请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 Table_Title 城市更新政策演变、项目分类及流程概述 Table_Title2 城市更新深度系列之一 Table_Summary 目前部分城市房地产行业已 逐步 步入存量时代，城市更新作为 当前城市存量发展的重要途径， 对 激活城市存量土地，满足住 房需求，提升城市的未来发展空间意义重大。 本文将从 城市更 新的定义与区别 、城市更新 的政策演变、城市更新项目分类以 及 城市更新流程四个方面 进行梳理和研究 。 城市更新、旧改、棚改的定义与区别 城市更新 是对城市中的 旧工业区 、旧商业区、旧住宅区、城中 村等已不适应现代化城市社会生活的地区 进行更新 ，旨在完善 城市功能，优化产业结构，改善人居环境，推进土地、能源、 资源的节约集约利用，促进经济和社会的可持续发展。 旧城改 造面向旧城镇 ， 旧厂房 及 旧村庄等 ， 是指 局部或整体 地 、有步 骤地改造和更新老城市的全部物质生活环境。 而棚改是针对 城 镇中不符合整体居住环境的危旧住房， 通过 消除危旧住房 来改 善 片区居住环境，兼 具 完善城市功能以及改善城市环境 的作 用 。 总体来说 ，现在的城市更新包括旧城改造、棚户区改造。 旧城改造是当代城市更新的一种形式，棚户区改造属于广义的 旧城改造范畴。 城市更新的政策演变与对比 自 2013 年 起， 中央明确提出 “ 严控增量，盘活存量，优化结 构，提升效率 ”“ 由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化 空间结构的规划 ” 等政策方针，城市更新工作提高到了国家战 略高度。近年来，国土部门也相继发布有关 “ 严格控制城市建 设用地规模 ” 的多项通知，设法利用好城市现有已建设土地， 而非继续圈地开发成为城市建设的大势所趋 。城市更新已获得 一系列政策的有效 扶持 ， 我们 选取广州、深圳以及上海这三个 城市更新 中的 典型一线城市，梳理 并 研究其政策 历史沿革 和发 展 ， 有助于理解城市更新的内涵 和城市更新的制度体系。 城市更新项目分类 城市更新按照改造程度从大到小总体上可分为拆建类、改建类 和保留类。其中保留类包括两种情形，一是对现状的维护，二 是在保留现有建筑物的基础上赋予其新的用途。城市更新按照 开发模式可分为政府主导、市场主导、政府和市场合作。这三 大类下根据不同的开发模式又细分为收储模式 、农村集体自改 模式及土地整理模式等 九小类。不同模式下的项目周期、房企 参与程度及所承担的风险都有所不同。城市更新 按照原用地功 能 可分为 村改、城改和厂改 。 该分类方式往往仅具有便于理解 的标签意义，以及进行相关政策附着的指引意义，但并不是在 管制意义上有效的分类维度。 城市更新流程概述 城市更新流程通常包括申报与立项阶段、规划编制与审批阶 段、实施阶段、利益分配阶段四大环节。申报与立项阶段中较 评级及分析师信息 Table_IndustryRank 行业评级： 推荐 Table_Pic 行业走势图 Table_Author 分析师：由子沛 邮箱： SAC NO： S1120519100005 联系电话： 研究助理：侯希得 邮箱： SAC NO： 联系电话： 研究助理：肖峰 邮箱： SAC NO： 联系电话： -18% -7% 5% 16% 27% 38% 2020/03 2020/06 2020/09 2020/12 2021/03 房地产 沪深 300 证券研究报告 |行业 深度 研究报告 仅供机构投资者使用 Table_Date 2021年 03月 08日 证券研究报告 |行业 深度 研究报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 2 19626187/21/20190228 16:59 为核心的两个步骤是意愿征集和划定城市更新单元，二者能否 达到各个城市更新政策的要求是立项成功与否的关键。在规划 编制与审批阶段，城市更新的细化要求和专项规划被制定，城 市更新 的 目标和责任被具体落实。 而 实施阶段将长期的更新愿 景转化为公共和私营部门之间的财务、合同和体制关系，是确 定更新项目主导力量和运作机制的关键所在。利益分配阶段也 是政府、原权利人和市场三者之间的利益博弈环节 ， 核心部分 为地价计收和地价补缴。 投资建议 目前部分城市房地产行业已逐步步入存量时代，城市更新作为 当前城市存量发展的重要途径，对激活城市存量土地，满足住 房需求，提升城市的未来发展空间意义重大。对于房地产企业 来说，城市更新受中央及地方政策扶持，参与城市更新项目， 可以有效降低房地产企业拿地成本，获取更高开发收益。