2018中国都市圈发展报告.pdf
中国 都市圈 发展 报告 2018 清华大学中国新 型城镇化研究院 北京清华同衡规 划设计研究院有 限公司 2019 年 2 月 1 目 录 引言 . 1 一、 我国发 展都 市圈 的重 大意 义 . 3 ( 一) 发展都 市圈 是完 善我 国城 镇化总 体格 局的 关键 环节 . 3 1. 发展都市圈填补了我 国城 镇化战略的最后一块 拼图 . 3 2. 发展都市圈是顺应大 势、 治理问题两手并举的 战略 应对 . 4 ( 二) 发展都 市圈 是全 面深 化改 革的重 点领 域 . 5 ( 三) 发展都 市圈 是推 进高 质量 城镇化 的 重要 抓手 . 5 1. 发展都市圈是促进经 济高 质量发展的强大引擎 . 6 2. 发展都市圈是推动大 中小 城镇协调发展的突破 口 . 6 3. 发展都市圈是推动区 域协 调发展的有力支撑 . 6 4. 发展都市圈是实现乡 村振 兴目标的重要途径 . 7 二、 国内外 都市 圈治 理和 划定 标准经 验 . 8 ( 一) 国内外都市圈治理经 验 . 8 1. 国外治理工具与经验 . 8 2. 国内都市圈治理经验 . 19 ( 二) 都市圈划定标准和统 计制 度述评 . 27 1. 发达国家都市圈划定 标准 与统计制度 . 27 2. 我国学者对都市圈划 分标 准的建议 . 33 3. 都市圈划定标准研究 小结 . 36 ( 三) 都市圈指标体系研究 述评 . 40 1. 国外都市圈指标体系 相关 研究 . 40 2. 国内都市圈引导指标 体系 研究 . 44 3. 都市圈评价指标体系 研究 小结 . 52 ( 四) 国内外经验对当前我 国推 进都市圈工作的启示 . 53 三、 我国都 市圈 战略 的总 体思 路和工 作建 议 . 56 (一) 总体思 路: 建立“ 城 市群 都市圈 中心 城市 大中 小城市 协同 发展 特 色小镇 乡村 振兴” 统筹 发展 的总 体战略 格局 和全 尺度 空间 组合链 条 . 56 ( 二) 工作建 议 . 56 1. 建立都 市圈 划定 标准 体系 和实施 分类 引导 . 56 2. 加紧开 展都 市圈 发展 规划 ,分类制 定配 套政 策指 引 . 57 3. 建立全 国都 市圈 发展 监测 评估大 数据 平台 . 57 4. 推动现 代化 都市 圈建 设发 展相关试 点工 作 . 58 5. 落实责 任主 体, 加快 推动 都市圈 立法 工作 . 58 四、 我国都 市圈 划定 标准 与范 围识别 . 59 ( 一) 以人口 规模 和国 家战 略需 求为标 准选 取中 心城 市 . 59 ( 二) 以与中 心城 市的 联系 度为 标准确 定都 市圈 范围 . 60 ( 三) 我国都 市圈 范围 识别 . 60 五、 我国都 市圈 发展 特征 及存 在主要 问题 . 62 ( 一) 发展不 均衡 ,发 展水 平相 对较低 . 62 ( 二) 都市圈 内部 联系 不紧 密, 中心城 市辐 射带 动作 用不 强 . 63 ( 三) 超大特 大城 市人口 资源 过度 集 中, 城市 结构 急需 优化 . 66 ( 四) 都市圈 发展 同城 化水 平较 低,缺 少有 效协 调机 制 . 67 2 ( 五) 都市圈 发展 标准 体系 不健 全,监 测和 评估 手段 匮乏 . 67 六、 建立高 质量 发展 指标 体系 引导都 市圈 发展 . 68 ( 一) 以加强 都市 圈的 联通 性、 流动性 和协 同性 为总 体导 向 . 68 ( 二) 构建都 市圈 高质 量发 展指 标体系 . 69 ( 三) 提升都 市圈 整体 发展 水平 . 71 1. 经济实 力 . 72 2. 人口集 聚 . 72 3. 创新能 力 . 