2019 年 中 国 市 级 政 府 财 政 透 明 度 研 究 报 告清 华 公 共 管 理 学 院公 共 经 济 、 金 融 与 治 理 研 究 中 心财 政 透 明 度 课 题 组2019 年 9 月 1 日1课 题 组 负 责 人 ： 俞 乔课 题 组 成 员 ： 赵 禹 程 、 李 乐 乐 、 杨 际 陶 、 李 宛 译 、 张 雨 晴 、 李 英 达 、 向 辉 、 俞 之 瀚 、 施 昱盟课 题 组 研 究 助 理 ： 许 孝 宸 、 熊 小 虎 、 阳 李 阳 、 谢 子 欣 、 傅 银 涛 、 沈 莹 莎 、 王 子 航 、 刘 宇 豪 、梁 飞 虎 、 王 淞 立 、 李 昭 苇 、 蓝 景 芬 、 谢 斯 丝 、 王 思 漪 、 杨 斯 滢 、 杨 维 、 由 卓 然 、 郑 可 心 、 赵天 仪 、 谷 雨 萱 、 杨 杰 怡 、 贺 媛 、 谢 譞 、 刘 红 梅 、 胡 雨 轩 、 卞 格 、 翦 凝 志 、 曹 文 潇 、 徐 赫 聪 、伍 廉 荣 、 王 健 、 张 晴 、 杨 敏 娟 、 郭 璐 蕾 、 樊 合 飞 、 辛 思 源 、 王 舒 艺 、 李 嘉 怡 、 李 睿 思 、张 玮 焱 、 谈 子 宁 、 杨 霖23目 录摘 要 . 6第 一 章 ： 前 言 .101.1 重 要 性 .101.1.1 做 好 财 政 透 明 的 意 义 .101.1.2 国 际 关 于 财 政 透 明 的 经 验 .131.1.3 小 结 .151.2 中 央 对 财 政 透 明 度 的 要 求 .161.3 2012-2018 财 政 透 明 度 研 究 回 顾 .181.3.1 2012 年 财 政 透 明 度 评 估 回 顾 .191.3.2 2013 年 财 政 透 明 度 评 估 回 顾 .201.3.3 2014 年 财 政 透 明 度 评 估 回 顾 .201.3.4 2015 年 财 政 透 明 度 评 估 回 顾 .221.3.5 2016 年 财 政 透 明 度 评 估 回 顾 .231.3.7 2017 年 财 政 透 明 度 评 估 回 顾 .251.3.8 2018 年 财 政 透 明 度 评 估 回 顾 .25第 二 章 评 价 原 则 及 评 分 标 准 .282.1 评 价 原 则 .282.1.1 全 口 径 财 政 信 息 公 开 内 容 .282.1.2 一 站 式 财 政 信 息 发 布 方 式 .292.1.3 用 户 友 好 型 财 政 信 息 服 务 界 面 .292.2 2019 年 中 国 市 级 政 府 财 政 透 明 度 评 分 标 准 .302.2.1 机 构 设 置 公 开 .392.2.2 市 级 政 府 预 算 与 预 算 执 行 .402.2.3 其 它 重 要 的 财 政 信 息 .462.3、 小 结 .50第 三 章 ： 地 级 及 地 级 以 上 市 政 府 研 究 结 果 .513.1 实 证 结 果 综 述 .5143.2 机 构 公 开 评 分 结 果 及 分 析 .593.3 市 级 政 府 预 算 与 预 算 执 行 .673.3.1 总 体 情 况 .673.3.2 不 同 财 政 年 度 预 算 与 预 算 执 行 的 公 开 情 况 .753.3.3 四 类 财 政 预 算 报 告 和 财 政 数 据 的 公 开 情 况 .753.3.4 部 门 预 决 算 公 开 情 况 .773.4 其 他 重 要 的 财 政 信 息 .773.5 不 同 城 市 间 的 比 较 分 析 .793.5.1 排 名 前 三 十 城 市 的 特 点 .803.5.2 不 同 类 型 城 市 比 较 分 析 .833.5.3 不 同 区 域 的 结 果 比 较 分 析 .853.6 小 结 .85第 四 章 ： 县 级 市 研 究 结 果 .874.1 实 证 结 果 综 述 .874.2 县 级 城 市 机 构 公 开 评 分 结 果 及 分 析 .934.3 县 级 城 市 政 府 预 算 与 预 算 执 行 .994.3.1 总 体 情 况 .1004.3.3 四 类 财 政 预 算 报 告 和 财 政 数 据 的 公 开 情 况 .1064.3.42019 年 部 门 预 算 公 开 情 况 .1074.4 其 他 重 要 的 财 政 信 息 .1074.5.1 排 名 前 十 和 后 十 的 县 级 城 市 特 点 .1094.5.2 不 同 区 域 的 结 果 比 较 分 析 .1104.6 小 结 .111第 五 章 ： 良 好 做 法 指 南 . 