nrdc 08.2020 建言“十四五” 建言“十四五” 中国既有公共建筑节能工作的困境与突围 中国既有公共建筑节能工作的困境与突围 报告 二二年八月 PROPOSAL FOR THE “14TH FIVE-YEAR PLAN” Obstacles and Breakthroughs in Increasing Efficiency of Chinas Existing, Large Public and Commercial Buildings© Natural Resources Defense Council 2020 Cover image: © Photo by zhang kaiyv on Unsplash 感谢Kathy Washienko女士对自然资源保护协会中国项目建筑节能工作持续的无私资助，使本报告及相关研究能够 得以不断深入。 感谢以下专家审阅本报告并提出宝贵意见： 中国建筑节能协会副总工、政策规划研究专业委员会主任 胥小龙 上海市长宁区城市更新和低碳项目管理中心副主任 冒勤 迈进工程设计咨询（北京）有限公司技术董事 白磊 北京圣瑞物业服务有限公司总经理 刘文彬 致谢 自然资源保护协会（NRDC） 自然资源保护协会（NRDC）是一家国际公益环保组织，成立于1970 年。NRDC拥有600多名员工，以科学、法律、 政策方面的专家为主力。NRDC自上个世纪九十年代中起在中国开展环保工作，中国项目现有成员30 多名。NRDC 主要通过开展政策研究，介绍和展示最佳实践，以及提供专业支持等方式，促进中国的绿色发展、循环发展和 低碳发展。NRDC在北京市公安局注册并设立北京代表处，业务主管部门为国家林业和草原局。更多信息，请访 问：nrdc。 中国建筑科学研究院有限公司（CABR） 中国建筑科学研究院有限公司成立于1953年是全国建筑行业最大的综合性研究和开发机构。公司以建筑工程为主要研 究 对 象，以 应用研 究 和 开 发 研 究 为 主 ， 致 力 于 解 决 我国工 程建设 中的关 键技术 问题； 负责编 制与 管理我 国主要 的工程 建设技术标准和规范，开展行业所需的共性、基础性、公益性技术研究。 研究撰写人员： 魏 峥 中国建筑科学研究院有限公司建筑环境与能源研究院 副研究员、工程评估与调试中心技术总监 潘支明 自然资源保护协会 可持续城市项目主任 袁 野 河北工业大学 讲师、硕士生导师、建筑环境与能源应用工程系副主任 陆 海 中节能建筑节能有限公司 战略投资部副主任执行摘要 . 4 第一章 引言 . 8 第二章 困境 . 122.1 节能项目立项难 . 152.1.1 节能工作并非建筑业主的核心业务 . 152.1.2 节能并非业主的主要利益诉求 . 152.1.3 来自于建筑运维方的抵触 . 162.2 节能项目的实际效果不尽如人意 . 172.2.1 复杂工作简单化：工作缺乏系统性 . 172.2.2 简单工作短视化：工作缺乏可持续性 . 172.2.3 EMC项目缺乏细化的节能量测量验证规范 . 18 第三章 机遇 . 203.1 全社会节能意识提升让不节能建筑面临全方位压力 . 213.2 业态调整加剧和设备批量老化为公共建筑节能带来重要窗口期 . 22 目录 3.3 房地产行业转向存量更新的经营模式使既有建筑节能地位更加凸显 . 223.4 国内建筑节能技术发展迅速使分系统能效指标管理成为可能 . 233.5 物联网+人工智能的趋势减少节能中间环节 . 23 第四章 突围的策略 . 244.1 建议一：通过激发业主社会责任感来调动业主节能积极性 . 