我们立足我国国情，把握减贫规律，出台一系列超常规 政策举措，构建了一整套行之有效的政策体系、工作体系、 制度体系，走出了一条中国特色减贫道路，形成了中国特色 反贫困理论。 习近平 导 论 01 第1章 中国减贫学的形成脉络 03 1.1 中国减贫学的实践基础 04 1.2 中国减贫学的历史背景 06 1.3 中国减贫学的理论形成 07 第2章 中国减贫学的实践操作 11 2.1 谁是贫困者？ 识别近亿人的到户到人瞄准机制 13 2.2 谁来扶贫？ 破解“执行者难题” 15 2.3 怎么帮扶？ 扶贫资源“滴灌”到户 17 2.4 如何退出？ 融合自评与他评的“质检仪” 19 第3章 中国减贫学的政治经济学原理 22 3.1 减贫与发展互益关系 23 3.2 五大主体互动逻辑 26 3.3 两个基本价值遵循 32 目 录 第4章 中国减贫学的世界意义 34 4.1 世界视角中的“5D”要素 35 4.2 在国际交流合作中运用和发展 38 结 语 42 附 件 43 附件 1：两份基层素材中的“中国减贫学”实践 43 附件 2：中国减贫学名词解释 54 中国减贫学的形成脉络 01 导 论 2020 年中国打赢脱贫攻坚战，历史性地解决了困扰中华民族几千 年的绝对贫困问题，提前 10 年实现联合国 2030 年可持续发展议程的 减贫目标。 这是“21 世纪最伟大的世界故事之一” 1 “将成为全球反贫困事业 的教科书”。 2 中国减贫实践超出了现有经典教科书的既定理论，新的现实需要 新的解释与总结。 本报告认为，中国成功的减贫实践已孕育产生了“中国减贫学”。 中国减贫学旨在用政治经济学原理解释中国减贫实践。指导中国打赢 脱贫攻坚战的中国领导人习近平的扶贫重要论述是中国减贫学的思想 基础和理论内核。 本报告在概述中国减贫，尤其是脱贫攻坚成绩的基础上，简述了 中国精准减贫的实践操作方法，探索了中国减贫学的原理，并讨论了 其世界意义。 （美）罗伯特劳伦斯库恩，汪三贵等著，脱贫之道：中国共产党的治理密码，重 庆出版社 世界银行专家评价语，引自张建军，中国的脱贫攻坚将成为全球反贫困事业的教 科书，中国经济周刊，2016 年第 40 期 1 中 国 减 贫 学 政治经济学视野下的中国减贫理论与实践 02 本报告认为，中国减贫学是既有助于减贫、又有利于发展的政治 经济学分配理论。其核心要义是：锚定共同富裕目标、依托精准手段， 构建政府、市场和社会协同发力的“益贫市场”机制，解放贫困者的 生产力，使他们不仅成为分配的受益者，也成为增长的贡献者，推动 实现整个社会更加均衡、更加公平的发展。 聚焦于减贫，尤其是解决绝对贫困“最后一公里”这一“准公共 物品”，中国创造性地拓展了“益贫市场”机制。它使人看到，在精 准减贫领域，“有为政府”这一“看得见的手”并非“闲不住的手”， 而是必不可少的“赋能之手”。同时，有效的益贫市场并非是对市场 的扭曲，而是市场的再造。参与益贫市场运作的各个行为主体，形成 有机互动，有利于更好地把握住公平与效率的矛盾，实现社会公正、 发展与稳定，有利于解决做大蛋糕、分好蛋糕的世纪难题。 作为世界减贫理论的学习者、受益者和创新者，中国基于本国国 情进行的大规模减贫实践和对减贫规律的理论探索，可以为其他国家 和地区探索自己的减贫之道提供新的视角和有益的参考。实际上，已 有不少外国学者在努力破译中国减贫的“密码”，他们的看法或许可 以用 5 个“D”来概括：坚强领导（Determined Leadership）、 细 绘 蓝 图（Detailed Blueprint）、 发 展 导 向（Development Oriented）、 数 字 管 理（Data-based Governance）、 分 级 实 施 （Decentralized Delivery）。 减贫是世界难题、千年难题，理论探索永无止境。我们希望以对 中国减贫学的描述，激发更多的创意思考与学术交流，共同探索世界 均衡包容发展之道，促进各国进一步携手合作，向实现联合国 2030 年 可持续发展议程的目标迈进。 减贫道路上，一个都不能少。 中国减贫学的形成脉络 03 反贫困是古今中外治国理政的一件大事。消除贫困、改 善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我 们党的重要使命。 1 习近平 中国减贫学的形成脉络 第1章 1 习近平在中央扶贫开发工作会议上的讲话， 2015 年 11 月 27 日 中 国 减 贫 学 政治经济学视野下的中国减贫理论与实践 04 8 年来实现近 1 亿贫困人口脱贫、改革开放 40 多年来累计让近 8 亿人摆脱贫困这是人类历史上规模最大、力度最强的减贫“攻坚 战”。 