1125.1 财 政 公 开 的 三 个 原 则 .1125.2 财 政 公 开 的 良 好 做 法 .1125.2.1 总 纲 .1135.2.2 纳 入 财 政 预 算 的 机 构 和 部 门 及 其 职 能 .1145.2.3 预 算 说 明 .11555.2.4 财 政 数 据 .1185.2.5 一 般 公 共 预 算 收 支 .1205.2.6 政 府 性 基 金 收 支 预 算 .1235.2.7 国 有 资 本 经 营 预 算 .1255.2.8 社 会 保 险 基 金 预 算 .1275.2.9 部 门 预 决 算 信 息 .1305.2.10 其 他 重 要 财 政 信 息 .1355.3 小 结 .144第 六 章 ： 结 论 . 1456摘 要近 年 来 中 央 政 府 部 署 全 面 推 进 各 级 政 府 的 政 务 公 开 工 作 ， 而 财 政 公 开 是 一 项主 要 内 容 。 政 府 财 政 公 开 透 明 是 贯 彻 依 法 治 国 的 要 求 ， 是 推 动 国 家 治 理 现 代 化 、提 高 政 府 治 理 能 力 的 一 个 重 要 方 面 。 十 九 大 报 告 要 求 加 快 建 立 现 代 财 政 制 度 ， 需要 建 立 全 面 规 范 透 明 、 标 准 科 学 、 约 束 有 力 的 预 算 制 度 。 同 时 ， 今 年 的 三 大 攻 坚战 之 一 就 是 要 防 范 化 解 重 大 风 险 。 地 方 政 府 违 法 违 规 举 债 ， 造 成 隐 性 债 务 风 险 上升 ， 防 范 化 解 重 大 风 险 ， 地 方 财 政 是 重 点 ,这 对 各 级 政 府 的 财 政 信 息 公 开 相 关 工作 提 出 了 新 的 更 高 的 要 求 。 从 2012 年 开 始 ， 我 们 每 年 发 布 中 国 市 级 政 府 财 政透 明 度 研 究 报 告 。 本 年 度 的 中 国 市 级 政 府 财 政 透 明 度 研 究 报 告 包 含 295个 地 级 及 地 级 以 上 城 市 和 355 个 县 级 市 ， 涵 盖 全 国 所 有 的 市 级 政 府 。 与 此 同 时 ，我 们 还 在 媒 体 上 发 布 了 “2019 年 地 级 及 地 级 以 上 市 政 府 财 政 透 明 度 排 行 榜 ”和“2019 年 县 级 市 政 府 财 政 透 明 度 排 行 榜 ”， 分 别 对 我 国 地 级 与 地 级 以 上 市 政 府 和县 级 市 政 府 的 财 政 公 开 情 况 进 行 了 排 序 。在 本 年 度 市 级 政 府 财 政 透 明 度 研 究 中 ， 我 们 对 “中 国 政 府 财 政 透 明 度 指 标 体系 ”进 行 了 若 干 调 整 与 补 充 ， 并 按 照 以 全 口 径 政 府 财 政 信 息 公 开 、 用 户 友 好 发 布 、一 站 式 服 务 三 大 原 则 评 价 对 市 级 政 府 的 财 政 公 开 情 况 。 该 指 标 体 系 包 括 四 大 部分 ： （ 1） 机 构 设 置 部 分 ， 分 值 为 50 分 。 （ 2） 市 级 政 府 预 算 与 预 算 执 行 情 况 ，包 括 2018 年 预 算 执 行 情 况 报 告 、 2019 年 预 算 草 案 以 及 2019 年 部 门 预 算 情 况 ，涵 盖 “本 级 公 共 财 政 收 支 情 况 ”、 “本 级 政 府 性 基 金 收 支 情 况 ”、 “国 有 资 本 经 营 与国 有 企 业 收 支 情 况 ”以 及 “社 会 保 险 基 金 收 支 情 况 ”， 简 称 “四 本 帐 ”； 分 值 为 340分 。 （ 3） 其 他 重 要 的 财 政 信 息 ， 包 括 政 府 性 债 务 、 三 公 经 费 、 产 业 投 资 基 金 、PPP、 大 额 专 项 资 金 及 重 点 项 目 、 政 府 采 购 公 开 、 地 方 投 资 公 司 、 事 业 单 位 预 算公 开 以 及 预 算 编 制 说 明 五 大 部 分 ， 分 值 为 255 分 。 （ 4） 三 大 原 则 ， 包 括 了 一 站式 服 务 、 全 口 径 、 用 户 友 好 这 三 大 原 则 的 重 要 性 ， 分 值 45 分 。 因 此 ， 2019 年 中国 政 府 财 政 透 明 度 指 标 体 系 的 总 分 值 为 690 分 。 得 分 由 系 统 自 动 生 成 。课 题 组 在 各 市 政 府 网 站 搜 索 与 采 集 所 有 财 政 公 开 的 相 关 信 息 ， 在 此 基 础 上 整理 加 工 及 定 量 研 究 ， 得 出 “2019 年 地 级 及 地 级 以 上 市 政 府 财 政 透 明 度 排 行 榜 ”，“2019年 县 级 市 政 府 财 政 透 明 度 排 行 榜 ”。 数 据 采 集 窗 口 期 截 止 2019年 8 月 1日 。7总 的 来 说 ， 今 年 各 类 市 级 政 府 财 政 信 息 公 开 情 况 尤 其 是 预 决 算 部 分 较 往 年 有了 很 大 的 进 步 。 “四 本 账 ”的 公 开 情 况 较 去 年 有 所 提 升 。 衡 量 政 府 财 政 透 明 度 的 核心 指 标 是 市 级 政 府 对 预 算 与 预 算 执 行 情 况 。 今 年 大 部 分 城 市 都 给 出 了 较 为 完 善 的2018 年 预 算 执 行 以 及 2019 年 预 算 报 告 。 北 京 市 与 广 州 市 并 列 第 一 ， 得 分 均 为592.5 分 ， 杭 州 市 位 列 第 三 ， 得 分 为 575.55 分 ， 占 总 分 值 的 百 分 比 分 别 为 85.87%和 83.41%。 在 总 排 序 上 ， 天 津 市 为 第 四 位 ， 得 分 为 569.6 分 ， 占 总 分 值 的 百 分比 82.55%； 上 海 市 为 第 五 位 ， 得 分 为 568.75 分 (82.43%)； 烟 台 市 排 在 第 六 位 ，得 分 为 562.6 分 (81.54%)。 在 过 去 两 年 里 ， 北 京 、 广 州 、 杭 州 在 财 政 信 息 公 开 工作 方 面 都 做 处 于 领 先 的 位 置 ， 为 其 它 城 市 起 到 良 好 的 示 范 作 用 。 事 实 上 ， 排 名 前十 位 的 城 市 得 分 比 较 接 近 ， 差 别 主 要 体 现 在 今 年 新 增 的 “地 方 政 府 债 务 ”、 “产 业投 资 基 金 ”和 “政 府 与 社 会 资 本 合 作 （ PPP） ”等 “其 他 重 要 的 财 政 信 息 ”部 分 。 其 中 ，天 津 市 和 烟 台 市 除 了 详 细 公 布 “四 本 账 ”外 ， 还 对 这 一 部 分 做 了 较 好 的 披 露 。 排 名靠 后 的 地 级 市 在 公 开 情 况 较 差 的 原 因 上 也 有 相 似 之 处 ， 其 中 排 名 倒 数 30 位 的 城市 全 都 没 有 对 本 市 的 2018 年 预 算 执 行 和 2019 年 预 算 报 告 的 详 细 表 格 进 行 公 开 ，大 部 分 仅 仅 在 报 告 正 文 中 对 “四 本 帐 ”某 些 项 目 总 额 加 以 介 绍 ， 基 本 细 项 则 无 从 得知 。 此 外 ， 排 名 靠 后 的 城 市 在 “其 他 重 要 的 财 政 信 息 ”方 面 也 表 现 不 佳 ， 难 以 达 到中 央 和 社 会 公 众 对 于 财 政 信 息 公 开 的 要 求 与 期 望 。另 一 方 面 ， 县 级 市 政 府 财 政 透 明 度 公 开 情 况 与 去 年 基 本 持 平 且 得 分 普 遍 低 于地 级 市 政 府 。 