2018 年 11 月 第 18 期 总第 44 期 农村土地制度与健康城镇化 中国人民大学国家发展与战略研究院劳动力市场研究中心 人大国发院简介 国家发展与战略研究院（简称国发院）是由中国人民大学主办 的独立的校级核心智库。国发院以中国人民大学在人文社会科学领 域的优势学科为依托，以项目为纽带，以新型研究平台、成果转化 平台和公共交流平台为载体，组建跨学科研究团队，对中国面临的 各类重大社会经济政治问题进行深度研究。 作为首批 25家国家高端智库建设试点单位之一，人大国发院坚 守“国家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”的目标，着眼于 思想创新和全球未来，致力于发展成为具有国际影响力的中国特色 新型智库，服务于国家发展战略与社会进步。 国发院通过学术委员会和院务会分 别对重大学术和行政事务做 出决策。目前由人民大学校长刘伟教授担任院长。 地址：北京市海淀区中关村大街 59号中国人民大学崇德西楼 8楼 网站 ： NADS 欢迎媒体摘发、转载或采访。 媒体热线：程建平；办公电话： 010-62625159 15601321015 主办 ： 中国人民大学国家发展与战略研究院（首批 国家高端智库试点单位之一 ） 主编：聂辉华 编辑部 主任：邹静娴 本期责编 ：邹静娴 程建平 摘 要 中国经济改革起于农村土地制度，其改革成功是后续进一步全 方位经济改革的基础。在农村耕地包产到户后，虽然上世纪八十年 代中期后已经允许经营权转让，并于九十年代中期立法明确，但延 续至今流转率一直较低，土地集体所有、有限期分散承包、较小规 模经营的小农经济形式已经出现一系列弊端。这些弊端表现为土地 规模化不够、流动人口半城市化和长期公平问题等。当前国家鼓励 土地流转和城市化，一些地区也进行各种改革尝试，并取得了可比 较的经验。对于土地制度当下问题、试点改革经验、未来改革方向 等问题，国发院劳动力市场研究中心于 9 月 21 日举办了讨 论会 ， 组 织专家进行了研讨。本文对会议内容进行总结。 1 土地、资本、劳动是最基本的生产要素，土地排在第一位。中国 作为最大的发展中国家，农村就业仍然占较大比例，土地的重要性不 言而喻。目前的土地制度在一定程度上影响了资源配置效率。 9 月 21 日，中国人民大学国家发展与战略研究院劳动力市场研究中心举办了 “农村土地制度改革与健康城镇化”专题讨论会。劳动力市场研究中 心主任、劳动人事学院副院长赵忠教授主持会议。会议邀请了经济学 院刘守英教授，德国 哥廷根 大学于晓华教授，国家行政学院法学教研 部宋志红教授，国家卫计委流动人口中心处长刘 金伟研究员，以及经 济学院孙文凯教授。这些专家学者就各自深入研究的土地制度相关话 题进行了报告。 一、集体地权下的权利分割 中国人民大学经济学院教授、国发院研究员刘守英认为集体地权 权利在不断分割，已有一些试点地区做法值得借鉴。 自上世纪 60 年 代 以来，中国的土地制度一直在不断演进，从土 改到集体化，又到包产到户，构建土地权利的政策没有稳定的主线。 在集体制下，做实农村权利的传统受到挑战，集体所有制权利安排的 方向是将农民土地的产权使用收益做实做稳，目前这并不容易实现。 总书记明确提出三权分置成为农村土地制度改革一个主要的方 向，对此我们需要思考集体地权的权利能否分割以及集体地权的权利 本文由中国人民大学国家发展与战略研究院劳动力市场研究中心研究员、经济学院教授孙文凯与研究生谷 雪昀根据会议内容整理。本文为 中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项 目成果 （ 17XNL008）。 农村土地涉及到耕地、宅基地和集体建设用地，本文主要集中于耕地问题讨论。 2 分割的逻辑。 讨论上述问题前，我们必须要理解集体地权的结构，集体地权的 结构分为四级。第一级是作为公有制表现的集体所有制，集体所有制 的本质是国家控制乡村权利和集体权利的一种制度安排。第二级是依 靠政治权利形成的集体所有权。