目 前，房地产板块估值处低位，业绩确定性强，股息高。我们重 点推荐业绩确定性强的龙头房企万科 A、保利地产、金科股 份、中南建设、阳光城、新城控股、招商蛇口、蓝光发展、滨 江集团、旭辉控股集团以及物管板块碧桂园 服务、招商积余、 新城悦服务、永升生活服务、蓝光嘉宝服务、新大正和南都物 业。相关受益标的包括融创中国、龙湖集团、中国奥园、中国 金茂、保利物业、绿城服务等。 同时 城市更新 相关 受益房企包 括佳兆业、时代中国控股、富力地产、中国恒大、中国奥园及 龙光地产等。 风险提示 房地产行业销售不及预期，房地产调控政策进一步收紧。 盈利预测与估值 重点公司 股票 股票 收盘价 投资 EPS(元 ) P/E 代码 名称 （元） 评级 2019A 2020E 2021E 2022E 2019A 2020E 2021E 2022E 000002.SZ 万科 A 31.54 增持 3.35 3.86 4.45 5.08 9.4 8.2 7.1 6.2 600048.SH 保利地产 15.33 增持 2.34 2.58 3.11 3.67 6.6 5.9 4.9 4.2 000656.SZ 金科股份 7.16 买入 1.06 1.36 1.62 1.91 6.8 5.3 4.4 3.7 000961.SZ 中南建设 7.80 增持 1.10 1.91 2.39 2.76 7.1 4.1 3.3 2.8 000671.SZ 阳光城 6.33 增持 0.99 1.34 1.75 2.09 6.4 4.7 3.6 3.0 601155.SH 新城控股 47.00 增持 5.61 6.78 8.10 9.59 8.4 6.9 5.8 4.9 001979.SZ 招商蛇口 12.72 增持 2.03 2.41 2.84 3.20 6.3 5.3 4.5 4.0 600466.SH 蓝光发展 4.41 买入 1.14 1.70 2.13 2.43 3.9 2.6 2.1 1.8 002244.SZ 滨江集团 4.69 增持 0.52 0.70 0.88 1.08 9.0 6.7 5.3 4.3 0884.HK 旭辉控股集团 5.87 增持 0.82 0.95 1.14 1.36 7.2 6.2 5.2 4.3 6098.HK 碧桂园服务 47.94 买入 0.62 0.91 1.32 1.86 77.3 52.7 36.3 25.8 001914.SZ 招商积余 17.20 买入 0.27 0.58 0.80 1.10 63.7 29.7 21.5 15.6 1755.HK 新城悦服务 16.69 买入 0.34 0.51 0.80 1.26 48.4 32.7 21.0 13.2 1995.HK 永升生活服务 15.12 买入 0.15 0.23 0.36 0.55 100.8 65.7 42.0 27.5 2606.HK 蓝光嘉宝服务 39.72 增持 2.41 3.20 4.38 5.84 16.5 12.4 9.1 6.8 002968.SZ 新大正 65.12 买入 0.97 1.24 1.55 1.94 67.1 52.5 42.0 33.6 603506.SH 南都物业 20.20 买入 0.85 1.06 1.32 1.60 23.8 19.1 15.3 12.6 资料来源： Wind，华西证券研究所 备注：港股股价换算 1 港元 =0.8345 元 证券研究报告 |行业 深度 研究报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 3 19626187/21/20190228 16:59 正文 目录 1. 城市更新、旧改、棚改的定义与区别 .5 2. 城市更新的政策演变与对比 . 10 2.1. 广州城市更新政策体系及演变 . 13 2.2. 深圳城市更新政策体 系及演变 . 16 2.3. 上海城市更新政策体系及演变 . 18 3. 城市更新项目分类 . 21 3.1. 按照改造程度分类：拆建类、改建类和保留类 . 21 3.2. 按照开 发模式分：政府主导、市场主导、政府和市场合作 . 25 3.3. 按照原用地功能分类：村改、城改和厂改 . 30 4. 城市更新流程概述 . 34 4.1. 申报与立项阶段 . 37 4.2. 规划编制与审批阶段 . 39 4.3. 实施阶段 . 40 4.4. 利益分配阶段 . 41 5. 投资建议 . 42 6. 风险提示 . 42 图表 目录 图 1 棚改、旧改、城市更新三者关系图 .9 图 2 广州城市更新政策体系 . 14 图 3 深圳城市更新政策体系 . 17 图 4 上海城市更新政策体系 . 19 图 5 广州海珠区琶洲村改造项目简介 . 23 图 6 广州海珠区琶洲村改造项目时间轴 . 