了一套完整的土地财政运作模式。在这一模式下，土地 所创造的收入 绝大多数流向了城市。 图表 1 中国的土地财政 模式 资料来源：平安证券研究所 户籍制度方面 ，城市产业集 聚带来更多的就业机会，工业和服务业的产出效率高于农业，因而城市 收入更高，加之 由于 城市基础设施完善 ， 居民生活更便利，越来越多的农村人口流向城市。 但由于 户籍制度的存在，相当规模的农村人口只能以劳动者 的身份参与到城市建设和经济发展中，无法真 正实现市民化，享受不到和城市居民同等的社会福利与保障方面的 待遇。 2019年 ， 中国常住人口城 镇化 率为 60.6%，但户籍人口城镇化率只有 44.4%，有 2.3 亿人生活在城市但户籍在农村。 土地储备数量 土地出让数量 土地出让价格 土地抵押融资 土地出让收入 经济增长 城市生活 地方政府 城市基础设施建设 土地融资总额 土地出让决策 晋升激励 资金来源 支出 资本化效应 宏观 宏观深度报告 请通过合法途径获取本公司研究报告，如经由未经许可的渠道获得研究报告，请慎重使用并注意阅读研究报告尾页的声明内容。 5 / 16 图表 2 中国 户籍人口城镇化与常住人口城镇化的差距正在拉大 资料来源： Wind,平安证券研究所 这种 城镇化模式下，土地和劳动力要素向城市集中，但农民只分配到了少数 土地增值收益，也没有 享受到和市民同等的福利待遇。对地方政府来说， 这种 城镇化所需成本 是很低的，可以说是“以 乡 补 城 ”的发展模式。 “以乡补城”最直接的后果是城乡差距扩大 。 中国农村居民人均可支配收入 从 1997年的 2090元提 高到 2009 年的 5153 元，但同期城镇居民人均可支配收入上涨更快，从 5160 元提高到 17175 元； 城镇和农村居民的人均可支配收入 之比，从 1997年的 2.47倍 扩大到 2009年的 3.33倍。 尽管此后 城乡收入差距有所缩小，但 2020 年该比例仍有 2.56。 图表 3 中国城乡 收入差距较大 资料来源： Wind,中国农村统计年鉴， 平安证券研究所 以 2014 年印发的国家新型城镇化规划（ 2014-2020 年）为标志，中国城镇化思路发生了转变， 突出“以人为本” 的 原则。 一方面，加快人口城镇化，有序引导人口流动和 农业转移人口的市民化，稳步推进城镇基本公共服 务常住人口全覆盖 。 2014 年颁布关于进一步推进户籍制度改革的意见，加大非户籍人口在城市 落户 推进力度。 2016 年 颁布 推动 1 亿非户籍人口在城市落户方案 ，要求“十三五”时期加速破 除城乡和区域 间的户籍迁移壁垒，户籍人口城镇化率年均提高 1个百分点以上。 2018年全面放开中 10 20 30 40 50 60 70 1978 1981 1984 1987 1989 1992 1995 1998 2000 2003 2006 2009 2011 2014 2017 % 户籍人口城镇化率 常住人口城镇化率 2.0 2.2 2.4 2.6 2.8 3.0 3.2 3.4 0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 16,000 18,000 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017 2020 元 农村居民人均可支配收入 城乡收入比（右轴） 宏观 宏观深度报告 请通过合法途径获取本公司研究报告，如经由未经许可的渠道获得研究报告，请慎重使用并注意阅读研究报告尾页的声明内容。 6 / 16 小城市和建制镇（城区常住人口 100万以下） 落户限制。 2019年全面取消 型大城市（城区常住人 口 100万 -300万） 的落户限制；全面放宽 型大城市 （城区常住人口 300万 -500万） 的落户条件， 并全面取消重点 群体 的落户限制；对于 超大城市和特大城市 （城区常住人口 500万以上） ，要 完善积 分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳 年限和居住年限分数占主要比例。 