集体所有权具体表现为“三级所有、 队为基础”和集体社员权。第三级是集体产权。在集体化时期，集体 土地产权由国家控制，表现为国家对土地利益的支配、集体组织作为 国家利益代理人组织集体的生产 和分配、社员作为集体劳动者参与分 工。第四级是集体经营权，包括统一组织、生产、经营和分配。 我国目前实行的是包产到户制下的权利分割。集体所有制保持不 变。集体所有权分割为成员所有权，集体成员平等共享集体土地权利。 国家控制的集体产权分割为家户产权。家户的产权主要表现为用益物 权，实际上是财产权。集体土地经营权就是承包农户的经营权。 包产到户的实质是土地权利的分割，是集体地权土地权利的完全 的重构。包产到户以后，集体地权的制度在不断的演化，集体地权的 土地权利也在不断地被分割，除了集体所有制保持不变外，所有权、 产权、经营 权一直在变动中。虽然中央一直强调集体所有制政治底线 保持不变，但是现实中存在的把各种集体所有实体化现象，实际上在 动摇传统集体所有制，在制度安排上逐渐向私权靠拢。农户产权也在 不断强化。地权稳定的时间从 15 年、 30 年到向长久不变发展。土地 的合约条件从最初农户的剩余权要归还国家和集体，变为农户可以不 上交剩余权，农村合约的剩余权已经接近实权。三权分置也是一次重 3 大创新，分置的内容既不是在所有权上也不是在所有制上，实际上就 是将承包经营权分为承包权和经营权。 目前一些试点地区如上海松江、成都崇州、贵州塘约等地区的土 地安排有 重回集体化趋势。比如上海松江采用家庭农场的方式，把原 来承包到各家各户的和流转给外地人的土地收回，将农户的成员权兑 现为地租权，收回的土地由集体组织决定承包给谁，未来的续期也由 集体组织决定。成都崇州成立了股份土地合作社，将农民的土地承包 经营权折成股份回到集体，相应的集体所有权变成股份合作社，承包 权是向成员的分红，经营权由职业经理人和合作社共营。贵州塘约与 崇州和松江的区别在于它是真的回归到集体经营，将原来的成员所有 变成集体所有集体经营，承包权变为成员的股份分红。 当前集体地权的三权分置政策不是简单的三权分置的问题 ，其核 心是集体到底如何行动、所有权如何体现。整个集体地权的演化应在 集体所有权、产权和经营权这样的结构下进行。整个集体所有制下发 生的权利分割是一场全面的权利分割，我们在推动所有权、产权和经 营权进一步的往前演化和变迁。 二、变革还是延续？农民土地意识的自我陈述 德国 哥廷根 大学 教授于晓华基于国际经验和对河北顺平县的实 地调查认为 ， 土地制度明确私权并不一定必要。 国际经验表明明确土地私权并不总是有利。在非洲，产权明确私 有化的改革实践是失败的。非洲绝大多数国家农民只拥有土地使用 4 权，国家或者集体拥有土地所有权。非洲 90%的土地还是实行“习惯 土地使用权”而非“法定土地使用权”。非洲土地的确权基本上是土 地全部国有，使用权由村长或者长老分配。早在 1980 年代，世界银 行和欧盟就认为产权不明确会导致土地的农业生产效率低下，试图以 援助的方式帮助非洲建立起现代的“法定土地使用权”，然而成效十 分有限。俄罗斯的实践说明，私有化不会增加银行对农业的投资。俄 罗斯的土地流动性较差，在土地私有化后， 80%的产权由私有农庄 持有。确权以后，农民用土地去银行抵押借款且拒不偿还。由于土地 不能移动，银行难以实现土地 价值，造成大量坏账。在德国，不同地 区的土地特点有较大差异，包括东德的农协经营方式，南德平均分配 土地，北德长子继承的土地私有制。这三种不同的所有制在一个市场 上竞争，效率差别并不大。 对河北顺平县农村三天调研发现：很多村民并不知道乡村振兴， 但是大部分村民对于农村土地政策存在的问题以及复杂性都有一定 了解。农村土地调整存在公平性和效率稳定性的矛盾，一方面， 20 岁以下的“农民”基本上没有土地，不能享受与土地挂钩的补贴，存 在公平性的问题；另一方面，土地在非熟人之间流转十分困难，土地 也变得较为分散。然而，土地还是农民的最后的保障，如果将来土地 价值上升，土地的所有权会产生争议，分配问题可能会引发很大的矛 盾，也可能引起很多人对社会不满。