24 图 7 广州海珠区仑头村微改造项目运营模式 . 24 图 8 城市更新按开发模式分类 . 25 图 9 佛山岭南天地项目改造时间轴 . 26 图 10 广州海珠区黄埔古村项目简介 . 28 图 11 市场主导模式分类 . 28 图 12 广州猎德村项目改造时间轴 . 29 图 13 铁路上海站北广场旧改项目改造时间轴 . 30 图 14 城市更新按原用地功能分类 . 31 图 15 深圳华润大冲旧改项目改造时间轴 . 31 图 16 广东湛江华都汇项目简 介 . 32 图 17 广州珠海富华里项目改造时间轴 . 33 图 18 城市更新概括步骤及所需时间 . 34 图 19 广州城市更新流程 . 35 图 20 深圳城市更新流程 . 36 图 21 上海城市更新流程 . 36 图 22 业主、政府、市场三方利益博弈示意图 . 41 证券研究报告 |行业 深度 研究报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 4 19626187/21/20190228 16:59 表 1 西方城市更新发展历程 .5 表 2 旧城改造的相关概念 .7 表 3 城市更新、旧改、棚改的主要区别 .8 表 4 我国主要的城市更新全国性政 策 . 10 表 5 广州城市更新政策演进过程 . 13 表 6 广州城市更新核心政策的主要变化 . 15 表 7 深圳城市更新政策演进过程 . 16 表 8 深圳城市更新核心政策的主要变化 . 17 表 9 上海城市更新政策演进过程 . 18 表 10 上海城市更新核心政策的主要变化 . 19 表 11 上海城市更新试点典型案例 . 20 表 12 不同城市更新办法中分类及定义 . 21 表 13 上海部分城市更新项目 方式 . 23 表 14 政府主导模式下的三种分类 . 25 表 15 佛山岭南天地项目总体定位表 . 26 表 16 佛山大沥镇广佛国际商贸城集体土地基本情况表 . 27 表 17 政府与市场合作模式分类 . 30 表 18 广州城市更新要求 . 35 表 19 广州、深圳意愿征集要求比较 . 37 表 20 广州、深圳、上海城市更新单元（片区）比较 . 38 表 21 广州、深圳和上海城市更新机构及其职能分配 . 39 证券研究报告 |行业 深度 研究报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 5 19626187/21/20190228 16:59 1.城市更新、旧改、棚改的定义与区别 城市更新是城市发展到一定阶段所必然经历的再开发过程。从国外发展历史来看， “二战”结束后可以简单分为推倒重建、社区更新、旧城开发、有机更新四个基本阶 段，演进过程中更新目标从解决单一问题走向综合目标体系，行为特征从大拆大建转 变为因地制宜的大小结合模式，更新机制从政府主导发展为多元共治，价值导向从物 质空间改善转向公共利益的保护与提升。 表 1 西方城市更新发展历程 第一阶段 第二阶段 第三阶段 第四阶段 时期 20 世纪 60年代之前 20 世纪 60-70年代 20 世纪 80-90年代 20 世纪 90年代后期 发展背景 战后繁荣时期 普通的经济增长和社会富足 经济增长趋势缓和自由主义经济盛行 人本主义和可持续发展深入人心 主要政策和计 划 英国：格林伍 德住宅法 （ 1930） 美国：住宅法 （ 1937） 美国：现代都市计 划（ 1965） 英国：地方政府补 助法案（ 1969） 加拿大：邻里促进 计划（ 1973） 法国：邻里社会发 展计划（ 1981） 英国：城市开发公 司、企业开发区 （ 1980） 美国：税收奖励措 施：授权区、税收 增值筹资、商业改 良区（ 1980） 英国：城市挑战计 划（ 1991） 英国：综合更新预 算（ 1995） 欧盟：结构基金 （ 1999） 更新特点 推土机式重建 国家福利主义色彩的社区更新 地产开发导向的旧城再发展 物质环境、经济和 社会多维度的社区 复兴 战略目标 清理贫民窟：清 除快速增长城市 中的破败建筑， 提升城市物质形 象 向贫穷开战：提升 已有房屋居住环 境，通过提高社会 服务解决人口社会 问题 市场导向的旧城再 开发：市中心修建 标志建筑和豪华服 务娱乐设施吸引中 产阶级回归，复兴 旧城经济活力 高度重视人居环 境：提供城市多样 性和多用途性，注 重区历史价值保护 和社会肌理保持 更新对象 贫民窟和物质衰退地区 被“选择的”旧城贫民社区 城市旧城区域 城市衰退地区和规 划欠佳的非衰退地 区 空间尺度 强调地方性的宗地尺度 宗地和社区级别 宗地尺度向区域尺度转变 社区和区域尺度 证券研究报告 |行业 深度 