据测算，20 世纪 90 年代，我国贫困人口减少与经济增长的弹性 系数为 -0.8，即国内生产总值每增长一个百分点，农村贫困人口可减 少 0.8%。 1.1 中国减贫学的实践基础 中国现行贫困线是参照国际权威机构标准并结合中国国情制定的 多维贫困线标准。中国综合了教育、健康、生活标准三个维度，将“两 不愁三保障”，即：稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，保障其 义务教育、基本医疗和住房安全，定为贫困人口脱贫的基本要求和核 心指标。 2020 年 2 月，俄罗斯报给中国减贫算了一笔细账：最近几年， 每个月都有约 100 万人脱离绝对贫困，这相当于中国每 3 秒就有 1 个 人脱贫。虽然遭遇新冠肺炎疫情影响，中国历史性摆脱绝对贫困的愿 望依然如期实现。建档立卡贫困人口人均纯收入从 2015 年的 2982 元 增加到 2020 年的 10740 元，年均增幅比全国农民收入高 20 个百分点， 工资性收入和生产经营性收入占比逐年上升，转移性收入占比逐年下 降，生活质量明显提高。 1 “超级链接”伸向贫困地区 基础设施条件的改善，是贫困人口获得感最强的领域之一。截至 2019 年底，中国农村公路里程已达 420 万公里，实现具备条件的乡 镇 和建制村 100% 通硬化路。仅 2016 至 2019 年，支持贫困地区改造建 设 1.69 万公里国家高速公路。 2 中国贫困村通光纤和 4G 比例均超过 1 求是，2021 年 2 月 18 日 国新办举行决战决胜脱贫攻坚为全面建成小康社会提供坚实交通保障发布会，2020 年9月28日 2 中国减贫学的形成脉络 05 98%。 1 随着通达深度和覆盖广度的延展，贫困地区与全球市场的时空 距离大幅缩短。 产业扶贫带来大量就业 产业扶贫是稳定脱贫的根本之策。贫困地区依托当地资源禀赋， 通过建立利益联结机制发展的各类特色产业，既带动当地经济增长， 又为大量贫困人口提供了就业岗位。中国人社部数据显示，中国 90% 以上建档立卡贫困人口得到了产业扶贫和就业扶贫支持，三分之二以 上主要靠外出务工和产业脱贫。中国贫困地区已累计建有3.2万多个“扶 贫车间”，吸纳 43.7 万贫困人口在家门口就业。 2 保障妇女儿童追逐梦想 在持续的减贫工作中，中国妇女儿童的权益得到充分保障。目前， 中国孕产妇死亡率、婴儿死亡率等主要健康指标总体上优于中高收入 国家平均水平。中国 20 万建档立卡辍学学生已重返课堂。2019 年， 九年义务教育巩固率达到 94.8%。 3 2015 年以来，中国还累计为 110 万名建档立卡的贫困妇女发放扶 贫小额信贷 610 多亿元，帮助 400 多万名贫困妇女通过产业实现增收。 4 探索“生态友好型”扶贫 中国 80% 以上的贫困县，地处生态脆弱区。自 2015 年以来，中 国将 1000 万人从高寒山区、灾害频发、生态脆弱区域，搬入邻近集镇、 村庄，并帮助充分就业。 5 自 2016 年以来，中国中西部有劳动能力的 贫困人口中，110.2 万人被选聘为生态护林员，“砍柴人”变成“护林 习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话，2021 年 2 月 25 日 1 国新办举行就业扶贫实施有关工作情况和主要成效发布会，2020 年 11 月 19 日 2 国新办举行新闻发布会，新中国 70 年妇女事业的发展与进步，2019 年 9 月 19 日 4 教育部举行新闻发布会，介绍“十三五”以来基础教育改革发展有关情况，2020 年12月1日 3 5 国新办举行易地搬迁工作新闻发布会，2020 年 12 月 3 日 中 国 减 贫 学 政治经济学视野下的中国减贫理论与实践 06 员”、“牧羊人”变成“护草员”。 1 探索“生态友好型减贫”路径， 中国取得了脱贫和生态保护双赢。 织起庞大的社会保障“安全网” 近 2000 万贫困群众享受低保和特困救助供养，2400 多万困难和 重度残疾人拿到了生活和护理补贴。 2 1.2 中国减贫学的历史背景 中国消除绝对贫困，是在近代百年积贫积弱的历史背景下，经过 几代人接续奋斗取得的结果。有社会主义制度的保障，中国不断吸收 国际减贫经验，在不同的发展阶段不断丰富减贫认知，逐步形成了基 于本国国情、富有理论创新的中国减贫学。 中国历史上曾长期走在世界前列。1840 年以后，因为外强侵略和 掠夺，中国陷入积贫积弱境地。新中国成立之初，中国共产党面对的 是一个经历 100 多年战乱、满目疮痍的烂摊子，国家一穷二白，人民 生活极端贫困，工农业基础十分薄弱，国民经济几近崩溃。