254.2 建议二：精细梳理各类最佳实践，为建筑提供“导诊”服务 . 264.3 建议三：借力新技术和新趋势，消除运维环节对节能的制约 . 274.4 建议四：推动节能技术产品化、标准化，带动分系统能效有序提升 . 294.5 建议五：推广调适理念和相关技术体系 . 314.6 建议六：加强节能量核证 . 324.7 建议七：构建分层级的能耗比对制度与节能认证体系 . 334.8 建议八：支持国产节能技术 . 344.9 建议九：建立建筑节能闭环管理的行政管理权责体系 . 34 参考文献 . 36图1：我国公共建筑年能耗总量（2001-2014） . 9 图2：“十二五”以来合同能源管理投资增长情况 . 18 表1：业主认知的困境 . 5 表2：障碍的类型及其问题 . 14 图录 表录执行摘要 大型既有公共建筑因存量大且能耗强度高，一直 是节能工作的重要领域，但也是进展最为缓慢的领域。 与新建建筑节能、既有居住建筑节能改造和可再生能源 建筑利用等领域相比，既有公共建筑的节能工作进展相 对滞后。展望“十四五”，公共建筑仍将在经济发展中扮 演重要的载体。如果不能实现在体制机制上的突破，既 有公共建筑低能效导致的建筑能耗不合理增加不但会影 响国家碳排放达峰目标的实现，也将造成社会资源的巨 大浪费。既有公共建筑节能进展不如预期的背后既有技 术层面的因素，也有体制机制层面的因素。在技术层 面，公共建筑，尤其是大型公共建筑通常功能多元、用 能设备和系统也比中小型公共建筑和居住建筑更为复 杂。在体制机制层面，公共建筑涉及的利益相关方多、 决策过程冗长、决策难度大。这些障碍在世界范围内有 很多的共性。相对于技术问题，我们认为政策、机制上 的阻力影响更深远，更值得分析和研究。自然资源保护协会 自然资源保护协会 建言“十四五”中国既有公共建筑节能工作的困境与突围 | 5 我们从三个方面把制约我国既有公共建筑节能的因 素进行了梳理。一方面，由于建筑的核心业务是提供空 间使用服务，进而创造经济价值，所以业主一般并不重 视建筑节能工作。当前建筑物业服务的收费模式也常导 致运维方抵触建筑节能工作，这些都使得很多节能构想 在企业和机构中缺乏立项的动力。另一方面，由于建筑 业主和相应的服务机构在现有的节能项目中缺乏对节能 工作系统性、可持续性的认识，市场上又缺乏具有明确 指导性和可实施性的、细化的节能量验证规范，导致已 经开展的节能项目往往效果不尽如人意，一定程度上干 扰了公众和建筑业主对既有公共建筑节能潜力和重要性 的认知。再一方面，政府对大型既有公共建筑节能缺乏 有效的管理机制，致使既有公共建筑节能工作长期进展 缓慢。 不过，随着全社会节能意识的增强、经济业态调整 的深化、建筑机电设备的批量老化、房地产行业向存量更 © Photo by Jason Yuen on Unsplash 新经营模式的转变、国内建筑节能技术的迅速发展等，既 有公共建筑节能原地踏步的局面很快将得到改变。 全社会节能意识提升让不节能建筑面临全方位 压力。得益于多年扎实有效的节能减排工作，全社会 对节约能源、提高效率、保护环境和自然等宏观层面 的概念已经形成了普遍认知，节能意识得到了显著提 升。例如，更多地产企业选择建造绿色建筑；投资 者、建筑使用企业等更关注ESG(Environment，Social Responsibility，Corporate Governance）即环境、社 会责任和公司治理的评级，ESG评级差的企业将受到产 业链上下游传导的越来越大的压力和发展约束；企业员 工个人也更加关注低碳行为等。这些变化都为影响和推 动更多建筑业主和租户采取节能行动、为利益相关方的 相互关系向着更健康模式发展创造了良好的、正向的环 境。