研究报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 6 19626187/21/20190228 16:59 参与者 中央政府主导 中央政府与地方政 府合作，社区和私 有部门参与度低 政府与私有部门的 双向伙伴关系，社 区居民的意愿被剥 离 政府、私有部门和 社区的三方合作， 强调社区的参与和 作用制衡 资金来源 公共部门投资和少量私人投资 主要来自中央财政，地方财政补充 大量私人企业和个 人投资者，政府少 量启动资金 公共部门补贴，大 私人企业和个人投 资 管治特点 政府主导；自上而下 政府主导；自上而下 市场主导；自上而下 三方合作；自上而 下与自下而上相结 合 资料来源： 西方城市更新发展历程和政策演变 ，华西证券研究所 随着中国城市化进程的不断推进，我国也针对城市和农村中不符合现代化社会和 城市发展的建筑进行了重建和更新，也相继提出了“旧城改造”、“棚户区改造”以及 “城市更新”等相关概念。 那么“城市更新”与“旧改”、“棚改”究竟有何不同？ “旧改”全称旧城改造，它是根据城市发展的要求和满足城市居民生活的需要， 针对城市现存环境中内部功能、建筑、空间、环境等进行的必要的调整和改变，是有 选择地保存、保护并通过各种方式提高环境质量的综合性工作， 是在城市老化地区 有规划地进行城市改造建设，包括再开发、整治、保护三个方面的内容。 （ 1）旧城再开发是指在布局混乱，城市功能完全丧失，城市环境质量严重恶化 的城区，根据城市总体规划，拆除全部建筑物和构筑物，拓宽城市道路，新建各种必 要的城市设施，重新安排合理的城市土地利用，完善城市功能，提高环境质量，彻底 改变原有地区 景观的大规模城市改造建设。 （ 2）旧城整治是指在城市功能部分丧失，城市环境质量正在恶化的地区，拆除 不良建筑物和构筑物，对尚可使用或具有保留价值的城市建筑物和构筑物进行保护性 修缮、改造，新建各种必要的城市设施，部分改变原有地区景观的中等规模城市改造 建设。 （ 3）保护是指在现状良好，具有保留价值的建筑物、构筑物、街区进行保护性 维护修缮，基本不做改变的小规模改造建设。 证券研究报告 |行业 深度 研究报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 7 19626187/21/20190228 16:59 表 2 旧城改造的相关概念 类别 旧城改造 改造目的 根本改善劳动、生活服务和休息的条件，达到满足社会政治、经济及人民精神生活需要的目的 改造意义 既反映 了 城市的发展过程，城市空间规划组织以及建筑和社会福利设施的完善过程 ， 又展 示物质成果，反映当时的建筑和福利设施状况 改造进程 是个不间断的过程，取决于城市的发展方向和速度 改造内容 更新城市工业区和其他规模大的劳动场所；改造旧城居住区；改造旧城内落后的市政设 施，尤其是交通要道及下水道等；改善公用设施，如城市园林绿化、游艺场及运动场 所；更新、调整城市工业布局；更新或完善城市道路系统 资料来源：董晓倩中国城市化进程中旧城改造的问题及对策研究，华西证券研究所 “棚改”全称棚户区改造，棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困 难家庭住房条件而推出的一项民生工程。棚户区中居民所居住的建筑大多为平房，建 成年代久远，人均面积较小，且房屋结构和配套设施质量差，建筑周边居住环境较差， 基础设施配套不足，存在较多安全隐患。总之， 棚户区内的居住条件已不符合城市 整体居住水平。 因此，棚户区改造是一种为提高居民生活质量、改善城市环境、优 化城市功能的城市更新方式，对城市和经济发展都有着重大意义。 相比于“旧改”、“棚改”，城市更新作为土地再利用和城市再开发的周期性复杂 过程，与不同时期经济发展水平、城市化过程所处阶段的城市发展目标和需求之间存 在紧密联系。 从定义上看，城市更新是指在特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住 宅区、城中村及旧屋村）内， 根据城市规划和规定程序进行综合整治、功能改变或 者拆除重建的活动。 具备下列情形之一的区域才会进行城市更新：城市的基础设施、 公共服务设施亟需完善；环境恶劣或者存在重大安全隐患；现有土地用途、建筑物使 用功能或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求，影响城市规 划实施；依法 或者经市政府批准应当进行城市更新的其他情形。 因此，城市更新也是从既有城区以人为本的城镇化质量提升和城市文化合理利用 角度出发，对城区的公共设施、既有建筑、存量建设用地等按照提高城市发展质量、 兼顾改善市民住区条件与城市文化协调发展的原则，进行科学、合理和有效的稳步更 新。 