今 年 县 级 市 政 府 财 政 透 明 度 评 价 指 标 体 系 与 地 级 市 政 府 完 全 相 同 。尽 管 今 年 县 级 市 的 “四 本 账 ”公 开 比 去 年 好 。 因 此 ， 县 级 市 政 府 的 财 政 公 开 工 作仍 有 较 大 的 进 步 空 间 。 中 国 的 县 级 城 市 政 府 仍 需 提 高 其 治 理 水 平 ， 在 机 构 公 开 、财 政 预 决 算 公 开 和 其 他 信 息 公 开 方 面 做 更 进 一 步 的 工 作 。2019 年 的 财 政 透 明 度 指 标 体 系 在 第 3 部 分 “其 他 重 要 的 财 政 信 息 ”中 调 整 与增 加 了 若 干 项 目 ： 包 括 政 府 性 债 务 、 三 公 经 费 、 产 业 投 资 基 金 、 PPP 项 目 、 大额 专 项 资 金 、 政 府 采 购 、 地 方 投 资 公 司 、 事 业 单 位 预 算 公 开 以 及 预 算 编 制 说 明 九大 部 分 。 政 府 债 务 公 开 指 标 包 括 以 下 具 体 指 标 ： 债 务 限 额 及 总 额 、 债 务 类 别 、 具体 债 务 项 目 、 各 辖 区 债 务 情 况 。 从 该 指 标 地 级 及 以 上 市 政 府 的 得 分 情 况 看 ， 最 低分 为 0 分 ， 最 高 分 4.35 分 ， 平 均 分 仅 为 2.22 分 。 它 们 主 要 涉 及 政 府 性 债 务 30分 、 三 公 经 费 15 分 、 产 业 投 资 基 金 30 分 、 PPP30 分 、 大 额 专 项 资 金 30 分 、 政8府 采 购 30 分 、 地 方 政 府 资 公 司 30 分 、 事 业 单 位 预 算 公 开 30 分 和 预 算 编 制 说 明30 分 等 内 容 1 ， 共 计 255 分 。 债 务 限 额 和 总 额 公 布 情 况 较 好 ， 共 有 243 个 城 市 公布 了 2018 年 度 的 债 务 限 额 和 债 务 总 额 ， 这 其 中 的 大 多 数 市 政 府 对 专 项 债 务 和 一般 债 务 两 个 类 别 的 总 额 进 行 了 公 开 。2017 年 国 务 院 关 于 加 强 地 方 政 府 性 债 务 管 理 的 意 见 （ 43 号 文 件 ） 明 确要 求 将 地 方 政 府 债 务 分 门 别 类 纳 入 全 口 径 预 算 管 理 。 不 过 ， 当 前 从 法 律 法 规 上 还缺 乏 对 地 方 政 府 债 务 更 加 明 确 的 定 义 和 口 径 。 虽 然 2019 年 政 府 性 债 务 的 公 开 情况 较 2018 年 有 所 进 步 。 但 是 ， 市 级 政 府 公 开 的 债 务 信 息 中 ， 多 数 仅 披 露 政 府 债券 的 情 况 ， 未 能 完 整 、 全 面 与 及 时 地 公 开 所 有 政 府 债 务 。 我 国 地 方 政 府 的 总 体 债务 公 布 应 当 包 括 ： 地 方 政 府 债 券 、 政 府 具 有 担 保 或 救 助 责 任 的 政 府 融 资 平 台 公 司负 债 、 向 金 融 机 构 借 款 等 。 地 方 政 府 债 务 难 以 公 开 的 主 要 原 因 可 能 在 于 ： 一 、 在当 前 严 防 地 方 政 府 债 务 引 发 系 统 性 金 融 风 险 的 环 境 下 ， 不 当 举 债 可 能 被 问 责 的 压力 使 地 方 政 府 对 债 务 情 况 难 以 公 开 ； 二 、 地 方 政 府 融 资 平 台 仍 然 承 担 大 量 政 府 性债 务 ， 难 以 进 行 披 露 ； 三 、 政 府 性 债 务 除 了 直 接 债 务 外 ， 还 有 大 量 的 担 保 债 务 ，在 公 开 上 存 在 技 术 困 难 和 缺 乏 激 励 机 制 。 