在这样的氛围下，政策如果能提供行之有效的节能 行动指导，将收到高于以往的社会响应度。6 | NRDC 业态调整加剧和设备批量老化为公共建筑节能带 来重要窗口期。“十三五”末期，我国经济增速放缓与中 美贸易摩擦所导致的商业活动疲软已经影响到了现有 大部分经济业态。同时，电商经济与共享概念也对传 统依赖实体公共空间的经营模式造成一定的冲击，近 期又叠加了新冠疫情的冲击，对传统依赖线下商业的 建筑和场所而言，更是雪上加霜。这些因素都加快了 商业业态的调整频率，给公共建筑业主带来了更大的 经营压力和紧迫感。业态的密集调整、设备的服役周 期结束都为商业建筑的改造提供了更大的动力。 房地产行业转向存量更新的经营模式使既有建筑 节能地位更加凸显。“十三五”期间，房地产行业从土地 开发的增量模式向城市更新的存量模式转型。一方面， 大城市土地供应紧缺、地价高昂的状况越发挤压着房地 产企业的经营空间。另一方面，早期建筑在功能、内部 格局、设备配置等方面的陈旧与城市发展和市场需求越 发不匹配。在这种形势下，一些企业和投资人将目光转 向城市更新项目，投资收购既有建筑，通过业态调整、 翻新改造和运营管理，提升其服务效果和市场价值，在 项目期获得物业增值收益，最后择机退出并获取增值利 润。通过这种项目模式，既有公共建筑的节能工作有机 会渗透到改造的目标及过程中，并成为项目打造的标杆 之一。 国内建筑节能技术的迅速发展使分系统能效指标 管理成为可能。国家七部委在2019年发布的绿色高 效制冷行动方案中，从制冷系统整体和单体设备两 个层级提出了节能要求：“到2030年大型公共建筑制 冷能效提升30%”以及“到2022 年，家用空调能效准入 水平提升30%、多联式空调提升40%、冷藏陈列柜提 升20%、热泵热水器提升20%”等。可以预见，如果对 建筑的新风、数据中心等系统运用类似的思路，构建 从各单体设备到各专业子系统的分层级节能路线，就 会自然形成建筑整体的节能效果，民用建筑能耗标 准中给出的各类建筑的用能指标是否可以达到也就 有了依据。 物联网+ 人工智能的趋势减少了节能中间环节。 “十三五”期间，随着互联网和智能家电、设备的迅猛发 展，包括建筑机电系统在内的设施设备管理快速涌现出 新模式。“十四五”期间，一种对公共建筑的节能运行有 着十分积极影响的新型“互联网+ 人工智能”建筑运维模式 呼之欲出 公共建筑的设备监控和巡更人员都被远程 化、后台化的智慧中心替代，能极大减少节能效果对物 业运维人员水平和经验的依赖，使设备的节能性能真正 落到实处。同时，物业管理人力需求的减少，能降低业 主支付的建筑运营人工成本，相较于以往难以打动业主 的“节能后降低能源消费成本”等解释，人工成本的减少 更加直观，确定性也更高，对业主而言也更容易接受。 这些变化和趋势有些是缓慢累积的，比如许多技 术的改进就是典型的渐进型；有些则是突变的，比如 新冠疫情带来的全面影响。面对变化，抓住机遇，不 仅对企业经营至关重要，对政府而言也是如此。适应 这些变化，不仅是完成节能目标的问题，还直接关系 到制造业、服务业等产业的发展升级，并且可以产生 更大的、更积极的影响。为此，我们结合自己的相关 工作和思考，尝试提出一些建议。建议一：通过激发社会责任感来调动业主节能积 极性 在经济发展上了一个台阶后，业主和企业形成了新 追求。为此，改变以往着眼于经济刺激的财政补贴策略， 转而大力表彰建筑业主及其所在的企业不断提高的社会责 任意识，倡导其担负起更多的环境责任，满足其对超越经 济价值之上的贡献感、成就感和荣誉感的追求，以此作为 今后一个阶段调动业主的积极性的主要方式。