证券研究报告 |行业 深度 研究报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 8 19626187/21/20190228 16:59 表 3 城市更新、旧改、棚改的主要区别 类别 城市更新 旧改 棚改 改造对象 旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等 旧城镇、旧厂房、旧村庄等 城镇中不符合整体居住水平的危旧住房 改造主体 地方政府部门、土地使用权人、市场主体等 村集体经济组织或其他市场主体 地方政府或地方政府委托的企业 改造目的 完善城市功能，优化产业结 构，改善人居环境，推进土 地、能源、资源的节约集约 利用，促进经济和社会可持 续发展 局部或整体地、有步骤地 改造和更新老城市的全部 物质生活环境 旨在消除危旧住房，改善 片区居住环境，完善基础 设施配套和公共服务设施 配套 改造原则 政府引导、市场运作、规划 统筹、节约集约、保障权 益、公众参与 政府引导、市场运作、公 众参与 政府主导、国企实施、人 才住房 改造方式 重建或再开发、综合整治、功能改变 综合整治、功能改变、拆除重建 拆旧建新 改造周期 周期长短视具体类型而定 周期较长 周期较短 改造程序 对程序有大致规定，其中拆 建类城市更新项目包括计划 立项、专项规划报批、实施 主体确认和土地获取 对程序有明确规定，包括 意愿征集、城市更新单元 规划审批、实施方案、搬 迁补偿安置协议的签订、 实施主体确认、回迁安置 等 没有明确规定，现实情况 是参照城市更新或者政府 征收程序进行，棚改项目 的确定、权利人信息公 示、异议处理等内容并无 章可循 推进速度 一般情况下平均 5-8 年 企业积极推进下 5-8 年 政府积极推进下 2-3 年 强制程度 城市更新相关政策文件中没有具体的强制性条款 完全遵循自愿原则， 100%或高比例同意方可实施 对于少数不服从改造的， 可以通过行政征收、行政 处罚 等 程序强制执行 三者联系 城市更新包括旧城改造、棚户区改造 旧城改造是城市更新的一种形式 棚户区改造归属于广义的旧城改造范畴 资料来源：龚奥等快速城市化地区土地整治模式研究， 公开资料整理 ，华西证券研究所 需要注意的是，城市更新在不同阶段有着不同的发展意义。最初的城市更新内容 以简单的推倒重建为主，而现在随着城市发展和居住方式的巨大变迁，人们对于居住 环境、城市生态的需求也越来越高。特别是目前中国的经济转型正在由高速度转向高 质量，这也要求城市更新的发展趋势与之相吻合，走向更具内涵的高质量发展阶段， 为人民的美好生活贡献更多力量。 中国早期提到的概念更多是“三旧”改造，意指通过对旧城镇、旧厂房、旧村庄 改造，释放大量土地，满足开路、盖楼的需求。但城市发展并不是通过一对一进行土 地置换的方式来拓展空间，更需要对产业结构进行 升级换代，这样才能保持社会、经 济的可持续发展。 因此，现在的城市更新与以前相比，更加注重城市整体空间规划 证券研究报告 |行业 深度 研究报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 9 19626187/21/20190228 16:59 和土地利用、资源配置的均衡以及人居环境的改善等。城市更新的内容和模式，越 来越趋向多样化和丰富化。 图 1 棚改、旧改、城市更新三者关系图 资料来源：公开资料整理，华西证券研究所 所以我们发现，城市更新的相关理论与内涵存在着一个不断迭代演进的过程。若 将现在的城市更新与旧改进行对比，城市更新的方式已经不仅仅局限于以前拆除重建， 也就是大众认知中的旧城改造了，而是超越了旧改以物质形态改造为主的范畴。其内 涵已扩展到城市结构、功能体系及产业结构的更新与升级等多方面的内容，实质上是 对城市空间结构的重新布局、土地资源的重新开发、经济利益的重新分配和区域功能 的重新塑造。 当然，旧改与棚改虽同以拆旧建新模式为主，两者间还是存在明显不同的。棚改 的概念晚于旧改提出，改造对象为城镇中不符合整体居住水平的危旧 住房，即对于旧 改当中使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设 施不齐全等亟需改善居住条件的成片旧住宅区，符合棚户区改造政策的，按照棚户区 改造相关规定实施改造。 总之，现在的城市更新包括旧城改造、棚户区改造。旧城改造是当代城市更新 的一种形式，棚户区改造归属于广义的旧城改造范畴。 证券研究报告 |行业 深度 研究报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 10 19626187/21/20190228 16:59 2.