中国人民 求生存、谋发展，难度之大超出了想象。 3 制度底色 发展为了人民，这是马克思主义政治经济学的根本立场，消除贫困、 改善民生、实现共同富裕是社会主义的本质要求，也是中国共产党的 执政宗旨。为什么中国能数十年如一日，持续不断、卓有成效地减贫， 原因就是中国社会制度和体制中蕴藏着巨大的原动力，能够将公平和 效率两大逻辑有机统一起来，实现经济发展和扶贫减贫的良性互动。 这也是中国减贫学诞生的制度保障。 1 国新办举行生态扶贫新闻发布会，2020 年 12 月 1 日 2 习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话，2021 年 2 月 25 日 3 国新办发布的新时代的中国与世界白皮书，2019 年 9 月 中国减贫学的形成脉络 07 国际合作 国家间的相互合作和经验借鉴是促进国际减贫事业进步的重要因 素。中国减贫进程推动有赖国际支持，减贫理论体系蕴含全球基因， 并结合国情进行了本土化的创新。 发展方略 中国共产党的百年奋斗史，就是一部消灭贫困的斗争史。新中国 成立初期，中国通过实施土地制度改革，开展大规模农业建设，缓解 了中国农村的贫困状况。中国减贫实践经历了依靠农村经济体制变革 减贫、区域开发式扶贫、综合性扶贫攻坚、整村推进与“两轮驱动” 等不同阶段。 1 改革开放以来，按照现行贫困标准计算，我国 7.7 亿农 村贫困人口摆脱贫困。其中，中国历届党和国家主要领导人在推进农 村扶贫开发工作实践过程中，提出并不断继承和发展了中国减贫的思 想理论体系。 1.3 中国减贫学的理论形成 中国减贫学走向成熟 2011 年，中国第一个十年扶贫开发纲要完成。一方面，中国减贫 成就已举世瞩目，是全球首个实现联合国千年发展目标将极端贫困人 口比例减半的国家；另一方面，剩下的都是贫困程度深、脱贫难度大 的“硬骨头”。 国际经验表明，当一国贫困人口数占总人口的 10% 以下时，减贫 就进入“最艰难阶段”。2012 年，中共十八大后，历史的接力棒传递 到习近平手中。这时，中国还有 9899 万贫困人口。面对“贫困板结现 象”，“涓滴效应”衰减，如何攻下“极贫最后堡垒”？ 2012年以来，中国把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的底线任务， 把农村贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的“最突出短板”，聚焦 黄承伟著，一诺千金新时代中国脱贫攻坚的理论思考，广西人民出版社，第6、 7、8 页 1 中 国 减 贫 学 政治经济学视野下的中国减贫理论与实践 08 深度贫困地区和特殊贫困群体，首次将“两不愁三保障”和社会公共 服务指标作为脱贫目标，通过实施“六个精准” 1 “五个一批” 2 等精 准扶贫举措，加强扶贫一线的工作力量，将资源、资金、项目直接瞄 准贫困人口。 2021 年 2 月 25 日，习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会上宣布： “我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下 9899 万农村贫困人口 全部脱贫，832 个贫困县全部摘帽，12.8 万个贫困村全部出列，区域 性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。” 这意味着以精准扶贫为核心的“中国减贫学”得到实践检验、走 向成熟。 习近平与精准扶贫 “40 多年来，我先后在中国县、市、省、中央工作，扶贫始终是 我工作的一个重要内容，我花的精力最多。”从梁家河建第一个沼气 池，到正定的农村改革脱贫翻身；从宁德探索“弱鸟先飞”，到开展“闽 宁协作”扶贫对口支援，再到指挥全国波澜壮阔的脱贫攻坚战，带领 人民摆脱贫困贯穿习近平为民服务、为民奋斗的全进程。 在不断的探索实践中，习近平关于扶贫工作的重要论述积累逐渐 丰富完善。2013 年 11 月，他来到湖南西部的十八洞村，首次提出“精 准扶贫”要建档立卡摸清每户致贫原因，不能“手榴弹炸跳蚤”， 要下一番“绣花”功夫。中国减贫工作由此翻开了新篇章。此后，习 近平关于扶贫工作的重要论述不断发展与成熟，系统回答了扶贫中“扶 持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”等核心问题，为中国全面消除绝对 贫困提供了科学指引和行动纲领。 坚持党的领导，是习近平扶贫重要论述的核心要义。 