建议二：精细梳理各类最佳实践，为建筑提供精准 “导诊”服务 对以往各类示范项目中累积的设备更换指南、节 能运行策略和节能改造方案等资料进行分类整理，制 作通俗而简洁的信息或手册，长期张贴在节能主管部 门网站的显著位置并定期更新，方便业主查询公正、自然资源保护协会 自然资源保护协会 建言“十四五”中国既有公共建筑节能工作的困境与突围 | 7 客观、前沿的信息，减少业主在节能问题上的认知偏 差，进而削减其被错误信息误导的机率。利用好建筑 大修这一“二十年一遇”的时机，帮助业主做好同步节能 升级。建议三：借力新技术和新趋势，消除运维环节对节 能的制约 将以往用于支持地方能耗监测系统等的财政资源 用于鼓励和引导物联网等新技术的应用、推广。通过 政策引导和编制适应新技术的标准规范，促进物联网 在大型公建中的规模应用。加速物管公司的兼并，淘 汰技术水平低下的中小型物管公司，推动物管行业的 集中化、专业化、高效化。利用物业管理行业的新发 展趋势，化解建筑运维环节对节能工作的制约。建议四：推动节能技术产品化、标准化，带动分系 统能效有序提升 以落实和深化绿色高效制冷行动方案为契机， 进一步扩展系统能效的概念。对大型公建中常见的用能 设备和产品按照其所实现的功能进行分系统集合，推动 相关产品的集成化和标准化，由关注单个产品的能效上 升到考核分功能的子系统能效。形成如“高效新风机房”、 “高效组合式空调机房”、“高效水泵机房”等的标准化子系 统，为产品能效控制到全建筑能效控制搭建中间桥梁。建议五：推广调适理念和相关技术体系 加快建立“全系统、全过程”的既有建筑调适政策 体系，把调适的理念贯穿到节能项目的每一个环节； 基于我国实际国情开发既有建筑调适的相关技术导 则；鼓励节能项目的全系统全过程承包责任制，确保 节能的真正效果和可持续性。建议六：加强节能量核证，细化指南的制定和推广实施 完善节能量核证体系，在已有相关标准的基础上， 加快编制细化的操作指南以及多种角度的案例指引，加 快研究和制定节能量不确定度的计算方法和规定。建议七：构建分层级的能耗比对制度与节能认证体系 分层级制定建筑能耗比对评价的技术导则，开展 建筑机电系统整体到各子系统的能耗比对，确保建筑 机电系统整体、各子系统、各设备的能耗可比，并结 合认证制度，全面推广机电系统能效的提升。建议八： 支持国产节能技术 加强与国际大牌设备以及发达国家机电系统形式 的对比，使行业动态、技术发展等信息客观化、公正 化、透明化，使相关行业乃至全社会认识到国产设备 与系统服务方案的先进水平，破解“进口设备才先进”的 陈旧认知。扶持国内企业快速发展壮大，形成并固化 具有我国特色的本土解决方案，用自己的市场养自己 的技术，帮助我国在整体行业领域领先于国际，使国 产技术体系的自信成为民族自信的一部分。建议九：建立建筑节能闭环管理的行政管理权责 将住建部门的建筑节能管理职能延伸到建筑运行 阶段，赋予其法律地位，解决运行阶段的监管缺失问 题。加快建立以住建部门统一归口技术指导为主、行 业组织配合及建筑业主自律为辅的既有建筑运营阶段 节能管理体系。 以上分析和建议是基于几位关心大型公建节能的 从业者结合各自的观察和思考形成的，希望为建筑节能 “十四五”的规划编制提供参考，并借此抛砖引玉，邀请 更多业内同仁共同努力，积极为主管部门献计献策，让 大型公建节能工作在未来的五年取得更大的进步。引言 1 “十三五”期间，我国在应对气候变化和节能减排方 面的工作取得了显著的成绩，碳强度持续下降。