73 4. 公共服 务 . 73 5. 交通设 施 . 73 ( 四) 提高中 心城 市贡 献度 . 74 1. 经济辐 射能 力 . 74 2. 人口辐 射能 力 . 75 3. 交通辐 射能 力 . 75 ( 五) 强化都 市圈 联系 强度 . 75 1. 平均经 济联 系度 . 76 2. 平均人 口联 系度 . 76 3. 平均交 通联 系度 . 77 ( 六) 完善都 市圈 同城 化机 制 . 77 1. 组织协 调 . 78 2. 产业协 作 . 78 3. 通勤便 捷 . 79 4. 生态共 治 . 79 5. 服务共 享 . 79 ( 七) 都市圈 高质 量发 展指 标体 系的权 重设 定 . 80 七、 都市圈 发展 水平 综合 评价 及发展 对策 建议 . 82 ( 一) 都市圈 综合 发展 质量 评价 及分类 结果 . 82 ( 二) 都市圈 综合 发展 质量 分指 标评价 及对 比 . 85 1. 成熟型 都市 圈/ 都 市连 绵区 . 86 2. 发展型 都市 圈 . 89 3. 培育型 都市 圈 . 92 ( 三) 都市圈 综合 发展 质量 分指 标排名 . 94 1. 都市圈 发展 水平 排名 . 96 2. 中心城 市贡 献度 排名 . 98 3. 都市圈 联系 强度 排名 . 101 ( 四) 分类引 导都 市圈 高质 量发 展对策 建议 . 104 1. 成熟型 都市 圈/ 都 市连 绵区对 策 建议 . 104 2. 发展型 都市 圈对 策建 议 . 105 3. 培育型 都市 圈对 策建 议 . 106 1 引言 都 市圈是 以一个或 多个中 心城市为 核心 , 以 发达的联 系 通道为 依托,吸 引及辐 射周边城 市和区 域 1 , 是城 市地 域 空间形 态演化的 高级形 式 , 也是大 城市发 展到一定 阶段 所 出现的 一种空间 现象 2 。都 市圈是 城市群 的核心, 也是 推 进城市 群健康高 质量发 展的核心 抓手 。 国 家对都市 圈的 建 设也十 分重视 , 国家 新型城 镇化规 划 (2014-2020年 ) 提出要 “培育形成通勤 高效、一体发展 的都市圈” ,发 展 都 市圈对 我国新型 城镇化 工作的推 进有重 要作用。 过去40 年, 我国处 于快速 城镇化阶 段,2017 年 常住 人 口城镇 化率达到58.52% 。 在我国城 镇化实 践过程当 中, 逐步建 立了“四大板块 ”+“四大战略区 域”的区域协 调 发 展格局 , 从以城市 群为主 体和高等 级中心 城市发挥 核心 作 用, 到大中 小城 市和小 城镇协调 发展 , 再到 乡村 振兴的 城镇 化 格局。 顺应我国 城镇 化进入较快 发展 中后期的 客观 趋 势和空 间演进规 律 , 突出 都市圈建 设在我 国高质量 城镇 化 战略格 局中承上 启下的 关键作用 , 对 形成 “城市群都 市圈 中心城市 大中小城市协同发展 特色小镇 乡 村 振兴 ” 统 筹发展的 总体战 略格局和 全尺度 空间组合 链条1张伟. 都市 圈的 概念 、特征 及 其规 划探 讨J. 城市 规划, 2003, 27(6):47-50. 2薛 俊菲, 顾 朝林, 孙加 凤. 都市 圈空 间成 长的 过程 及 其动力 因素J. 城市 规划, 2006,30(3):53-56. 2 具 有重要 战略意义 。 本 报告依 托国家新 型城镇 化大数据 公共服 务平台 , 针 对 我国都 市圈发展 的现实 状况和存 在问题 , 构建了以 都市 圈 发展水 平、 中心 城市贡 献度 、 都 市圈联 系强度和 都市圈 同城化机制为主要评价内容的都市圈综合发展水平指标 体系 ;并 通过 OD 流 数据、 互联网定 位大数 据、企业 相互 投 资数据 等新型大 数据与 传统统计 数据的 融合分析 , 对我 国主要 都市圈的发展水 平进行了综合评 价和分指标评价 。 