坚持中国共 1 “六个精准”指的是扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、 因村派人精准、脱贫成效精准 2 “五个一批”指的是发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、 发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批 中国减贫学的形成脉络 09 产党领导，是中国能够打赢脱贫攻坚战的最根本制度保证。扶贫工作 由中国共产党统一领导，意味着政策的连续性有长期保证，意味着从 中央到基层各级领导者分工明确、责任到人，以实现最大化的领导力、 组织力、执行力。 坚持人民至上，是习近平扶贫重要论述的根本宗旨。 “我们伟大 的发展成就由人民创造，应该由人民共享”“人民对美好生活的向往 就是我们的奋斗目标”在习近平的一次次讲话中，“人民”都是 高频词，“坚定不移走共同富裕道路”是他反复强调的重大原则。 坚持合力攻坚，是习近平扶贫重要论述的制度保障。 充分发挥社 会主义制度的政治优势，集中全社会资源，形成举国同心、全面动员 的共同意志、共同行动，是中国脱贫攻坚得以胜利的重要原因，习近 平形象地称之“汇聚起排山倒海的磅礴力量”。 坚持精准方略，是习近平扶贫重要论述的基本方法。 在湖南西部 的十八洞村，习近平提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶 贫”十六字方针，开启了中国减贫“精准时代”。因人因户因村施策， 使政府的帮扶政策发挥了对症下药、靶向治疗的精准效应。 坚持自立自强，是习近平扶贫重要论述的鲜明特色。 习近平认为， 脱贫必须摆脱思想意识上的贫困。中国采取一系列扶贫和扶志扶智相 结合的举措，激发贫困群众自身的内生动力，让他们心热起来、手动 起来，形成“社会动员 + 自我发展”的大扶贫格局。 坚持共享发展，是习近平扶贫重要论述的价值理念。 习近平十分 重视社会帮扶在扶贫工作中的重要作用，强调要传承中华民族守望相 助、和衷共济、扶贫济困的传统美德。在他的倡导、推动下，中国不 断创新社会帮扶方式，形成了人人愿为、人人可为、人人能为的社会 中 国 减 贫 学 政治经济学视野下的中国减贫理论与实践 10 帮扶格局。 坚持求真务实，是习近平扶贫重要论述的工作准则。 “真正让脱 贫成效经得起历史和人民检验”，是习近平关于扶贫工作贯穿始终的 基本要求。中国实行最精准的贫困对象识别、最严格的扶贫成效评估、 最规范的贫困退出机制，真正做到了习近平强调的“真扶贫、扶真贫、 脱真贫”。 虽然中国的反贫困斗争取得了举世瞩目的胜利，但习近平强调， 脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。中国正在开启全面 推进乡村振兴的新征程。 中国减贫学的实践操作 11 必须坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持扶持对象精准、项 目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第 一书记）精准、脱贫成效精准等“六个精准”，解决好扶持 谁、谁来扶、怎么扶、如何退问题，不搞大水漫灌，不搞“手 榴弹炸跳蚤”，因村因户因人施策，对症下药、精准滴灌、 靶向治疗，扶贫扶到点上扶到根上。 1 习近平 中国减贫学的实践操作 第2章 1 习近平在打好精准脱贫攻坚战座谈会上的讲话，2018 年 2 月 12 日 中 国 减 贫 学 政治经济学视野下的中国减贫理论与实践 12 科学的操作方法是中国减贫学的实践工具。减贫实操被公认为人 类面临的行为难题，很多构想完美的减贫设计，在实践中遭遇挫折。 2013年习近平提出精准扶贫方略后，中国聚焦“扶持谁”“谁来扶”“怎 么扶”“如何退”四大问题，探索建立起中国特色脱贫攻坚制度体系， 包括各负其责、各司其职的责任体系，精准识别、精准脱贫的工作体系， 上下联动、统一协调的政策体系，保障资金、强化人力的投入体系，因 地制宜、因村因户因人施策的帮扶体系，广泛参与、合力攻坚的社会动 员体系，多渠道、全方位的监督体系和最严格的考核评估体系， 1 将国 家扶贫资源精准“滴灌”至每家每户。如果把中国减贫行动比喻为跳 动的时间指针，有条不紊的精准扶贫则如同钟表后盖里精准咬合、精 密运转的齿轮。 课题组选取了中国西南部、也是贫困发生突出严峻地区的一人、 一户、一村，作为中国减贫实操总结分析的 3 个重点案例。