据初步 核算 ，2018年 全国碳 排放强度比2005年下降45.8% ，提 前且超额实现了2020年碳排放强度比2005年下降40%- 45%的承诺，基本扭转了温室气体排放快速增长的局 面，非化石能源占能源消费的比重达到14.3% 1 。在2019 年7 月召开的国家应对气候变化及节能减排工作领导小 组会议上，李克强总理再次强调要聚焦重点领域，大力 推行工业清洁生产、交通节能减排，结合城镇老旧小区 改造推进建筑节能改造，继续发展水电、风电、太阳能 发电等清洁能源。自然资源保护协会 自然资源保护协会 建言“十四五”中国既有公共建筑节能工作的困境与突围 | 9 建筑领域，尤其是既有公共建筑就是一个值得 长期聚焦的重点领域。据全国建筑碳排放数据分析 （2000-2016）统计，我国建筑能耗占全国能源消费的 比重为 20.6%，其中公共建筑能耗占全部建筑能耗的 38%，成为建筑能耗中比例最大的一部分 2 。以下因素 导致这两个比例还将进一步提高（图 1 ）： 1. 在国民经济中，第三产业贡献比重日益增加。 第三产业的大部分活动都在公共建筑内进行，随着产 业结构的调整、第三产业的发展和居民生活品质的提 升，办公、商场、医院等公共建筑的使用强度也会不 断增加； 2. 公共建筑人员密集，生产、生活活动集中，对 设备和空间的要求不断提高。新冠疫情使得公共建筑 的卫生与健康问题得到更多重视，随之带来的建筑设 图 1：我国公共建筑年能耗总量（2001-2014） 备和机电系统更新升级可能进一步加大能源需求，从 而推高相关建筑的能耗。 这不仅说明我国社会发展将面临来自于建筑行 业能耗增长和环境容量缩小的双重压力，也说明我国 未来的节能潜力将更多地来自建筑行业，尤其是基数 大、能耗强度高的既有大型公共建筑。 既有公建节能工作的进展最为缓慢，不仅远远落 后于新建建筑，较之既有居住建筑也有明显的差距。 例如，北方采暖地区的既有居住建筑供热计量及节 能改造工作，“十一五”期末累计完成了1.8亿平米， “十二五”期末（即截止2015年底）累计完成了8.1亿 平米，“十三五”期间仅2016年就完成了3.1亿平米。 而同期，既有公共建筑累计改造面积仅1 亿多平米 i ， 只占存量的0.8%。 ixinhuanet/globe/2019-07/22/c_138247642.htm 3.0 3.5 公共建筑年能耗总量（单位：亿tce） 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 2001 0.84 1.17 2014 2.10 3.26 2013 2.08 3.19 2012 2.01 3.02 年 2010 1.68 2.51 2011 1.86 2.79 2009 1.56 2.33 2008 1.51 2.22 2007 1.41 2.08 2006 1.35 1.99 2005 1.29 1.85 2004 1.21 1.69 2003 1.10 1.54 2002 0.94 1.29 0 发电煤耗法计算 电热当量法计算10 | NRDC 近十年间，我国已深化了建筑节能工作。针对新 建居住建筑和公共建筑节能，政府通过设计节能专篇、 节能专项验收等手段实现了较为有效的控制。而对于既 有居住建筑，政府将节能改造作为在公共事业方面的一 次性投资，业主（即住户）一般不需出钱，鲜有消极影 响，因此节能工作推动的阻力较小。但是，推进既有公 共建筑节能，不仅要面对不同类别的强势业主及出发点 各异的利益诉求，还要兼顾经济发展的压力、产业结构 变化的不确定性和商业陷阱所隐含的风险，面临着大量 无形的桎梏，于是逐渐陷入困境。 