城市更新的政策演变与对比 存量时代崛起的首要条件在于增量市场的供求缺口矛盾，也就是城市中可开发资 源约束下的新房供给不足与需求持续增长之间的矛盾。特别在热点一、二线城市，因 其各方面的优越性不断吸引着外地人口进入，人口净流入量长期处于高位使得这些城 市的住房供需矛盾已十分突出。 在此背景下，通过城市更新激活城市存量土地、满 足人民住房需求对于提升城市的未来发展空间意义重大。 而城市更新作为当前城市存量发展的重要途径，强调用综合的、整体性的观念和 行动计划来解决城市存量发展过程中遇到的各种问题，促进城市可持续发展。事实上， 过去我国城市化的快速发展 虽然推动了城市空间的扩张，但也造成了中心城区土地开 发强度的饱和，使得城市的配套功能和空间承载能力并未得到明显提升。而现在，以 旧城改造为主的存量市场不断受到国家及地方利好政策的支持。 2013 年，中央城镇化工作会议明确提出 “ 严控增量，盘活存量，优化结构，提 升效率 ”“ 由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划 ” 等政策方针， 从而将城市更新工作提高到了国家战略高度。 2015 年，中央城市工作会议再次指出 城市 “ 要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量 ” 。 近年来，国土部门也相继发布有关 “ 严格控制城市建设用地规模 ” 的多项通知，设法 利用好城市现有已建设土地，而非继续圈地开发成为城市建设的大势所趋。因此，如 何科学全面地理解城市更新的内涵，建立起完善的城市更新制度体系，有效推进城市 更新工作的有序开展，是新常态下各大城市亟待解决的现实问题与重大挑战。 2021 年 3 月，李克强总理在政府工作报告中提出 深入推进以人为核心的新型城 镇化战略，加快农业转移人口市民化，常住人口城镇化率提高到 65%，发展壮大城市 群和都市圈。实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发 展质量。政府投资更多向惠及面广 的民生项目倾斜，新开工改造城镇老旧小区 5.3 万 个，提升县城公共服务水平。 我们认为，未来中国人口和经济会持续集中，城市群都市圈将是未来的城市格局。 在此基础上，大中城市人口将持续增加，新增城镇人口的住房需求人有较大空间。因 此，盘活存量用地，提高土地利用效率将是未来新型城镇化战略的重要一环。城市更 新的力度将持续加大，从而释放城市土地活力， 促进城镇化高质量发展 。 表 4 我国主要的城市更新 全国性 政策 出台时间 出台单位 政策名称 主要内容 2013.07 国务院 国务院关于加快棚户区 改造工作的意见（国发 2013 25 号） 加快推进各类棚户区改造，重点推进资源枯竭型城市 及独立工矿棚户区、三线企业集中地区的棚户区改 造，稳步实施城中村改造 2013.11 中共中央政 治局 中共中央关于全面深化 改革若干重大问题的决 定 推进城市建设管理创新。建立透明规范的城市建设投 融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城 市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式 参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设 施、住宅政策性金融机构 2013.12 中央 中央经济工作会议公报 调整产业结构、防控债务风险，促进区域协调发展、保障和改善民生（棚户区改造） 2013.12 中央 中央城镇化工作会议公 明确推进新型城镇化的六大任务，强调三大城市群要 证券研究报告 |行业 深度 研究报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 11 19626187/21/20190228 16:59 报 以盘活存量为主，不能再无节制地扩大建设用地规模 2013.12 住房和城乡 建设部 全国住房和城乡建设工作会议公报 重点推进各类棚户区改造；转变城乡规划理念，切实 提高城乡规划编制的科学性；鼓励社会资本参与城市 基础设施建设 2014.03 中央 国家新型城镇化规划（ 2014 2020 年） 按照改造更新与保护修复并重的要求，健全旧城改造 机制，优化提升旧城功能。