分别是： 云南省西双版纳拉祜族村寨 29 岁的妇女娜四，贵州省荔波县瑶山瑶族 乡 39 岁的何国强一家，以及四川省凉山彝族自治州昭觉县的阿土列尔 村（因为很长时间村民要爬着悬崖上的藤梯外出，人称“悬崖村”）。 “大国”资源 怎 么扶 扶持 谁 谁 来扶 如何 退 滴 灌 对 接 “小户” 家庭 “大国” “小户”的“滴灌对接” 新华社国家高端智库 任理轩，书写人类发展史上的伟大传奇，人民日报，2021年2月22日， 第 9 版 1 中国减贫学的实践操作 13 2.1 谁是贫困者？ 识别近亿人的到户到人瞄准机制 贫困识别与瞄准是减贫领域的难题。长期以来，中国农村贫困人 口总量是统计部门的“抽样数据”，可描述贫困整体性、趋势性，但 无法瞄准贫困个体。2012 年，在河北省阜平县看望慰问困难群众时， 习近平强调，帮助困难乡亲脱贫致富要有针对性，要一家一户摸情况， 张家长、李家短都要做到心中有数。 2014 年，原国务院扶贫办印发扶贫开发建档立卡工作方案， 动员全国基层干部进村入户，开展建档立卡工作。 扫描画像：瞄准贫困地区每户每人 中国贵州瑶山瑶族乡农民何国强的家乡，属石漠化地区，少田土、 缺水源、生存难，过着“够吃，缺钱”的拮据生活。2018 年 6 月 2 日， 全家有7口人的何国强向村委会递交了“贫困户申请书”。一个多月后， 经过一系列识别程序，他收到盖上乡政府公章的“贫困户确认书”。 乡镇审核公示 县级复审批复 贫困户 签字确认 群众申请 入户调查 村组评议公示宣传发动 贵州部分地区贫困户精准识别“七步法” 新华社国家高端智库 中 国 减 贫 学 政治经济学视野下的中国减贫理论与实践 14 黄承伟著，一诺千金新时代中国脱贫攻坚的理论思考，广西人民出版社， 第76页 鱼鳞册是中国古代官府为征收赋税而编造的土地档案，因档案中所绘田亩依次排列 似鱼鳞而得名 多地还创造了识别的“土办法”，比如四看法：一看房，二看粮， 三看劳动力强不强，四看家中有没有读书郎。大数据也被用于识别， 有些地方打通部门数据建立大数据平台，可秒速查询贫困户名下是否 有小汽车、商品房等，一旦发现就会被从贫困户中清除。 2014 年，中国组织 80 多万人识别贫困人口 8962 万；2015 年， 又组织 200 多万人开展“回头看”，剔除识别不准的贫困人口 929 万， 新识别补录 807 万。中国还确定集中连片特困地区 14 个，贫困县 832 个，贫困村 12.8 万个。 1 建档立卡：近亿人的贫困“鱼鳞册” 中国为所有贫困户建立家庭档案。何国强家的档案册分为九类： 基础信息、评审识别、致贫原因、帮扶计划、收支情况、政策保障、 脱贫验收、相关协议、巩固提升。 在家庭档案基础上，中国首次建成全国统一、囊括近亿人、动态 更新的扶贫信息管理系统。它被比喻为“鱼鳞册”， 2 为精准扶贫提供 了基础支撑。 系统的大数据分析找准了“穷根”：建档立卡贫困户中，因病、因灾、 因学、因劳动能力弱致贫的分别占 42%、20%、10%、8%。 织密防线：时刻关注贫困的“边缘户” 识别中各地普遍面临“一元钱难题”，即：略高于贫困标准的人 群不能纳入贫困户。 对此，中国时刻关注贫困“边缘户”，将人均可支配收入低于国 家贫困线 1.5 倍左右的家庭，以及因病、因灾等引发的刚性支出明显 超过上年度收入和收入大幅缩减的家庭纳入重点监控范围，通过实施 动态监测、针对性帮扶等，防止“边缘户”陷入贫困。 1 2 中国减贫学的实践操作 15 2.2 谁来扶贫？ 破解“执行者难题” 充足的人力资源和良好的执行力是减贫目标实现的必要条件，中 国通过各级行政人员内外全面动员，为减贫集结了强大的执行者队伍。 户户有“责任人” 村村有“帮扶队” 在中国南端与老挝、缅甸接壤的西双版纳，拉祜族村寨妇女娜四 小时候没有鞋子，就只能光脚去深山老林里打猎。2015 年初，娜四的 村庄迎来了驻村工作队，4名干部都会说拉祜语，分别负责村里的种植、 养殖、扫盲、修路等工作。 每一户都有帮扶责任人，每一村都有帮扶团队，是中国减贫的独 特工作方式。他们搜集信息、落实政策、发展产业、帮助就业，在一 些特别贫困的地区，还要手把手教村民写自己的名字，挨家挨户寻找 辍学的儿童，多年朝夕相处中与村民建立起深厚感情。 多渠道集结上千万人组成执行者队伍 为解决好“谁来扶”问题，全国累计选派 25.5 万个驻村工作队、 300 多万名第一书记和驻村干部，同近 200 万名乡镇干部和数百万名 村干部一道奋战在扶贫一线。扶贫力量明显加强，打通了精准扶贫“最 后一公里”。 