要 进 一 步 完 善 政 府 债 务 信 息 公 开 ， 除 了对 本 级 政 府 债 券 的 规 模 进 行 公 开 外 ， 对 债 券 的 种 类 、 利 率 、 期 限 、 用 途 等 也 要 进行 全 方 位 公 布 。 更 为 重 要 的 是 ， 应 加 快 探 讨 权 责 发 生 制 的 政 府 综 合 财 务 报 告 制 度 ，全 面 反 映 政 府 的 资 产 负 债 情 况 。近 年 来 ， 地 方 政 府 的 投 资 类 开 支 出 现 了 新 的 特 点 。 随 着 中 央 对 地 方 政 府 融 资平 台 的 清 理 和 整 顿 ， 产 业 投 资 基 金 和 政 府 与 社 会 资 本 合 作 （ PPP） 作 为 更 规 范 化的 投 融 资 方 式 越 来 越 受 到 地 方 政 府 的 看 重 。 随 着 中 央 政 府 提 高 对 系 统 性 风 险 的 防范 和 加 强 对 地 方 债 务 的 管 理 ， 产 业 投 资 基 金 和 PPP 方 式 逐 渐 成 为 地 方 政 府 推 动地 方 基 础 设 施 建 设 和 区 域 性 产 业 政 策 的 重 要 方 式 ， 相 关 的 财 政 资 金 使 用 情 况 同 样需 要 公 开 。 在 这 一 背 景 下 ， 我 们 今 年 的 财 政 透 明 度 指 标 体 系 增 加 了 这 两 部 分 内 容 。产 业 投 资 基 金 公 开 部 分 由 两 个 具 体 指 标 组 成 ： 1） 在 政 府 门 户 网 站 及 财 政 局 网 站能 查 询 到 的 产 业 基 金 个 数 ； 2） 是 否 在 政 府 预 决 算 报 告 或 政 府 工 作 报 告 中 公 开 产业 投 资 基 金 总 额 。 与 去 年 情 况 相 比 ， 已 经 有 130 家 地 级 市 开 设 了 PPP 专 栏 ， 并有 74 家 地 级 市 以 表 格 的 形 式 公 布 PPP 情 况 。 但 是 大 部 分 城 市 仍 然 采 取 新 闻 公 告1 2017 年 的 财 政 透 明 度 得 分 中 地 方 政 府 融 资 平 台 和 事 业 单 位 得 分 并 未 计 入 。9的 方 式 加 以 公 开 ， 缺 乏 对 PPP 项 目 的 集 中 、 有 序 披 露 。 PPP 公 开 的 指 标 为 在 市政 府 网 站 （ 及 财 政 局 网 站 ） 上 检 索 到 的 PPP 项 目 公 开 数 目 ， 包 括 项 目 名 称 和 项目 金 额 。 从 公 开 情 况 上 看 ， 地 级 及 以 上 市 政 府 中 仍 有 165 个 城 市 没 有 关 于 PPP项 目 的 公 开 信 息 。 在 PPP 公 开 环 节 上 表 现 较 好 的 是 绍 兴 市 和 宜 昌 市 。 两 家 市 政府 通 过 设 置 PPP 专 栏 ， 并 且 以 表 格 形 式 现 集 中 披 露 PPP 项 目 相 关 信 息 。此 外 ， 地 级 市 财 政 局 和 县 级 财 政 局 作 为 独 立 的 预 算 单 位 分 别 对 本 级 债 务 预决 算 负 责 ， 但 地 级 市 财 政 局 在 每 年 的 “两 会 ”上 会 对 全 市 的 整 体 财 政 情 况 做 汇 报 ，有 义 务 对 全 市 各 县 市 的 债 务 情 况 进 行 统 一 公 开 。 但 据 课 题 组 的 统 计 ， 在 295 个 地级 市 中 ， 尚 有 110 个 未 对 市 内 各 辖 区 、 县 的 债 务 限 额 和 年 度 余 额 进 行 集 中 公 布 。提 高 财 政 资 金 使 用 效 率 的 关 键 在 于 真 正 落 实 依 法 治 国 、 确 立 与 执 行 科 学 的 预算 制 度 、 建 立 有 效 的 监 督 体 系 。 各 级 政 府 将 每 一 分 财 政 资 金 的 来 源 、 用 途 都 公 示出 来 有 利 于 不 折 不 扣 地 贯 彻 预 算 制 度 。 而 且 ， 增 加 公 共 财 政 的 公 开 透 明 程 度 也 有利 于 地 方 政 府 的 市 场 融 资 ， 对 于 防 范 系 统 性 金 融 风 险 有 积 极 作 用 。