本报告采用以下定义： 既有公共建筑 根据民用建筑设计统一标准（GB50352-2019），公共建筑是指“供人们进行各种 公共活动的建筑”，具体包括公共机构所属的办公楼、医院、学校、文体科技类场馆、公共交通站等，也包括 私营企业或个人经营的写字楼、商场、餐饮、宾馆等。据此，“既有公共建筑”即指已建成并投入正常使用的公 共建筑。 建筑能耗 采用建筑节能基本术语标准（GB/T 51140-2015）给出的定义，即“建筑在使用过程中 由外部输入的能源总量”。 既有公共建筑节能 建筑节能基本术语标准中将“建筑节能”定义为“建筑规划、设计、施工和使用 维护过程中，在满足规定的建筑功能要求和室内环境质量的前提下，通过采取技术措施和管理手段，实现提高 能源利用效率、降低运行能耗的活动”。因此，本报告中的“既有公共建筑节能”即指“供人们进行各种公共活动 的建筑在使用和维护过程中，在满足规定的建筑功能要求和室内环境质量的前提下，通过采取技术措施和管理 手段，实现提高能源利用效率、降低运行能耗的活动”。 在过去的十年里，大型公共建筑的使用模式、商 业业态、公众意识、科技形势也都发生了巨大的变化。 为此，本报告将力求理清既有公共建筑节能工作中各种 可见的和隐形的障碍，以满足市场中各主要利益相关者 的需求为首要突破口，并尝试提出下一步工作的政策建 议，希望能利用我国当前的政策环境、科技发展等方面 的有利条件，帮助化解既有公共建筑节能的困境，以促 使既有公共建筑节能工作顺利、广泛、可持续的开展， 助力我国早日实现碳排放达峰和建筑行业高质量发展的 目标。自然资源保护协会 自然资源保护协会 建言“十四五”中国既有公共建筑节能工作的困境与突围 | 11 © Photo by Road Trip with Raj on Unsplash困境 既有公建节能是个困扰所有国家和地区的问题。 全球范围内，每年新建建筑只占总存量建筑的2%，98% 的建筑为既有建筑 3 。当然这只是一个平均的概念，发 展中国家仍在密集搞建设，发达国家每年的新增/ 新建 建筑量则几乎可忽略。各国、各地区的建筑在节能性能 上也差异巨大，很多国家甚至连新建建筑都没有节能标 准。然而，即便在欧美发达国家，推动既有公建的节能 改造与节能运行也是举步维艰。 2自然资源保护协会 自然资源保护协会 建言“十四五”中国既有公共建筑节能工作的困境与突围 | 13 © Photo by Science in HD on Unsplash 我们先来看看欧美发达国家既有公建节能领域存 在的问题。欧美国家普遍信奉自由市场。在此背景下， 它们对节能问题也更多地强调市场的角度。一些障碍和 问题的存在，导致节能市场并非一个高效的、理想状况 下的市场，节能效果也因此不如预期。信息的不完整就 是首要的问题之一，体现在相关设备、技术、建筑和系 统的能效状况不明晰，节能效果可见度差。此外，还 存在能源消费信息也不完善、节能量难测量、能源价格 难预测、单个设备的能耗难拆分等问题。市场的障碍还 包括一些机制上的约束。例如在节能改造项目中的激励 不对等（Split Incentive）问题，业主投资进行的节能 改造，无法获得对应的收益，获益的只是租户，节能帮 IEA 2019全球建筑行业现状报告 4 分析提出，为了 达到巴黎气候变化协定及联合国可持续发展目标，必须 在建筑这一重点行业中，加快既有建筑改造的进度。对 于这个方面，报告分工业化国家和发展中国家两个群体 分别提出了到2025 年 和2040年的目标： 工业化国家和地区：2025 年以前，每年改造存 量建筑的比例提高到2%； 发展中国家：2025 年以前，每年改造存量建筑 的比例提高到1.5%，到2040年提高到2%； 此外，还必须通过深度节能，将节能率提高到 30%-50%或更高。