绝大部分村民支持现有的将承包 权延长 30 年，稳定的土地流转政策也可以 稳定投资预期，但同时也 要谨慎应对土地利益暴增可能引起 的 矛盾。 5 三、宅基地三权分置的实践考察与法学分析 国家行政学院法学教研部教授宋志红就宅基地改革试点地区经 验总结认为宅基地三权分置开创了一种以农户为主体的市场化的途 径，丰富了农户选择权，在事实上有利于宅基地市场价格的形成。 乡村振兴真正依靠的应该是集体建设用地。在宅基地和承包地的 改革过程中，中央都提出了“三权分置”。 2018 年中央一号文件中 共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见表明，宅基地三权分置 的首要目标是盘活宅基地和农房，要在所有权不变的前提下保证农 户 的基本居住的权利以及财产权利。宅基地的三权分置是一个复合的目 标，其落脚点是宅基地和农房的盘活。 盘活闲置宅基地和农房的法律途径目前有四种，但盘活宅基地的 效果都不太理想。一是农户退出宅基地，分为自愿有偿退出和强制无 偿退出，但两者在盘活闲置宅基地上发挥的作用都非常局限。对自愿 有偿退出，集体给予的退出补偿往往并不能令农民满意。二是农户上 交宅基地建设农民公寓。这是一种在政府控制下强力推动的模式，其 根本缺陷在于农民的话语权较弱，农民的权利得不到保证。三是农户 出租宅基地。如丽江、大理等旅游热点地区，宅基地和农房出租的 情 形大量存在。市场主体（承租人）通过租赁得到的权利较弱，合同法 规定租赁期限不能超过 20 年，当农民违约时市场主体只能请求违约 的保护而不是侵权的保护，市场主体没有处分房屋的权利，无法满足 部分市场主体扩大规模经营的意愿。四是农户转让宅基地使用权。目 6 前的制度下，受让主体仅局限在本集体经济组织成员内部，无法起到 盘活宅基地的作用。 依据国家有关政策的规定，宅基地使用权的转让受到严格的限 制。不过在 2015 年以来推行的宅基地制度改革的 33 个试点中，部分 地方扩展了宅基地使用权转让的范围，实现盘活宅基地的利用方式以 义乌、大理、 沪县模式为代表。其中，义乌模式是“出租 +转权”方 式。农户可以将房屋出租给企业等市场主体，也可以将宅基地使用权 转让，受让人向集体缴纳土地收益金后使用的最高年限为 70 年，使 用权期满后农户退出宅基地使用权，由集体组织出租土地使用权。义 乌转权方式不属于宅基地的三权分置，这是因为农户将宅基地变为集 体建设用地，在交易中失去了宅基地使用权。大理的主要模式是出租。 市场主体经过一系列的法定程序如村集体同意、地方政府审核，并缴 纳土地集体使用金后，可将租赁的宅基地扩展到经营型用途。这一模 式是从土地收益上实现宅基地的盘活利用。泸县 模式探索了宅基地共 建共享。农户在通过审批后可以通过农户出地出资方出钱的方式、以 农户的名义建房。进行分割登记时，农户享有部分房屋的所有权和宅 基地使用权，出资方获得部分房屋的所有权和对应分摊土地部分的一 定年限的集体建设用地使用权。在出资方的建设用地使用权期限届满 后，土地权利归还给农户，农民因此重新享有完整的宅基地使用权。 四、农业转移人口市民化与土地制度改革 国家卫计委流动人口中心处长、研究员刘金伟认为农村土地抑制 7 流动人口进城落户 。 2014 年，统一推进户籍改革，并计划 2020 年实现 1 亿左右农业 转移人口和其他常 住人口在城镇落户。然而我们发现在户籍制度不断 放开的情况下，进城的农民工中依然有很多人不愿意落户。调查发现， 只有 38%的进城农民工认为自己是居住在城市里面的本地人， 22.5% 的人认为自己已经在城市定居， 80%的人都表示对城市生活比较适 应，对城市生活的满意度也比较高。但是考虑到落户意愿时，只有 16.8%的进城农民工愿意把户口迁移到现在居住的城市，这跟我们国 家新型城镇化落户政策形成一种反差。在国家户籍制度不断放开的背 景下，农民工愿意在城市居住生活，享受现代文明，又不放弃农村的 权益，这跟我国土地制度是有一些关系。 