另一 方面，朝着保障农民权益和优化 土地资源国土空间配置的方向改革土地制度 。 2019年土地管 理法 重新修订： 一是将征地范围明确缩小至六种情形，限制政府滥用征地权；二是提高征收补偿 标准，更好保障农民权益；三是规范征地程序，将征地批后公告改为征地批前公告，并保障农民的 知情权、参与权和监督权； 四是允许集体经营性建设用地入市，打破了地方政府在土地一级市场的 垄断权，将部分利益让渡给农民。 2020 年 优化土地资源国土空间配置的 改革也在 加快 ： 一是 2020年 3月印发关于授权和委托用地审批权的决定。 永久基本农田之外的农用地转为建设 用地，变为省级地方政府审批；永久基本农田转为建设用地，北京、天津、上海、江苏、浙江、安 徽、广东和重庆这 8个试点省市被授予审批权（此前为国务院审批）。由于各省市的土地总体规划仍 需报国务院批准，因此不会出现由于审批权下放而导致的大规模农业用地变为建设 用地 。 二是 2020年 4月印发的关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见和 2020年新型 城镇化建设和城乡融合发展重点任务。 允许省级政府负责城乡建设用地指标的使用（可将建设用地 指标 从人口净流出的低线城市，向人口净流入城市尤其是省会城市转移，后者 的 单位面积土地出让 金 通常 更高）， 探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制 （目前 为了保障耕地资源， 要求各省份耕地占补平衡 ， 即建设用地占用了多少耕地就要补充多少， 这导致 部分耕地资源紧缺的 省份可能出于这一限制很难继续扩大建设用地 ）， 推动建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜 。 综合来看， 2014年后“以人为本”原则有利于加速中国城镇化的进程 。户籍制度放开，能够让更多 人地分离的人口落户城市。土地制度 改革，进一步理顺了城乡土地关系，更好保障农民利益。通过 优化土地资 源在整个国土空间上的配置，让那些人口流入更多的大城市和城市群 ，在城市土地资源 供给方面的压力得以缓解， 从而 能够承载更多人口。 “以人为本”的城镇化也 符合世界经济 在各国内部 “集聚 性 ” 的规律 。人 均 GDP 更高的国家，人 口聚集效应往往也更强 。例如， 美国、日本、韩国人口超过 100 万的城市群 总人口占国内人口比例 分别为 46%、 65%、 50%，都位居世界前列。 欧洲 各国 是个例外，它 们的经济发展水平高，但大城 市群人口占比并不高，可能原因是欧洲 内部各区域间的发展差距较 小，这使得集聚效应不再那么突 出。 尽管如此，这些国家也有自己的城市集聚区，如伦敦城市群、巴黎城市群等。 图表 4 2018 年世界各国人均 GDP 和大城市群人口集聚性正相关 资料来源： 世界银行 ， 平安证券研究所 -20000 0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 0 10 20 30 40 50 60 70 80人均 GD P（ 2010 年不变价美元） 人口超过 100万的城市群中的人口占总人口比重（ %） 宏观 宏观深度报告 请通过合法途径获取本公司研究报告，如经由未经许可的渠道获得研究报告，请慎重使用并注意阅读研究报告尾页的声明内容。 7 / 16 2017 年召开的十九大将“乡村振兴战略”列为七大战略之一，“实施乡村振兴战略”成为建设现代 化经济体系的六项任务之一。 2018年中央 1号文件中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见 强调 ， 实施乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手。在全面脱贫工作完成后， 2021 年 2 月 ， 国务院扶贫办 正式 更名为国家乡 村振兴局， 2021 年 4 月 乡村振兴促进法正式通过，毫无疑问 乡村振兴将是今后一个时期“三农”工作的重中之重。 