有序推进旧住宅小区综合 整治、危旧住房和非成套住房改造，全面改善人居环 境 2015.12 中央 2015 年中央城市工作会议 提到有序推进老旧住宅小区综合整治；推进城市绿色发展，提高建筑标准和工程质量 2016.02 国务院 关于深入推进新型城镇化建设的若干意见 全面提升城市功能，加快城镇棚户区、城中村和危房 改造，加快城市综合交通网络建设，实施城市地下管 网改造工程，推进海绵城市建设，推动绿色城市、智 慧城市等新型城市建设，提升城市公共服务水平 2016.11 国土资源部 关于深入推进城镇低效 用地再开发的指导意见 （试行） 明确城镇低效用地的改造开发范围，指出布局散乱、 设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户 区、老工业区等可列入改造开发范围；鼓励市场主体 收购相邻多宗低效利用地块，申请集中改造开发 2019.03 国务院 2019 年政府工作报告 提出城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升， 更新水电路气等配套设施，支持加装电梯，健全便民 市场、便利店、步行街、停车场等生活服务设施 2019.04 住房和城乡 建设部 关于做好 2019 年老旧小区改造工作的通知 通知表示 2019 年起将老旧小区改造纳入城镇保障性安居工程，给予中央补助资金 2019.09 财政部、住 房和城乡建 设部 中央财政城镇保障性安 居工程专项资金管理办 法 首次将老旧小区纳入支持范围，主要用于老旧小区水 电路气等配套基础设施和公共服务设施改造，小区内 房屋公共区域修缮、建筑节能改造等 2019.12 中央 2019 年中央经济工作会议公报 再次提出要加强更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造工作 2020.07 国务院 国务院办公厅关于全面 推进城镇老旧小区改造工 作的指导意见 明确城镇老旧小区改造任务，重点改造 2000 年年底 前建成的老旧小区。改造内容可分为基础类、完善 类、提升类 3 类，各地因地制宜确定改造内容清单、 标准和支持政策。 2020 年新开工改造城镇老旧小区 3.9 万个，涉及居民近 700 万户；到 2022 年，基本形 成城镇老旧小区改造制度框架、政策体系和工作机 制。 2020.08 住房和城乡 建设部 住房和城乡建设部办公 厅关于在城市更新改造中 切实加强历史文化保护坚 决制止破坏行为的通知 加强对城市更新改造项目的评估论证。对涉及老街 区、老厂区、老建筑的城市更新改造项目，各地要预 先进行历史文化资源调查，组织专家开展评估论证， 确保不破坏地形地貌、不拆除历史遗存、不砍老树。 对改造面积大于 1 公顷或涉及 5 栋以上具有保护价值 建筑的项目，评估论证结果要向省级住房和城乡建设 证券研究报告 |行业 深度 研究报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 12 19626187/21/20190228 16:59 （规划）部门报告备案。 2020.10 中央 中共中央关于制定国民 经济和社会发展第十四个 五年规划和二三五年远 景目标的建议 提出要推进以人为核心的新型城镇化，实施城市更新 行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市 规划、建设、管理、合理确定城市规模、人口密度、 空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展 2021.03 中央 2021 年政府工作报告 深入推进以人为核心的新型城镇化战略，加快农业转 移人口市民化，常住人口城镇化率提高到 65%，发展 壮大城市群和都市圈。实施城市更新行动，完善住房 市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量。政 府投资更多向惠及面广的民生项目倾斜，新开工改造 城镇老旧小区 5.3 万个，提升县城公共服务水平。 资料来源：徐振强等论我国城市更新发展的现状、问题与对策， 公开资料整理， 华西证券研究所 证券研究报告 |行业 深度 研究报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 13 19626187/21/20190228 16:59 2.1.广州城市更新政策体系及演变 广州经过多年快速城市化进程，土地资源相对紧缺。根据广州市土地利用第十三 个五年规划（ 2016-2020）， 2015 年广州市 建设用地总面积 1787.14 平方公里，建设 用地距 2020 年规划目标剩余 161.86 平方公里。因此，积极盘活存量土地资源，将 低效利用的土地提高使用效率，才能缓解其土地供需矛盾。在此背景下，广州较早 进 行城市更新的探索推进。 2009 年 国土资源部与广东省协作，颁布了促进节约集约 用地的若干意见，标志着广州“三旧”改造工作的正式开始。 