同 时, 由于数 据获 取、 管理体 制不 同等原 因, 目前 不含港 澳 台地区 。 未 来 , 清华 大学中国 新型城 镇化研究 院将依 托清华大 学 的综合 学科优势 , 以 第三方 智库 身份 , 联合 相关 研究机 构 和战略 合作伙伴 , 充分 利用 大数 据、 人工智 能等 新一代 信 息化手 段开展持 续跟踪 研究 , 定期 发布中 国都市圈 相关 研 究报告 , 对 我国 主要都 市圈的发 展质量 、 规 划编 制与实 施 情况进 行实时监 测评估 , 为加快构 建带动 城市群高 质量 发 展、 引领经 济转 型升级 、 提升 国 际竞争 能力的现 代化都 市 圈体系 提供科学 支撑。 3 一、 我国发展都市圈的重大意义 ( 一) 发展都市圈是 完善 我国城镇化 总体 格局的关键 环节 1. 发展都市圈填补 了我国城镇化战 略的最后一块拼 图 国家新 型城镇化 规划 (2014-2020 年) 和 “十三 五” 规 划中 , 明确 以城 市群作 为推进城 镇化的 主体形态 。 党 的 十 九大指 出 , 以城市 群为主 体构建大 中小城 市和小城 镇协 调 发展的 城镇格局 , 同时要 建立健全 城乡融 合发展体 制机 制 和政策 体系 , 实 施乡村 振兴战略 。 另 一方面 , 国 务院在 相 关城市 群规划批 复中 , 明 确若干城 市承担 国家中心 城市 职 能 , 进一 步强化中 心城市 代表国家 参与国 际竞争和 辐射 带 动周边 区域发展 的要求 。 都市圈是我国城镇化总体格局中承上启下的关键 环 节 。 目前 国家确定 的 “19+2 ” 城市 群中, 除长三角 城市群 和 珠三角 城市群外 , 其余城 市群均处 于发展 阶段或培 育阶 段 , 对于城 市群核心 的培育 将是未来 一段时 间推进城 市群 工 作的重 点。 同时 , 城 市群之 外的 其他特 大城市, 也面 临 一 系列城 市协同发 展问题 , 部分特大 城市的 城市病较 为严 重 , 急 需在都 市圈 尺度进 行全面统 筹, 在实现 中心 城市核 心 竞争力 提升的同 时,带 动周边紧 邻地区 同城化发 展。 依 托不同 区域战略 板块 , 区 分不同 发展阶 段 , 我国 高 质量城镇化 将 逐 步形成 “城市群都市圈 中心城 市 大 4 中小城市协同发 展 特色小镇乡村振兴” 统筹发 展的总 体战略格局和全 尺度空间组合链 条。 加 快形成 以城市 群为 主 体形态 的人口产 业聚集 格局 , 以都 市圈为 区域发展 空间 组织 的主 要模式 , 以 中心城 市为核心 的高端 要素集聚 极核 , 带 动特色 小镇发展 和乡村 振兴 , 实 现大中 小城市 ( 镇) 有 效 均衡协 同发展和 城乡融 合发展 , 提 升城乡 综合竞争 力和 整 体宜居 度。 2. 发展都市圈是顺 应大势、治理问 题两手并举的战 略应对 世 界城市 化进程中 , 人口和 产业进一 步向阳 光地带和 特大城 市地区迁移并聚 集。中国作为一 个广域人口大国 , 城 镇化进 程仍处于 人口向 发达地区 、 向大都 会地区快 速集 聚的进 程中,这也是我 们对中国城镇化 进程的战略判断 。 发展都 市圈,是顺应这 一历史大势的基 础上,顺势而为, 做出的战略级应 对 。 同 时 , 我们 需要找到 一条既 强化重点 中心城 市与周边 地 区的协 调发展 , 又 避免由 于大规模 聚集而 可能引发 的生 态恶化 、交通拥堵、生 活方便等一系列 “大城市病 ” 。怎 么能够找到一个更好的战术路径?就是走一条区域合作 的 道路。 