空气污染与气候变化的 协同治理： 加州经验的启示 2020年7月空气污染与气候变化的协同治理： 加州经验的启示 Coordinated Governance of Air Jiankun He, et al., Synergizing Action on the Environment and Climate: Good Practice in China and Around the Globe, U.N. envt PRogRAmme (2019). 2空气质量和气候变化协同控制场景 (scenario) 中的总减排成本分别为 2020 年的 330 亿美元和 2030 年的 660 亿美元，而采用非 协同的空气质量和气候变化的控制方法的减排成本分别为 2020 年的 436 亿美元和 2030 年的 880 亿美元。See Lining Wang, Han Chen, cAl. AiR Res. bd., cAlifoRniAs 2017 climAte chAnge scoPing PlAn 3334 (Nov. 2017); A.B. 617, 2017-2018 Leg. (Cal. 2017). “传统空气污染”一行内容取自南海岸空气质量管理 局 2016 年 “空气质量管理规划” 。 “空气污染与气候变化” 一行内容取自加州空气资源委员会 2017 年 “气候变化行动范围规划” 。 1.1 报告“路线图” 本报告的结构如下： 第二章详细介绍了加州在传统空气污染物的协同治理方面的经验。这些污染物包括地面臭氧、 PM 2.5 、NO x 和 VOCs。本章的重点是介绍南海岸空气质量管理局 (SCAQMD) 的工作。SCAQMD 管辖大部 分大洛杉矶地区， 并在空气污染治理的建模、规划、政策制定、执行和监管方面处于全球领先地位。 本章还将讨论位于加州中部的圣华金谷空气质量管理局 (San Joaquin Valley Air Quality Management District, SJVAQMD) 以及管辖大旧金山及奥克兰地区的湾区空气质量管理局 (BAAQMD) 的经验。 本章的要点是，传统空气污染物的协同治理没有一刀切的解决方案。相对于挥发性有机化合物 (VOCs) 的控制，南加州的监管部门（即 SCAQMD）更强调对 NO x 污染控制。这是因为与 NO x 控制相关加州经验的启示 5 的臭氧和 PM 2.5 的协同治理能产生更大的协同效应。 13这种措施或许会让中国的一些臭氧和 PM 2.5 污染 较为严重的地区格外感兴趣。圣华金谷 (San Joaquin Valley) 的 AQMD 同样也面临着 PM 2.5 严重超标的 问题，当地也采用重点控制 NO x 的方法。而湾区的臭氧和 PM 2.5 的污染浓度较低，当地在分析污染水平、 污染源、地理、气候、协同效应和其他因素的基础上，采用了不同的方法（短期内重 VOCs 控制）。 14我们将在第二章中解释不同举措被采用的原因。 第三章介绍了加州在协调空气和气候目标方面的经验。气候变化政策的最新资料显示，加州对空气 和气候政策进行协同治理的任务仍处于进行时。尽管如此，加州在开发包括传统空气污染物和温室气体 在内的协同治理的方法方面已取得了长足的进步。本章将重点介绍交通、用地、能源和工业等各领域的 关键政策和治理措施，并探讨可以使一系列复杂政策目标相互协调的规划过程。 加州的 2016 年移动源战略和湾区 AQMD 的 2017 年清洁能源计划在多污染物的协同治理方面脱颖 而出 它们最为全面且意图明确地考虑了传统空气污染物、温室气体和空气毒物的控制。 第四章是本报告的最后一章。本章将对中国“十四五”规划中与协同治理相关的方面提出建议。 在本报告中，有以下几个重点值得强调： 空气质量管理是气候治理的驱动力 。本报告指出，应对空气污染和气候变化的行动初期，中国 和其他发展中国家面临着同样的特殊挑战。而发达国家和地区，例如美国和欧盟，在建立机构 (institutions)、系统 (systems)、法律和政策以应对传统空气污染和气候治理方面，已累积了数十 年的经验，并且也已大部分解决了最严重的空气污染问题。中国对空气污染控制的强有力的政治支持 ，为进一步发展 “ 气候友好型空气质量管理 (cli- mate-friendly air quality management)” 创造了机会。 由于传统空气污染物和温室气体的排放源 （煤 炭、石油、天然气等）相互重叠，若监管机构采取协同治理的方式，空气污染治理也能够有益于温 室气体控制。 15 这在加州的移动源控制战略上（例如汽车、卡车、轮船、火车、飞机等）或许得到 了最真切的验证。加州的移动源是加州空气污染和温室气体排放的最大来源。交通的电动化（或以 其他非化石燃料驱动）同时减少了传统的空气污染物和温室气体排放。再者，协同治理要求空气质量监管机构跳出“末端治理”的思维局限，将清洁能源及燃料的使用、 合理用地和提高能效等策略纳入空气治理的考量。（“末端治理”被视为传统观念下的空气质量管 13See s. coAst AiR QUAlity mgmt. dist., voc contRols 11 (Oct. 2015) (recommending a NO x -heavy approach with modest VOC controls). 14See generally bAy AReA AiR QUAlity mgmt. dist., finAl 2017 cleAn AiR PlAn vol. 1 (Apr. 19, 2017). 15 See, e.g., Lydia McMullen-Laird, et al., Air Pollution Governance as a Driver of Recent Climate Policies in China, cARbon and Fine Particulate Matter National Ambient Air Quality Standards: State Implementation Plan Requirements, 81 Fed. Reg. 164 58010, 58135 (Aug. 24, 2016) (to be codified at 40 C.F.R. pt. 50, 51, & 93) (implementing PM 2.5 NAAQS). 19See U.s. envtl. PRot. Agency, mAnAging AiR QUAlitymUl ti-PollUtAnt PlAnning And contRol (Aug. 23, 2019), epa.gov/ air-quality-management-process/managing-air-quality-multi-pollutant-planning-and-control. 20U.s. envtl. PRot. Agency cleAn AiR Act AdvisoRy comm. AiR QUAlity mAnAgement sUbcommittee, RecommendAtions to the cleAn AiR Act AdvisoRy committee: AiR QUAlity mAnAgement sUbcommittee PhAse ii RecommendAtions at 6. 21U.s. envtl. PRot. Agency, Pilot AReAs, archive.epa.gov/airquality/aqmp/web/html/pilot.html (Feb. 23, 2016) (last visited May 20, 2020). 美国环保局在底特律、南卡和加州湾区也开展了试点项目。