那么， 在人 口和资源自发 向城市集聚的浪潮下，实施乡村振兴战略是否违背空间经济 规律？政策同 时推动乡村振兴和新型城镇化，两者是否冲突？在扶贫工作全面完成、乡村振兴确定性成为下一时 期“三农”工作的重点后，对这两个问题有较多讨论。 我们认为，乡村振兴不是为了把人留在农村，而是要提高农村人口收入水平、改善他们的生活面貌。 中国人多地少，加快农村人口向城市转移，是增加农村剩余人口人均可耕地 面积，从而提高收入水 平必须要走的路。因 此，乡村振兴和新型城镇化的目标并不冲突。但考虑到乡村振兴所需的发展现 代农业和新建基础设施两者的投入回报率都偏低，市场化主体参与的意愿可能不强，需要政府主导 的财政和金融资源向农村倾斜。 一方面 ，中国人均耕地面积 长期 低于全球平均水平，乡村振兴的前提是加快人口向城市转移 。 据世 界银行统计， 2018年中国人均耕地面积 0.09公顷，只有全球人均耕地面积 0.18公顷的一半。人多 地少成为 中国 农业发展的约束，加快农村人口向城市转移，既能提高转移人口的收入，因为工业和 服务业的产出效率高于农业，又能够通过增加人均耕地面积的方式，提高农村剩余人口的收入。 此 外，土地制度改革也 通过提高征地补偿、提高土地流动性等方式，增加农民的资产性收入。 图表 5 中国人均耕地面积低于全球平均水平， 2018年只有全球均值的一半 资料来源： 世界银行， 平安证券研究所 韩国新村运动的成功经验 也表明乡村振兴和城镇化 可以同步推进。 韩国人多地少的矛盾比中国还要 严峻。 1970 年开始新村运动时， 韩国 城镇化率为 40.7%，农村人口的人均耕地面积 0.12 公顷 ，城 乡收入比值为 1.64，即农村居民收入是城市居民的 61%1，半数以上农民收入不到城市居民收入的 50%。到 1993年，韩国的城镇化率提高到了 76.6%，农村人口的人均耕地面积提高到 0.17公顷， 农村居民的收入达到城市居民的 95.5%。通过新村运动，韩国只用了 20余年时间，就让农村从原先 全世界最贫困的地区之一，转而实现与城市均衡发展，步入现代化。 1、谷军、康琳，缩小中国城乡收入差距的可行性措施研究 以美国、日本、韩国经验为借鉴，发展研 究 2011 年第 2 期 0.00 0.05 0.10 0.15 0.20 0.25 0.30 0.35 0.40 1961 1967 1973 1979 1985 1991 1997 2003 2009 2015 公顷 中国人均耕地面积 全球人均耕地面积 宏观 宏观深度报告 请通过合法途径获取本公司研究报告，如经由未经许可的渠道获得研究报告，请慎重使用并注意阅读研究报告尾页的声明内容。 8 / 16 2005 年开始，韩国农村 人均耕地面积开始下降，到 2019年已减少 18.9%。 究其原因： 一是 ， 2005 年后韩国城镇化率 基本停滞， 2005年到 2019年农村人口增长了 6.8%。 二是 ， 受城市面积扩大、退 耕还林 、低海拔地区耕地被水体覆盖等影响，同期韩国耕地面积减少了 13.3%。 尽管如此， 2020年 韩国 居民 农村人均收入 依然有城市 居民 人均收入的 93.0%。 图表 6 1970 年 到 1995年， 韩国城镇化 率 迅速提高，农村人口人均耕地面积也在 上升 资料来源： 世界银行， 平安证券研究所 另一方面，乡村振兴所需的产业投入和基建投资，两者的投入回报率均不高，需要政府主导的财政 资金和金融资源向农村倾斜 。 中国 乡村振兴的 20字方针中，涉及固定资产投资的有 “产业兴旺”和 “生态宜居”。 其中 ， 产业兴旺主要有现代化农业、节水 灌溉和乡村旅游，生态宜居主要有污水处理、 无害化厕所改造等。农业的产出效率远低于工业和服务业， 2019年 中国 第一产业就业人员人均最终 产出（第一产业 GDP/第一产业就业人员）为 36242 元，只有二产和三产的 20.3%、 24.9%，难以 吸引市场化的社会资金参与。农村基础设施薄弱， 根据固定资产投资统计年鉴，农村基建投资占 全社会基建投资的比例长期低于 1%，因此农村对基建投资有很大需求。