2019 年 7 月 第 8 期 总第 58 期 合理利用军休系统闲置资源 探索基层军民融合新思路 杜 航 人大国发院简介 国家发展与战略研究院（简称国发院）是由中国人民大学主办 的独立的校级核心智库。国发院以中国人民大学在人文社会科学领 域的优势学科为依托，以项目为纽带，以新型研究平台、成果转化 平台和公共交流平台为载体，组建跨学科研究团队，对中国面临的 各类重大社会经济政治问题进行深度研究。 作为首批 25家国家高端智库建设试点单位之一，人大国发院坚 守“国家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”的目标，着眼于 思想创新和全球未来，致力于发展成为具有国际影响力的中国特色 新型智库，服务于国家发展战略与社会进步。 国发院通过学术委员会和院务会分别对重大学术和行政事务做 出决策。目前由人民大学校长刘伟教授担任院长。 地址：北京市海淀区中关村大街 59号中国人民大学崇德西楼 8楼 网站 ： NADS 作者简介 杜航，生于 1987年 3月，理学博士。 2016年 4月在德国柏林自由 大学取得生物学博士学位，研究方向为系统生物学与功能基因组学。 2017年 9月进入中国人民大学国家发展与战略研究院政治学博士后 流动站从事中国古代政治制度史与政治思想史相关领域研究工作 。 欢迎媒体摘发、转载或采访。 媒体热线：程建平；办公电话： 010-62625159 15601321015 主办 ： 中国人民大学国家发展与战略研究院（首批 国家高端智库试点单位之一 ） 主编：聂辉华 编辑部 主任：邹静娴 本期责编 ： 邹静娴 程建平 摘 要 全面停止军队有偿服务，使人民军队回归本职工作是新时期践 行强军目标的重大举措。以部队军休系统为例，停偿以来，其组织 纪律、干部风气、士气等明显好转。然而，停偿后围绕闲置资源所 衍生的问题也逐渐得以凸显，其中以原出租房产领域最为典型，具 体表现为： 1.房屋闲置，无法有效利用； 2.权属纠纷，难以明确责任； 3.善后管理不周，影响市容环境。新时期军民融合思想的提出与实践 为我们从制度上克服以上难题，合理利用停偿产生的闲置资源，进 而使其服务于军队和社会提供了可行路径。为此笔者建议： 1.成立各 级军民融合发展委员会办 公室直辖的资源托管部门，专门负责出租 房产相关事宜； 2.由资源托管部门主导，做好出租房产的产权切割、 清查与分类工作； 3.由资源托管部门牵头，合理规划出租房屋后续服 务与经营； 4.优化工勤系统，实现资源高效管理 。 1 2016 年 2 月，中央军委下发关于军队和武警部队全面停止有偿 服务活动的通知，拉开了全军范围内聚焦本职工作、停止有偿服务 的序幕。 2018 年 6 月，中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办 公厅联合下发了关于深入推进军队全面停止有偿服务工作的指导意 见，意味着部队停偿工作已经取得阶段性进展，进入深入和收尾阶 段。为了了解停偿后部队基层休干系统的实际执行情况和相关问题， 作好停止有偿服务的“下篇文章”； 2019 年 6 月 4 日到 12 日，笔者 分别走访了原属某军区管辖的三个军干所（下文记为：干休所甲，干 休所乙和干休所丙）。 一、 部队休干系统停止有偿服务后的实际执行情况及其 后续影响 通过工作人员介绍和实地调研，笔者了解到：从 2016 年 6 月到 2017 年，为响应军委关于停止军队有偿服务的具体要求，明确并聚焦 自身职责与使命；以上军休单位陆续关停了原属本单位对外有偿服务 的经营项目，收回了经营场所，将更大精力投入到服务老干部的工作 中。 长期存在的不正之风得到遏制，组织纪律得到强化，干部风气明 显好转，士气有所提高，赢得了广大离退休老同志和社会公众的好评。 然而除了以上正面作用，停偿也产生了大量空余却得不到利用的闲置 资源，客观上导致可利用资源的减少。