14 | NRDC 助后者降低了能源费用。此外，环境社会影响未计入能 源成本，节能市场的不充分竞争或垄断等也是重要的障 碍，详见下表 1 。 表 1：障碍的类型及其问题 类型 具体障碍和问题 收益层面 的障碍 缺乏资金：业主无法获得改造所需的充足资金 初投资高，回报期长：改造需要较高的初投资，而受益往往需要一段时间的累积，导致较长的投资回报期 不是投资优先选项：投资者愿意将资金用于其它高回报领域 价格信号弱：价格激励足够大时，才会吸引改造投资 激励不对称：业主投资，租户收益，二者收益不对等 节能预算属于柔性成本：缩减成本时，首先会削减节能预算 回报不确定：实际节能量与计算和预测的节能量有差异，影响投资收益和回报期 缺乏关注：改造的增量收益比其它投资回报低，所以得不到业主的关注和重视 决策层面 的障碍 碎片化市场：设计、施工、运营方都不是节能方面的专家，但是，实现节能却离不开他们的参与和贡献，形 成协调难题 机构投资者的偏见：机构投资者习惯于供给侧的大金额投资，不熟悉需求侧的较少量而高风险的投资 结构性难题：既有建筑的拆除率低，平均年龄不断老化，在业主投资租户受益模式下，业主投入资金改造既 有建筑的意愿更低 利益相关方多：对多业主建筑，项目需要业主的一致同意，决策非常困难和缓慢 政府意愿不强：政策信号不明显，没有形成更持续的积极影响 信息层面 的障碍 缺乏信息和意识：业主和使用者往往都对节能、可持续缺乏了解，有些情况下甚至对当前的最佳实践都不知道 缺乏对潜力的认知：只是知道节能是好，对不同节能措施的成本、潜力缺乏了解 缺乏动力：除非设备损坏或直接引起空置率上升，否则有些业主无意改善建筑性能 专业技能匮乏：节能服务商和建筑的设计、施工等专业人员都存在此类问题 选择最佳路径的困惑：如果两个不同的专业机构给出相左的建议，业主就无法决策 对节能的偏见：有些业主认为节能工作复杂且投入高，无法收回成本 社会层面 的障碍 影响建筑正常使用：节能改造时往往会对建筑正常使用产生影响，在深度改造时甚至需要清空建筑，将对业 主和租户产生较大影响，比如寻找和安排其它临时空间等 来源：Morshed Alam et al, Guidelines for Building Energy Efficiency Retrofitting : Sustainability in Public Works Conference 24 26 August 2016自然资源保护协会 自然资源保护协会 建言“十四五”中国既有公共建筑节能工作的困境与突围 | 15 近年来，节能环保一直是我国各级政府大力提倡的 工作。然而，在公共建筑的实际运营中，节能更多的则 是处在“说的多、做得少”的状态，这当然也是由多方面 现实原因造成的。在诸多影响节能工作的因素中，我们 将其中比较突出的因素分为两类进行分析：一类制约着 节能项目的启动，另一类则使实施的节能项目难以收到 预期的效果（见表2 ）。 2.1 节能项目立项难 制约节能项目立项的因素在不同经济发展区域、不 同建筑间有差异，但主要存在于节能工作的地位、业主 的利益诉求以及建筑运维模式三个方面。 2.1.1 节能并非公共建筑的核心业务 公共建筑的核心业务是确保其所提供的服务能充 分满足用户的要求，以换取营业收入。因此，公共建筑 的空间管理、设施设备管理、客户服务、停车服务、保 安、保洁等运营工作，都是围绕着建筑基本功能的实现 和建筑服务品质的保证。