但农村基建项目回报率低， 也没有明晰的付费机制，社会资本投资的积极性 不高，这也是农村基建投资长期偏低的原因。 图表 7 中国第一产业的人均产出 长期低于二产和三产 资料来源： Wind,平安证券研究所 0.10 0.12 0.14 0.16 0.18 0.20 0.22 20 30 40 50 60 70 80 90 1961 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009 2013 2017 公顷% 韩国城镇化率 韩国农村人口人均耕地面积（右） 0 50,000 100,000 150,000 200,000 1952 1957 1962 1967 1972 1977 1981 1986 1991 1996 2001 2006 2010 2015 元 各产业就业人员人均最终产出 第一产业 第二产业 第三产业 宏观 宏观深度报告 请通过合法途径获取本公司研究报告，如经由未经许可的渠道获得研究报告，请慎重使用并注意阅读研究报告尾页的声明内容。 9 / 16 图表 8 中国 农村基建投资占全社会基建投资的比例 长期低于 1%，有较大的需求缺口 资料来源： 固定资产投资统计年鉴 ,平安证券研究所 因此，预计和扶贫一样，政府主导的财政资金和金融资源将 是乡村振兴所需资金的最主要来源，呈 “以城补乡”的特点 。在 2021 年 2 月举行的全国脱贫攻坚表彰大会 ，披露了 8 年多扶贫工作的资 金来源，主要有五部分：一是，中央、省、市县财政专项扶贫资金近 1.6 万亿元，其中中央财政资 金 6601亿元；二是，土地增减挂指标跨省域调剂和省域内流转资金 4400亿元；三是，金融机构贷 款，包括扶贫小额信贷 7100 亿元、扶贫再贷款 6688 亿元、金融精准扶贫贷款 9.2 万亿元； 四是， 东部 9 省市向扶贫协作地区投入的财政援助和社会帮扶资金 1005 亿元；五是，东部地区企业赴扶 贫协作区累计投资 1 万多亿元。 不过 ， 来源于东部地区的社会帮扶和企业投资资金 1 万多亿 不到扶 贫总投入资金的 10%，而且这些资金有相当比例是因有为贫困地区协作的任务，并非完全的自发行 为。基于前面分析的农业项目和农村基 建的投资 回报率偏低，预计乡村振兴时也会遇到类似问题 ， 因而乡村振兴 将更多依赖 财政投入和贷款发放 ，可以说是在“以城补乡” 。 对比韩国新村运动，中国乡村振兴有更强的“以城补乡”基础 。 1970年韩国开始新村运动时，第一 产业占 GDP 的比例为 26.5%，政府通过新建和修缮农村基础设施、免费向农民发放钢筋和水泥等建 材用于房屋改造等，来改善农村的生活环境，用工业和服务业来补贴农业。 2019年中国第一产业增 加值占 GDP 的比例为 7.1%，对比 1970年的韩国，中国二产和三产占 GDP 的比例更高，因而可以 有更多的资源用于补贴农村。 图表 9 对比 1970年的韩国，目前中国的第一产业占比更低，有更强的“以城补乡”基础 资料来源： CEIC,平安证券研究所 - 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 1.2 0 100 200 300 400 500 600 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 %亿 农村基建投资 农村基建投资占全社会基建投资比例（右） 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 1960 1967 1974 1981 1988 1995 2002 2009 2016 % 韩国第一产业占 GDP比例 中国第一产业占 GDP比例 宏观 宏观深度报告 请通过合法途径获取本公司研究报告，如经由未经许可的渠道获得研究报告，请慎重使用并注意阅读研究报告尾页的声明内容。 10 / 16 二、 乡村振兴钱从哪里来？ 类比全面脱贫攻坚，我们认为乡村振兴所需资金的来源主要有财政资金投入、乡村振兴 专项 债、土 地出让收益、土地增减挂调剂和流转收入、 以及 信贷资金。 （一） 财政资金投入 财政部数据显示， 中国 公共财政支出中用于扶贫的资金规模，从 2008年的 320.3亿元提高到 2019 年的 5561.5 亿元，同期扶贫支出占公共财政总支出的比例从 0.5%提高到 2.3%。 图表 10 中国 共财政支出中用于扶贫的规模及其占比 资料来源： Wind,平安证券研究所 新近颁布的 乡村振兴促进法中明确要求，县级以上人民政府应当优先保障用于乡村振兴的财政 投入，确保投入力度不断增强、总量持续增加、与乡村振兴目标任务相适应。 类比韩国新村运动的经验，中国公共财政用于 乡村振兴的比例还有提高空间 。 1972年韩国用于新村 运动的财政资金是 35.7亿韩元， 1979年提高到 4253亿韩元， 7年间增长了 118倍。财政资金用于 新村运动的比例， 则 从 1972 年的 0.5%迅速提高到 1979 年的 9.0%。 1972 年 -1979 年，韩国用于 新村运动的财政资金合计 9265亿韩元，占同期财政总支出的 5.8%。 若 中国公共财政支出中用于乡 村振兴的比例也提高到 5.8%，用 2020 年的财政支出计算，则未来每年至少还有 9086亿元的增长 空间。 图表 11 韩国财政资金用于新村运动的规模及其占比 资料来源： Wind,韩国的现代化 ,平安证券研究所 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 %亿 全国公共财政支出：扶贫 扶贫支出占公共财政支出比例（右） 0 2 4 6 8 10 0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 3,500 4,000 4,500 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 %亿韩元 韩国财政资金用于新村运动的规模 韩国财政资金用于新村运动的比例（右） 宏观 宏观深度报告 请通过合法途径获取本公司研究报告，如经由未经许可的渠道获得研究报告，请慎重使用并注意阅读研究报告尾页的声明内容。 11 / 16 （二）乡村振兴 专项 债 乡村振兴专项债属于地方政府专项债券的一种，收支列入政府性基金 预算管理 。 2017年印发的国 务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制改革的指导意见中，提出鼓励地方政府发行专 项债券 ， 支付符合条件、有一定收益的乡村公益性项目建设。此后 ， 中央政府和各部委陆续出台了 一系列文件 ，在 引导发行乡村振兴专项债的同时，也逐步放宽了应用领域。 2018 年四川省成功发行全国首支乡村振兴专项债 后，多个省市进行了 同样的探索。 目前已有四川、 江西、河南、河北、福建、山东和辽宁 7个省份发行了乡村振兴专项债，合计 36支， 总规模为 290.2 亿元。无论是从发行支数，还是从发行规模看，四川和江西都是乡村振兴专项债发行的绝对主体。 图表 12 2018 年以来中国 各省发行乡村振兴专项债的支数和规模 资料来源： Wind,平安证券研究所 尽管乡村振兴专项债募集资金投向领域广泛，但 地方 专项债要求项目资金能够 自求平衡， 限制了乡 村振兴专项债的推广 。 目前 ， 乡村振兴类专项债券的投向有道路、桥梁、水系、村庄整治、厕所建 设等基础设施项目，农产品种植（养殖）、销售项目，给排水、医疗、教育等公共服务配套项目以及 乡村旅游项目。但这些项目的收益率通常不高，在测算现金流时也普遍存在高估，使得乡村振兴专 项债并没有大范围和大规模发行。 2020 年 4月印发的关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见，允许省级政府负责城 乡建设用地指标 的使用，并探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。这 可能让 2019 年江西省乡村振兴（高标准农田建设）专项债券的模式在全国范围内推广 。 