因此，针对如何在休干系统作 好停偿的“下篇文章”，各受研单位限于可用资源短缺而未能积极付 诸实践。 2 二、 停偿后围绕闲置资源所衍生的问题 由于各军休单位原来的有偿服务基本集中于房屋租赁领域；所以 原出租房产构成了停偿后闲置资源的主要部分，并随着停偿政策的开 展与深入，衍生出一系列问题。这些问题首先与本单位的 职能转型、 升级相关联，呈现出一定的系统性和复杂性；其次在不同受调研单位 乃至休干系统以外的其他部队单位都有不同程度的表现，因此又具有 一定的普遍性。总结调研结果可概括为如下几点： 1. 房屋闲置，无法有效利用。 据介绍，在停止有偿服务之前，除去上缴上级部门的费用，乙干 休所拥有各类出租房产 3693 平方米，年收益约 120 万元；丙干休所 拥有出租房产 1583 平方米，年收入约 100 万元；由于未能获得具体 数据，经实地考察，甲所出租房产当在 2500 平米左右，因为毗邻乙 所，参考后者数据，甲所出租房年收益应在 80 万元上下。 以上经 济收益及部分出租房过去基本被用作补贴单位财政，支持 营房建设以及服务老干部等工作；所以全面停偿的实施就不免影响到 老干部的福利并造成资源闲置，以前承租人的经济利益也蒙受了不同 程度的损失。例如，有的干休所内小卖部、理发店、蔬果中心等服务 部门的关停给老干部的日常生活带来不便。周边的社区、银行、派出 所等地方单位，因办公场所紧张也纷纷与部队有关部门沟通协商，希 望借用闲置房产。此外，以上干休所老干部的平均年龄都已届 90 岁， 相当数量的老年人甚至需要一对一全托式照料，而现有的人员和资源 配置却不足以承受老龄化带来的工作压力。所 以，通过引入现代化养 3 老体系，将其与部门老干部服务有机结合是解决以上难题的理想途径； 这在客观上也要求具备足够场所开展以上工作。综上所述，如何在聚 焦职能的同时充分利用闲置的房产资源，使其更好地服务于干休所的 本职工作、服务于社会大众是当前亟待思考与解决的问题。 2. 权属纠纷，难以明确责任。 随着军改对部门机构的调整，有偿服务导致的弊端及其权属纠纷 逐渐显现。承租方违规经营造成了安全隐患，上级部门却因责任归属 不明而相互推诿。其中最严重的例子发生在甲所： 2010 年，为修建军 队经济适用住房，甲所成为“旧所改造”项 目试点单位，被改建为集 办公、居住为一体的部队小区，因此内部住户不仅有原来的离休干部 及其家属，也包括大批新入住的现役或退休师团级干部及家属。 2015 年原所将其中 1 号居民楼的一至三层对外出租为宾馆；在此期间，承 租方野蛮装修改造，拆除剪力墙，焊死大楼伸缩缝，打断主梁，在梁、 墙、板、柱及地面上任意开槽打洞，违规搭建，对大楼的建筑主体和 承重结构造成严重破坏，埋下了巨大安全隐患。同时，“旧所改造” 时遗留的工程质量问题也逐渐显现； 2018 年，居民楼四周地基大面积 下沉，严重影响了住户的正常生活。为此，一号楼离退休干部及家属 多次向有关部门申诉，但针对以上问题究竟该由哪个主管部门担责却 纠缠不清，使以上问题至今悬而未决。因此，有必要明确原出租房产 的权属，成立专门的资源托管部门承接遗留问题，集中做好后续问责 和进一步的维护工作，为军休干部创造安定的休养环境。 3. 善后管理不周，影响市容环境。 4 以乙干休所门口综合楼为例：全面停偿后，承租商户陆续迁出， 在大楼外立面遗留了大量废弃的霓虹灯、广告牌等装饰物，一时间严 重影响了城市形象，所内老干部、周边群众和街道社区为此都有反映。 虽然在市政部门的协调、督促下，以上问题得以解决，但从侧面反映 出以干休 所现有的工勤人员配备，并不足以积极、有效地应对和管理 出租房产及其附属问题。随着更多资源和精力被投入养老服务领域， 以上管理不周的弊端将更加突出。鉴于此，需要通过优化干休所的工 勤或物业系统，增强对出租房产的日常管理和维护。 三、 优化休干系统闲置资源配置的建议 概而言之，以上问题的核心就是如何按照“军队不经营、资产不 流失、融合要严格、收支两条线”的标准，合理利用闲置资源，使其 同时服务于军队与社会。