中 国 减 贫 学 政治经济学视野下的中国减贫理论与实践 16 46 新华社国家高端智库 四川省凉山彝族自治州昭觉县龙沟乡 脱贫攻坚综合帮扶队人员组成图 省级政府选派 8人 （教师、 医生、 警察） 8人 州级政府选派6人 （医生， 来自凉山州人民医院） 县级政府选派 6人 （医生， 来自昭觉县人民医院） 6人 6人 贫困乡村中活跃的这 25.5 万支扶贫工作队，由派驻的县级政府根 据贫困村的情况组建，人员统一安排、统一培训、统一管理、统一考评。 按照规定，贫困村不脱贫，扶贫对象不达标，扶贫工作队不撤出。 凝聚“全民扶贫”合力 2015 年 10 月 16 日，中国国家主席习近平在 2015 减贫与发展高 层论坛的主旨演讲中指出，我们坚持动员全社会参与，发挥中国制度 优势，构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成了跨地区、 跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系。 民营企业、社会组织、公民个人是中国减贫的三支新生队伍，“万 企帮万村”、就业扶贫、消费扶贫等行动凝聚起全社会扶贫合力。 多年来，中国还开展国际减贫合作，引进国际成功的减贫理念和 方法。世界银行、联合国开发计划署、美国盖茨基金会等国际机构也 积极参与助力中国减贫。 来自贫困地区本土的致富能手、外出务工经商人员、大学毕业生 成为中国减贫中的“新乡贤”，发挥了“头雁效应”。 中国减贫学的实践操作 17 2.3 怎么帮扶？ 扶贫资源“滴灌”到户 中国在精准识别基础上为每户贫困户制定不同的“脱贫方案”， 实现“大国”与“小户”的“滴灌对接”。 一户一套“脱贫方案” 经深入了解，帮扶干部诊断何国强家致贫原因为缺资金、缺土地、 缺水，制定了扶持养殖肥猪 3 头、申请农村低保、搬迁至县城，以及 参加建筑工、家政服务技能培训，就近就业等帮扶计划。 2020 年，何国强家享受政府易地扶贫搬迁政策，已搬迁到县城社 区两年。他家墙上相框贴着两张照片，一张是黑油毡布覆顶的小破木房， 一张是崭新、绿化的电梯小区。他在建筑工地打工，妻子黎美丽在养 老院工作，帮扶干部何春柳记得：“第一次带她去找工作，跟在身后 的她，紧抓着我衣角不放。” “主要是生存环境恶劣，父母身体都不好，没有额外的收入，加 上过去供养孩子读书负债。”从县里来的扶贫干部帕查有格分析“悬 崖村”村民某色拉作家的致贫原因，并建议她家搬迁到山外的县城。 在 2015 年召开的中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记指 出，开对了“药方子”，才能拔掉“穷根子”。中国根据不同致贫原因， 探索出以“五个一批”为主，健康扶贫、消费扶贫等结合的帮扶举 措，为贫困户量身制定“脱贫方案”。 以下为几个贫困户的“脱贫方案”： 产业扶贫。 在中国西南部的贵州省玉屏县平溪街道，由温氏 食品集团提供猪苗、饲料、饲养技术，并回收肥猪，贫困户洪加元每 养一头猪赚 200 多元，年收入超 15 万元。 易地搬迁扶贫。 2020 年，村民某色拉作从“悬崖村”搬到县 城安置小区，在政府补助下，住上 100 平方米的房子。 健康扶贫。 江西吉安县永和镇超果村贫困户肖美兰因白血病 治疗花费 43 万元，通过新农合、大病保险、医疗附加保险等报销 40 中 国 减 贫 学 政治经济学视野下的中国减贫理论与实践 18 习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话，2021 年 2 月 25 日 国新办举行财税支持脱贫攻坚新闻发布会，2020 年 12 月 2 日 1 2 余万元，自己仅承担 2.4 万元。 兜底保障扶贫。 西藏拉萨市达孜区贫困老人贡琼年事已高， 无法从事生产劳动，现在已住进养老院，每年还有几千元补贴。 备足减贫“粮草弹药” 中国最大化聚合扶贫资源，为大规模减贫提供“粮草弹药”。 8 年来，中央、省、市县财政专项扶贫资金累计投入近 1.6 万亿元， 其中中央财政累计投入 6601 亿元。打响脱贫攻坚战以来，土地增减挂 指标跨省域调剂和省域内流转资金 4400 多亿元，扶贫小额信贷累计发 放 7100 多亿元，扶贫再贷款累计发放 6688 亿元，金融精准扶贫贷款 发放 9.2 万亿元，东部 9 省市共向扶贫协作地区投入财政援助和社会 帮扶资金 1005 亿多元，东部地区企业赴扶贫协作地区累计投资 1 万多 亿元，等等。我们统筹整合使用财政涉农资金，强化扶贫资金监管， 确保把钱用到刀刃上。真金白银的投入，为打赢脱贫攻坚战提供了强 大资金保障。 1 此外，中国通过广泛动员，并借助互联网技术，引导社会资源参 与到减贫中，如通过中国社会扶贫网等，搭建社会爱心人士和贫困户 精准对接的桥梁，形成“互联网 +”社会扶贫新生态。 