根据现行规定，新建单位面积的高标准农田，可以增加 2%的建设用地指标。举个例子，当新建 50 亩高标准农田时，将增加 1亩建设用地指标，且能用于土地一级市场招拍挂。 2019年江西省发行乡 村振兴专项债募集资金 29.41亿元，用于江西省下辖 11个设区市的高标准农田建设。其偿债资金来 源于新增耕地指标和新增产能收入（即 新增耕地指标 转变为建设用地指标后的土地出让收入 ） ，以及 这些高 标农田的产出。 图表 13 2019 年 江西省乡村振兴 专项债券 在各市的分配及偿债资金来源 地级市 乡村振兴债分配 （亿） 偿债资金来源 南昌 3.07 新增耕地指标、新增产能收入 景德镇 1.26 新增耕地指标、新增产能收入 上饶 5.62 新增产能指标调出收益 九江 2.35 新增耕地指标出让收入、新增产能收入 125.9 124.1 12.0 10.0 10.0 5.5 2.7 0 5 10 15 20 25 30 0 20 40 60 80 100 120 140 四川 江西 河南 河北 福建 山东 辽宁 亿 发行规模 发行支数（右） 宏观 宏观深度报告 请通过合法途径获取本公司研究报告，如经由未经许可的渠道获得研究报告，请慎重使用并注意阅读研究报告尾页的声明内容。 12 / 16 宜春 5.04 新增耕地指标、新增产能收入 鹰潭 0.45 新增耕地指标、新增产能收入 萍乡 0.69 新增耕地指标、新增产能收入 抚州 4.60 新增耕地指标、新增产能收入 新余 0.42 新增耕地指标、新增产能收入 吉安 2.78 新增耕地指标、新增产能收入 赣州 3.15 新增耕地指标、新增产能收入 合计 24.91 资料来源： Wind,平安证券研究所 允许省级政府负责城乡建设用地指标的使用， 探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交 易机制 ，都会让建设用地指标从人口净流出的农村和低线城市，流向人口净流入的省会、一线城市 和沿海城市，而这些城市的土地出让价格更高。新增建设用地指标省内流转和跨省交易所产生的现 金流，可用于偿还建设高标准农田所募集的专项债 ， 部分 弥补乡村振兴项目缺少现金流的问题。 根据农业 农村 部数据， 2021 年和 2022 年， 中国 有 2亿亩高标准农田建设 任务。按每亩 1200 元的 成本计算，每年建设高标准农田需要的资金在 1200 亿元。 因此 ， 乐观情形下仅建设高标准农田， 就可以通过乡村振兴专项债募集资金几百亿。 （三）土地出让收益 2020年 9月 ， 中办和国办联合印发关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见， 核心目标是要提高土地出让收入用于农业农村的比例， 2025年各省土地出让收益中用于农业农村的 比例须达到 50%以上。 土地出让收益，指的是土地出让收入减去成本性支出的剩余。成本性支出包括征地和拆迁补偿支出、 土地开发支出 等，但不包括与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设的支出。 图表 14 土地出让收入和支出 构成 资料来源： Wind,平安证券研究所 2015 年后财政部不再公布国有土地转让收支情况，加之 2014年后已不再公布政府性基金决算中 的国有土地使用权收支细分数据，很难通过公开数据知道近年的土地出让收益用于农业农村的比例。 土地出让收入 成本性支出 非成本性支出 （即土地出让收益 安排的支出） 结余 征地和拆迁补偿费用 前期土地开发费用 土地出让业务费 补助被征地农民社保费用 保持被征地农民原有生活水平补贴 支付 破产或改制 企业员工安置费用 城市建设支出 保障性安居工程支出 农业农村支出 教育资金支出 宏观 宏观深度报告 请通过合法途径获取本公司研究报告，如经由未经许可的渠道获得研究报告，请慎重使用并注意阅读研究报告尾页的声明内容。 