2015 年，广州颁布 广州市城市更新办法及其相关配套文件（旧村庄、旧城镇、旧厂房的更新实施办 法），正式将“三旧”改造升级为综合性的城市更新。 表 5 广州城市更新政策演进过程 城市 时间 城市更新政策演进过程 广州 2009年 国土资源部与广东省协作，颁布了促进节约集约用地的若干意见，推进旧城、 旧村、旧厂改造（以下简称“三旧”改造）。同年，广州结合实际情况，颁布关 于加快推进“三旧”改造工作的意见（穗府【 2009】 56 号），标志着“三旧” 改造工作在广州的正式开展 广州 2011年 关于印发进一步规范城中村改造有关程序的通知中指出引入合作企业并报经区 政府批准的项目，经市城市更新部门审核并经城市更新工作领导小组审定后承认引 入企业的有效性 广州 2012年 广州颁布关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见（穗府【 2012】 20 号），针对前三年“三旧”改造中出现的症结，对改造政策进行阶段性优化，使广 州“三旧”改造在产业结构调整、土地利用效率提升、人居环境优化方面有所进步 广州 2015年 广州颁布广州市城市更新办法及其相关配套文件（旧村庄、旧城镇、旧厂房的更新实施办法），正式将“三旧”改造升级为综合性的城市更新 广州 2016年 市城市更新局于 7 月印发关于加快实施城市更新项目计划的通知，明确将重点 推进包括旧村庄全面改造类、特色小镇类、村级工业园类和 社区微改造类在内的一 批改造条件成熟、产业发展方向明确、具有代表性的城市更新项目 广州 2016年 10 月发布关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见，指出要推进低 效存量建设用地再开发，开展成片连片旧厂房改造、村级工业园整合提升、旧楼宇 更新。同时，实施差异化的旧村更新：重点功能区旧村以全面改造为主，非重点功 能区旧村以微改造为主，历史文化名镇名城注重保护和活化利用 广州 2017年 广州市人民政府 6 月出台广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用 地的实施意见，提出城市更新部门负责纳入更新范围、适用城市更新政策的低效 存量建设用地的土地整备工作，并统筹组织成片连片用地的整备开发；还列出有关 国有土地旧厂房实行改造更新的细则规定 广州 2018年 广州市城市更新局关于印发 的通知中指出为加快推进旧村改造各项工作，鼓励村集体经济 组织在旧村改造前期启动阶段引入合作意向企业 广州 2019年 发布广州市深入推进城市更新工作实施细则，内容包含推进旧村全面改造；加大国有土地上旧厂改造收益支持；推进成片连片改造以及推进城市更新微改造等 证券研究报告 |行业 深度 研究报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 14 19626187/21/20190228 16:59 广州 2020年 3 月出台广州市城市更新基础数据调查和管理办法，指出调查内容为城市更新 范围的土地、房屋、人口、经济、产业、文化遗存、古树名木、公建配套及市政设 施等现状基础数据，调查方式通过政府职能部门之间提供共享数据与外业调查和测 绘相结合方式获取 广州 2020年 8 月审议通过关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见和广州市深 化城市更新工作推进高质量发展的工作方案。预期广州将在近 3 年对 83 条城中 村实施改造，近 5 年， 183 条城中村将完成改造，彻底打破城乡二元结构，解决城 乡发展不平衡、不充分问题 资料来源： 唐燕等城市更新制度建设 广州、深圳、上海的比较，公开资料整理，华西证券研究所 经过多年的政策与实践探索，广州逐步形成了“ 1+3+N” 的城市更新政策体系： “ 1” 为广州市城市更新办法这一核心文件；“ 3” 为广州市旧城镇、旧村庄、旧 厂房三类更新实施办法配套文件；“ N” 为其他丰富细致的规范性文件。广州城市 更新的政策导向经历了多次的修改和调整，自 2009 年施行“三旧”改造起，城市更 新的主导力量从早期的“市场”逐步转向“政府”，推行政策收紧管理，强化政府管 控作用，日渐重视管理细节和实施成效。 2020 年 8 月，广州市委十一届第 11 次全会审议通过关于深化城市更新工作推 动高质量发展的实施意见和广州市深化城市更新工作推动高质量发展的工作方 案，对新一轮城市更新作出重要部署，揭开该市深化城市更新新篇章。随后，为对 实施意见和工作方案有关内容进行细化落实，突出可操作性，陆续出台系列 配套指引，形成“ 1+1+N” 的新一轮城市更新