扶贫资源“滴灌效应” 聚合扶贫资源后，中国通过下放审批权限、下派帮扶干部、下沉 监督力量，将资源精准配置到户。 以往，中国许多财政资金是按专项用途拨付，盖房的钱不能修路， 难以契合基层需要。从 2015 年起，中国将绝大部分扶贫项目的审批权 限下放到县，由县级政府因地制宜整合使用。2016年到2020年9月底， 832 个贫困县年均可支配的财政扶贫资金由整合前的几千万元增至 3.6 亿元。 2 派驻各村和结对帮扶的扶贫干部则成为扶贫资源传输的“末梢管 中国减贫学的实践操作 19 1 国新办举行财税支持脱贫攻坚新闻发布会，2020 年 12 月 2 日 道”，他们摸清贫困群众情况，将扶贫资源精准“滴灌”到一家一户。 中国还健全监督管理制度，下沉监督力量对脱贫攻坚进行督导， 遏制扶贫领域腐败现象，审计查出的违纪违规问题金额占抽查资金比 例从 2016 年的 25.8降到 2019 年的 1.5，贪污侵占等严重违纪违 法问题占比降至 0.19。 1 2.4 如何退出？ 融合自评与他评的“质检仪” 2016 年，习近平在重庆调研时强调，脱贫摘帽要坚持成熟一个摘 一个，既防止不思进取、等靠要，又防止揠苗助长、图虚名。中国防 止贫困人口陷入“福利陷阱”，不仅明确贫困退出“时间表”，还融 合他评与自评，引入第三方评估，聚焦贫困对象内生动力和长期发展 能力，构建最严格退出评估制度体系。 细致评估让误差最小化 2019 年 12 月 20 日，何国强在乡政府送达的“贫困户脱贫确认告 知书”签字。政府对他家采取了“稳定脱贫巩固提升计划措施”，包 括产业、就业、教育、医疗四个方面，后来新增“帮助购买返贫致贫保险”。 原本连育秧苗、撒化肥都不会的娜四，在扶贫干部指导下，经过 几年发展已种下了18亩茶树。2018年，经过评议、核实、公示等程序， 娜四退出了贫困户。 2020年，“悬崖村”6000根钢管架起的钢铁天梯从山脚伸入云端。 供电稳定，4G 网络全覆盖，一部分村民易地搬迁，余下的村民可做民 宿旅游，也可通过电商将脐橙、核桃、青花椒卖出去。 中国对扶贫对象退出有着详细而严格的规定。不仅要求其年人均 纯收入稳定超过扶贫标准，还要达到“两不愁三保障”。 中 国 减 贫 学 政治经济学视野下的中国减贫理论与实践 20 贫困户退出标准：贫困户收入超过当年扶贫标准线 ，不愁吃、 不愁穿，义务教育、 基本医疗、 住房安全有保障 。 村民小组提名 村级组织和驻村工作队 入户核查 拟退出贫困户 签字认可 村级评议公示 系统识别脱贫 并纳入脱贫管理 拟退出贫困户 签字验收 乡镇公告 县级批复 乡镇审核后 返村公示 贵州部分地区贫困户退出“九步法” 新华社国家高端智库 没有人能轻易逃过第三方评估的眼睛 在美国库恩基金会主席罗伯特劳伦斯库恩执导拍摄的纪录片中 国脱贫攻坚中，有这样一个场景： 在四川省宜宾市屏山县屏边彝族乡，由西南大学师生组成的第三 方评估小组发现，一村干部的母亲被评为贫困户。经过反复核实，最 终当地承认这户为“错评户”。 “没有人能轻易逃过第三方评估的眼睛。中国在脱贫攻坚过程中， 坚决不允许出现挪用扶贫款以及数据造假等现象发生。”库恩感叹。 长期以来，中国脱贫绩效考核主要是上级对下级、各级政府对其 相关部门的扶贫工作直接考评或互评，是行政系统内部的同体评估。 对此，中国引入第三方评估，建立自评与他评相融合的绩效评价体系。 覆盖全国的扶贫成效第三方评估中，高校、社会组织等采取专项 调查、抽样调查和实地核查等方式，对各项指标独立开展分析和评定， 并对官员们的政绩进行评估，这提升了脱贫评估的客观性和公正性， 也倒逼地方提高减贫质量。 中国减贫学的实践操作 21 设立过渡期构建防止返贫长效机制 脱贫之后，由于抗风险能力低、自我发展能力弱，部分农户仍存 在脆弱性返贫风险和冲击性致贫风险。对此，中国以县级为单位开展 监测，通过农户申报、乡村干部走访排查等，由县级扶贫部门确定监 测对象，录入全国扶贫开发信息系统，实行动态管理和帮扶。 消除绝对贫困后，中国不踩“急刹车”，设立了 5 年过渡期，继 续实行摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管“四 个不摘”政策，为推进脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接打下坚实基础。 