13 / 16 我们 以 2014年和 2015年的国有土地转让收支情况为基础，取这两年的土地出让收益占土地出 让收入比例的均值 18.6%， 以及农业农村支出占非成本性支出比例的均值 35.5%，作为 2020 年土 地出让收入和支出中对应的比例。 假定 2021年到 2025年土地出让收入每年增长 5%，土地出让收 益用于农业农村的比例在 2025年稳步提高到 50%，则 2020年 -2025年土地出让收入中可用于农业 农村的规模分别为 5556亿、 6310亿、 7126亿、 8008亿、 8960亿和 9987亿，每年的增量在 900 亿左右。 图表 15 2014 年和 2015年 中国 土地出让收入及支出情况 2014 年 2015 年 土地出让收入（亿元） 42940.3 33657.7 成本性支出（亿元） 33952.4 26844.6 非成本性支出（亿元） 7248.5 6888.8 非成本性支出占收入比例（ %） 16.8 20.4 非成本性支出 -农业农村支出 2435.5 2528.2 农业农村支出占非成本性支出比例（ %） 34 37 资料来源： 财政部 ,平安证券研究所 乡村振兴促进法中也明确了提高土地使用权出让收入投入到农业农村的比例，重点用于高标准 农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、 耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和保护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出， 以及与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复、以工代赈工程建设等。 （四） 土地增减挂调剂和流转 城市扩大必然会大量挤占土地 ，占补平衡越难越难 。根据许丽丽等人的计算 2， 2000-2010年间 ， 全 国转入耕地 面积约 4.3 万平方公里，耕地转出面积约 8.5 万平方公里，是转入面积的两倍。在所有 转出的耕地面积中，有 4.4 万平方公里变为建设用地，占比过半。分省市看，东部和中部地区城镇 建设占用耕地转出的比例相对更高，它们“占补平衡”的压力更大。而且 ， 随着城市化的 进一步推 进，占补平衡越来越难。 在 2018 年 2 月 4 日的国务院新闻办新闻发布会上， 时任 中央农村工作领 导小组办公室主任韩俊举例称 ， 东部沿海某省份未利用土地有 900 万亩，但真正可开垦为耕地的只 有 40 万亩，省域内占补平衡难度太大。 2、许丽丽、李宝林、袁烨城、高锡章、刘海江、董贵华， 2000-2010 年中国耕地变化与耕地占补平衡政 策效果分析，资源科学 2015 年第 8 期 宏观 宏观深度报告 请通过合法途径获取本公司研究报告，如经由未经许可的渠道获得研究报告，请慎重使用并注意阅读研究报告尾页的声明内容。 14 / 16 图表 16 2000-2010 中国 各省市耕地转出大于转入，且转出方式主要为城镇建设占用 资料来源： 许丽丽（ 2015） ,平安证券研究所 2018年中央 1号文件 中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见 中明确指出 ， “建立城乡建 设用地增减挂钩结余指标跨省域调剂机制，将所得收益全部用于支持脱贫攻坚和乡村振兴”。 2018 年 3月 ， 国务院办公厅印发 城乡建设用地增减挂钩结余指标 跨省域补充耕地国家统筹管理办 法，明确了指标调入省份支付的成本为 “ （基准价 +产能价） x 调节系数 ” ，指标调出省份可获得的 收益为 “ 征收基准价 +征收产能价 ” ，剩余部分由中央财政统一安排调拨用于脱贫攻坚和乡村振兴。 图表 17 跨省域补充耕地成本和收益的定价机制 指标调入省份支付成本 （基准价 +产能价） x 调节系数 基准价 耕地每亩 10 万元；水田每亩 20 万元 产能价 每亩每百公斤 2 万元 调节系数 省份调节系数分为 5档： 北京、上海的调节系数为 2； 天津、江苏、浙江、广东的调节系数为 1.5； 辽宁、福建、山东的调节系