新时期军民融合思想的提出与实践为我们从 制度上实现以上构想提供了可行路径。目前，军民融合在休干系统等 基层单位尚处探索阶 段，如何将现实中亟待解决的基层社会问题与之 结合，发挥其作为制度平台的整合优势是深化基层军民融合，推进其 由理念向制度转化的必要环节。所以，笔者拟围绕新时期基层军民融 合理念的创新与实施，针对干休所原出租房产领域所暴露的问题，向 中央军民融合发展委员会办公室和军委联勤保障部提出如下建议： 1. 成立各级军民融合发展委员会办公室直辖的资源托管部门， 专门负责出租房产相关事宜，明确权属。 出租房所有权原隶属于本单位，由于军改后的机构调整，原单位 5 从属关系的变更也导致了出租房产权属的变化。这就使停偿后一些遗 留问题的责任方不易被落实。例如：甲所在原上级单位被撤销番号后 隶属关系发生变更，于是房屋出租导致的安全问题就长期得不到有效 回应。因此，可组建垂直隶属于各级军民融合发展委员会办公室的资 源托管机构，全权负责出租房屋的善后管理。为明确权责，其中涉及 的诸如安全隐患、工程质量等遗留问题应由新成立的资源托管部门牵 头协调处理。 2. 由资源托管部门主导，在原单位配合下，做好出租房产的产 权切割、清查与分类工作。 鉴于部队出租房产的特殊性，首先应当在资源托管部门的主导下 切割并区分出租房和原单位营区地产的所有权及其性质。使其成为归 属上级军民融合部门，可以进行市场化保值增值的资产类型。其次， 由于不同干休所的出租房产在户型、面积、质量等方面参差不齐，新 的资源托管部门有必要在原单位配合下做好出租房产的清查与统计， 并将相关参数录入数据库统一管理。然后根据房屋信息，结合原干休 所的需求，将出租房产划分为服务型房产与非服务型房产。其中，服 务型房产用于从事和原干休所业务密切相关的行业；非服务型房产则 根据潜在的经济功用被投入相应的房屋租 赁市场，实现市场化经营， 合理创利。 3. 在对出租房产切割、清查、分类的基础上，由资源托管部门 牵头，根据房屋状况和原单位需求合理规划后续的服务与经营。 针对服务型房产，应当充分考虑房屋自身状况和原干休所意向， 6 由资源托管部门以定向公开招租的方式引入对外开放经营的社会养 老服务机构或相关社会劳动力；因地制宜地建设诸如实体养老中心、 日间照料中心、虚拟养老院等军 -地合作养老服务试点。为杜绝对外 经营可能存在的寻租行为和有关隐患，对涉及出租房产承租方资质的 审核应当在资源托管部门和原干休所的共同监督下完成。其中诸如房 租、对内 优惠、财政补贴等涉及具体经济利益的事项也应由资源托管 部门、原干休所和承租方共同协商解决。针对非服务型房产，应当兼 顾干休所营区的环境与安全，在资源托管部门和原干休所对承租方的 经营领域和资质审核后方可出租。以上两类房产的经济收益由资源托 管部门统一收缴，并由上级军民融合与发展委员会办公室统一管理。 托管部门需定期检查出租房屋的质量以及内部、周边环境，并与社区、 市政等部门保持事务性接洽和信息沟通，及时督促有关各方做好房屋 及周边环境的维护与修缮，营造良好的经营环境。 4. 进一步聚焦干休所本职工作，优化工勤系统，实现对出 租房 屋与营区的高效管理。 为了进一步提升对出租房与营区日常管理的效率和专业化水平， 笔者提议应将干休所工勤系统的优化作为另一项改革纳入基层军民 融合建设领域。由资源托管部门和原干休所共同主导，通过授权具有 军民融合意向与资质的专业化物业服务机构，或者借助对工勤系统的 市场化改组；使其同时担负起营区与出租房产的日常管理、维护。相 关经费由资源托管部门和原干休所按一定比例支付，具体的业务划分 与人员配备由受委托方自行安排。原干休所与资源托管部门应当适时 7 检查物业机构的服务情况，积极听取并受理老干部和承租方的意见， 并与 主管物业服务机构的政府部门接洽，共同维护老干部与承租方的 基本利益。 8 供稿：中国人民大学国家发展与战略研究院。所有权利保留。任何机 构或个人使用此文稿时，应当获得作者同意。如果您想了解人大国发 院其它研究报告，请访问