节能降耗只是众多运营工作中 的一项，不仅不是第一重要的工作，而且其效果好坏在 短期内不会影响建筑基本功能和服务品质的提升，其长 期效益则更容易被忽略，因此很难得到重视，这也是目 前大部分公共建筑的运营方并未积极推进节能的主要原 因之一。 比较常见的案例是出于节能目的进行的围护结构 改造更新项目。这类项目由于改造成本高、投资回收期 表 2：中国既有公共建筑节能障碍 节能项目立项难 效果不尽如人意 节能并非建筑的核心业务 复杂工作简单化：工作缺乏系统性 节能并非业主的主要利益诉求 简单工作短视化：工作缺乏可持续性 建筑运维方可能抵触节能 缺乏细化的节能量测量验证规范 长、施工存在安全风险等原因，往往不会获批。但若外 墙材料因年久失修等原因造成脱落的安全隐患时，业主 大多都会主动进行改造。这就意味着节能项目往往难以 独立实施，不得不依附于一些业主认为重要性更高的项 目才可能顺利实施。这也说明节能相对其他公建的运营 工作处在弱势地位。 2.1.2 节能并非业主的主要利益诉求 商业建筑业主的主要利益诉求是盈利。对私营企业 或个人经营的公共建筑而言，业主对建筑物及其附属的 机电系统拥有绝对的处置权。商业建筑的资产价值，体 现在经济的发展水平、建筑所在地段、运营团队品牌、 业态、商业定位、管理团队运营水平等多个方面。近十 年，我国经济的迅猛发展使房地产业高度繁荣，与建筑 资产价值紧密相关的地价、房价、租赁价格飙升。业主 和相关投资方更关注建筑资产升值带来的快速且巨量的 收益。建筑物的运营成本在建筑资产价值中的占比往往 较小，其中能源消费成本在运营成本中的占比也十分有 限（例如在宾馆、酒店中仅占8%左右），而节能带来 的收益在整个资产价值中的占比就更小，甚至是微乎其 微。如此一来，节能工作被忽略就不足为奇了。 除了单一业主形态之外，还存在一种开发商售卖 商场内的商铺或写字楼内的办公间后形成的多业主形 态。这种业态中，建筑物的多个业主均具有一定的话语 权。由于节能改造的实际收益在其商业经营收益中占比 不大，这些业主同样不会有多大的积极性关注节能。此16 | NRDC 外，这些业主更关注的是会对自身营收产生直接影响的 室内空调效果，而节能工作是否对室内空调效果有负面 影响并不明朗，从而使他们无法就节能工作达成共识， 甚至存在抵触情绪，严重制约节能工作的开展。 对公共机构而言，建筑物所属政府机构的领导可视 为该建筑的“业主”。作为向国家或地方政府负责的“一 把手”，许多单位领导的诉求是“稳字当头”，即便建筑 物存在能耗高甚至服务效果不佳的问题，严格来说并不 属于自身工作的失职。换言之，本单位建筑物的节能与 否基本不影响领导自身的考核、任免以及晋升。但是， 公共机构的节能工作很多涉及到大型设备的更换、系统 结构的变更甚至建筑本体的改造，存在一定的施工风险 以及对现有办公环境的不利影响。在不受到上级政策压 力的前提下，单位领导往往出于安全责任考虑，不愿对 所辖建筑进行较大规模的改造工程，导致公共机构的节 能改造在推进过程中存在较大阻力。 2.1.3 来自于建筑运维方的抵触 既有公共建筑的运行维护方一般是业主单位的下 属部门或外聘的物业公司。在大多数公共建筑中，运维 方的利益一方面是通过为业主提供其所需的服务而换取 相应报酬，另一方面是通过减少实际运维成本来增加利 润。如果由业主承担能源成本，则运维方的服务内容就 应包括节能降耗。常理上说，运维方通过更新设备、提 高系统自控水平实现减人增效，这与节能工作的利益诉 求是一致的。但实际上，即便在业主承担能源成本的模 式下，运维方也往往对节能工作持消极甚至抵触态度。 这主要是由以下原因所导致。 2.1.3.1 能耗数据透明化导致运维利润缩水 在一些能源消费成本占总运营成本比例过小的公 共建筑中，业主出于方便