利用 2017 年流动人口动态监测调查数据，我们建立模型量化落 户意愿和土地之间的关系。通过将流动人口在户籍地拥有的土地面积 与其落户意愿进行回归分析，把年龄、民族、健康、受教育程度、就 业、收入、医保、婚姻、与本地人的交流、流动范围、流动时间、随 迁情况等作为控制变量，我们发现在户籍地是否有土地跟农民工的落 户意愿明显负相关。 我们发现如下结论：第一，在老家拥有承包地的进城农民工比没 有承包地的进城农民工更不愿意把户口迁到城市。第二，在老家拥有 宅基地的进城农民工 比 没有宅基地的进城农民工更不愿意把户口迁 到城镇。第三，进城农 民工在流动范围、流动时间、随迁情况、就业 产业等方面的差异，影响土地对其落户意愿的负效应。跨市流动、老 8 一代、流动时间在五年以下、与配偶一起流动、二产就业低收入和未 参与城镇医保的农民工落户意愿相对更低。 为了提高农民工的落户意愿，确保 2020 年实现 1 亿农业转移人 口在城镇落户的目标，我们的土地制度应当做出一定的调整。当前的 土地政策过于强调稳定性，不能转让，年限加长，缺少退出的机制。 应该解决土地转让的边界的问题。当前土地转让的边界过小，局限在 一个村子内，使土地无法定价。应该完善土地的财产属性。随着流动 人口增加，农村 剩余人口减少，土地的保障功能降低但是财产功能增 强了，要解决进城落户和资产变现的问题。此外还要理清土地权与身 份权的关系，集体身份应该允许自由流动。最后要进一步研究解决城 市土地和农村建设用地挂钩的机制，通过置换解决进城农民工的住房 问题，“人钱地”挂钩的制度需要进一步的细化完善落实。 五、农村土地制度改革的方案对比 中国人民大学经济学院教授、国发院研究员孙文凯指出彻底进行 土地改革的重要性，并提出 3 种可能的改革方案 。 当前土地的社会保障功能已经较小，第一产业占 GDP 比重已经 很低，农村居民纯务农收入占收入比只有不到 20%。但是现在耕地对 农民彻底进城的实际影响又很大。这可能主要是心理作用， 即 几千年 来农民 对耕地眷恋的传统。耕地制度如何设置能够既公平又有效率， 促进人口进城落户？这无疑需要进一步改革。好的土地制度应该满足 几个标准：首先是公平，耕者有其田，让不种田的农民有退出机制 ； 9 其次是效率，大户经营，城乡互通，要素自由流动应该是目的。 我们土地制度存在的问题也主要集中在公平和效率两方面。中国 当前的“增人不增地、减人不减地”政策涉及 到公平问题。效率方面， 当前农村土地流转比率仅为 30%多，现在承包 经营权 的流转还不是很 充分。这背后最根本的问题是模糊的土地产权、不确定的承包权、不 健全的交易市场、习惯性的惜售土地。 土地改革有三条底线：土地公有制性质不变、耕地红线不破、农 民权益不受损。在这个前提下，目前至少有三个改革选项值得考虑。 一是在公平的前提下延长承包年限到类似于永久承包。在现有二 轮承包的基础上简单延长不太合理，应该先重新确定集体成员资格 权，之后重新分配永久承包，避免出现大量新生人口无地而不需要耕 地人口继续无偿承包土地的局面。但是这个政 策可能无法大规模的促 进土地流转，日本台湾有一些相关经验，农民的土地情节很重，不愿 意卖地，最终不能形成规模经营。 二是国有化，取消土地的集体所有制，统一为国家所有。这可以 解决土地二元化制度，消除农民进城顾虑，同时国有化耕地需要结合 真正的农民付费承包才能达到最有效率 的 使用。国有化土地的具体管 理方式要求较高的政府执行能力。 三是股份化。现有一些试点地区加强集体所有权 的方式 多半是村 民将土地折价入股，统一经营， 这样 更 容易促进土地流转。 以上三种方法都能提高效率，解放劳动力流动。从可行性看，目 前第三种似乎在现实中有所推进，具备操作性。土地制度改革试点地 10 区多半是经济较好地区，有改革迫切性。外部机会相对较少地区则改 革较少。二轮承包期将近是土地改革契机，需要政府总结已有经验， 适当加以推广。 11 供稿：中国人民大学国家发展与战略研究院。所有权利保留。任何机 构或个人使用此文稿时，应当获得作者同意。如果您想了解人大国发 院其它研究报告，请访问