19 建立健全防止返贫长效机制 建档立卡贫困户中已脱贫但不稳定户 收入略高于建档立卡贫困户的边缘户 监测对象 监测范围 对有劳动能力的监测对象，主要 采取开发式帮扶措施，包括产业 帮扶、就业帮扶等 帮扶措施 县级扶贫部门 确定监测对象 监测程序 录入全国扶贫开发信息系统，实行动态管理 人均可支配收入低于国家扶贫标准 1.5倍左右的家庭 因病、 因残、 因灾、 因新冠肺炎疫情 影 响 等引发的刚性 支出明显超过 上 年度收入和收入大幅缩减的家庭 对没有劳动能力的监测对象，进一步 强化综合性社会保障措施 相关行业部门 筛查预警等 乡村干部走访 排查 农户申报 新华社国家高端智库 中 国 减 贫 学 政治经济学视野下的中国减贫理论与实践 22 我们要坚持辩证法、两点论，继续在社会主义基本制度 与市场经济的结合上下功夫，把两方面优势都发挥好，既要 “有效的市场”，也要“有为的政府”，努力在实践中破解 这道经济学上的世界性难题。 1 习近平 中国减贫学的政治经济学原理 第3章 1 习近平在十八届中央政治局第二十八次集体学习时的讲话，2015 年 11 月 23 日 中国减贫学的政治经济学原理 23 中国减贫学是既有助于减贫、又有利于发展的政治经济学分配理 论。其核心要义是：锚定共同富裕目标、依托精准手段，构建政府、 市场和社会协同发力的益贫市场机制，解放贫困者的生产力，使他们 不仅成为分配的受益者，也成为增长的贡献者，最终实现整个社会更 加均衡、更为公平的发展。 中国减贫学发现，聚焦于消除绝对贫困这一“准公共物品”，中 国创造性地拓展了“益贫市场”机制。它使人看到，在精准减贫领域，“有 为政府”这一“看得见的手”并非“闲不住的手”，而是必不可少的“赋 能之手”。同时，有效的益贫市场并非是对市场的扭曲，而是市场的再造。 参与益贫市场运作的各个行为主体，形成有机互动，有利于更好地把 握住公平与效率的矛盾，实现社会公正、发展与稳定，有利于解决做 大蛋糕、分好蛋糕的世纪难题。 3.1 减贫与发展互益关系 “最优分配”让发展更好带动减贫 马克思主义政治经济学认为，分配决定于生产，又反作用于生产， 而最能促进生产的是能使一切社会成员尽可能全面地发展、保持和施 展自己能力的那种分配方式。 “发展寄托着生存和希望，象征着尊严和权利。” 1 进入二十一世 纪以来，实现均衡发展、可持续发展，已成为人类社会的共同课题； 但贫富悬殊和南北差距扩大问题依然严重存在，贫困及其衍生的一系 列难题困扰着全球发展，消除贫困依然是当今世界面临的最大全球性 挑战。 世界减贫实践证明，以发展自动促减贫存在力不能及的阶段。“在 产生财富的那些关系中也产生贫困，在发展生产力的那些关系中也发 展产生一种压迫的力量。” 2 财富一直“滚雪球”，贫困却日益“堡垒 化”，如何破解这个巨大的不均衡难题？实现“最优分配”，成为一 1 习近平在联合国发展峰会上的讲话，2015 年 9 月 26 日 2 马克思恩格斯选集（第一卷），人民出版社，第 189 页 中 国 减 贫 学 政治经济学视野下的中国减贫理论与实践 24 个亟待解决的问题。 做蛋糕是为了分蛋糕，分好蛋糕又促进持续做大蛋糕，纵观中国 减贫历程，这个鲜明的逻辑贯穿始终。“发展为了人民，发展依靠人民， 发展成果由人民共享”， 1 体现了对实现“最优分配”这一社会经济发 展规律的深刻把握。 实现共同富裕是社会主义的本质要求，某种意义上说，共同富裕 既是目标，也是过程，还是一种分配原则。公有制为主体、多种所有 制经济共同发展是中国的基本经济制度，为中国不断探索“最优分配” 的方法、路径提供了支撑和保障。中国也在这个探索中收获颇丰：扭 住了分配与生产这对最重要关系，从而实现经济中高速增长与消除绝 对贫困同步、互促，并为高质量发展打下了良好基础。 政府引导提升市场机制的益贫性 在市场经济条件下，市场在资源配置中起决定性作用，是实现减 贫的重要力量。但市场配置资源以效率为原则，市场机制的理性适用 于私人物品，在公共物品领域，会出现市场失灵。对于“低效”的贫 困群体，具有“准公共物品”属性的减贫领域，市场理性并不友好。 而且，越到消除绝对贫困的攻坚阶段，市场就越消极。贫困地区和贫 困人口由于地理位置偏远、基础设施落后、自身发展能力不足等原因， 往往难以有效参与市场甚至被排斥在市场之外，在整体分配格局中处 于弱势地位。 早在 1990 年，世界银行就提出了“基础广泛的增长”，强调利益 均等化；1999 年，益贫式增长被亚洲开发银行作为减贫战略之一提出。 问题的关键在于：如何提升市场机制的益贫性？需要“有为政府”调 整初次分配，并进行更有效的再分配。除了充分发挥发动、组织、指 导减贫的顶层设计作用外，政府还可以通过提高资源的调动性和可利 用性等方式影响资源分配。主要手段是增加公共服务供给、提高扶贫 习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲 话，2016 年 1 月 18 日 1 中国减贫学的政治经济学原理 25 资源配置精准度、出台鼓励带贫