发展都市圈既是应对发 展趋势, 又是试 图治疗已 有的疾病,发展 和治病两手并举 。 5 ( 二) 发展都市圈是全 面深化改革的重 点领域 中 国的城 镇化进程 中, 城与乡 之间 、 中 心城市 与周 边 城 市之间 、 大 中小 城市之 间, 存在 各种门 槛和障碍 , 而 这 些 门槛和 障碍并不 是由经 济的自然 规律产 生的 , 而是 我们 的 体制机 制带来的 。 中央提出新型 城镇化就是通过 深化改 革创新, 破除各 种阻碍城乡发展 、 要素流动的各 种机制和 制度障碍。 当我们 进入到 全面小康 社会、 要奔向更 发达和 高 质量的 城市化进 程和更 发达的现 代化国 家时 , 会发 现当 时 合情合 理合法的 制度 , 逐 渐变成了 发展道 路上的门 槛和 越 不过去 的墙。 发展都 市圈,其本质是 实现政府与市场 在资源配置、 游戏规则制定中 实现合作共赢, 是深化改革创新 发展, 坚 决破除各类资源要素自由流动与高效配置的体制机制障 碍的重点地区和 重点领域。 ( 三) 发展都市圈是推 进高质量城镇化 的重要抓手 发展 都市 圈是以大 城市为 中心 , 将周 边中小 城镇纳入 发 展轨道, 内部职能 分工相对 明确, 交 通便捷, 联系密切 , 经 济社会 高度一体 , 公 共服务 资源 配置均 等化 , 居 民可以 享 受平等 的权利和 服务 。 都市 圈的 发展 , 会使 城镇 化更有 效 率, 更有质 量, 更具 社会和 空间 公平 , 更能 推动 四化同 步 ,更能 增进社会 福祉。 6 1. 发展都市圈是促 进经济高质量发 展的强大引擎 都 市圈是 以更大范 围 、 更宏 观的视野 来审视 城市及城 市发展 ,目的是要实现 中心城市与周边 中小城镇的融合 、 协 调、 互促。 发展 都市圈 , 一 方面 能在更 大程度发 挥中心 城 市的集 聚经济和 规模经 济, 缓解 大城市 病, 满足 不同人 群的 需 求, 兼具 效 率与公 平; 另一 方面也 是进一步 扩大内 需、 稳定 有 效投 资的 结合 点, 可以 促进消 费结构升 级, 释 放消费 潜力,扩大基础 设施和公共服务 设施的投资需求 , 为 经济高 质量发展 提供持 续动力。 2. 发展都市圈是推 动大中小城镇协 调发展的突破口 发展都市圈是应对我国城市发展的三大焦点问题的 突 破口 : 超大 城市 过度聚 集和结构 失衡 , 中小 城市 动能缺 失 和服务 缺位 , 城 际协同 各自为战 和不良 竞争 。 实 现大中 小 城市有 效均衡协 同发展 , 提升城市 综合竞 争力和整 体宜 居 度,满 足全体人 民幸福 感和对美 好生活 追求的需 求。 3. 发展都市圈是推 动区域协调发展 的有力支撑 在 都市圈 内部 , 打 破行政 藩篱 , 各 城镇间 实现统一 市 场 和共同 制度 , 基 础设施 通达均衡 , 实 现生产 专业 化、 集 中 化以及 服务均等 化, 从而实 现协 调发展 。 我 国中 西部和 东 北地区 的都市圈 普遍发 育程度低 , 规 模小 , 发展动 力不 足 。 在 全国范 围, 促 进中西 部和东北 地区资 源环境承 载力 7 较强的 都市圈发展,实 施差异化战略, 制定针对性政策 , 能 够培育 新的增长 极, 吸引产 业转 移和人 口集聚, 促进 经 济 增长, 推动人口 经济合 理布局和 区域协 调发展。 4. 发展都市圈是实 现乡村振兴目标 的重要途径 都 市圈的 本质是高 度融合 的城乡生 产生活 空间 , 是城 乡 融合发 展的重点 依托地 域。 依托 都市圈 , 乡 村能 够降低 对 外交流 成本, 最大 限度地 抓住发展 机遇, 发挥自 身优 势, 彰 显自身 特色 , 分 享城市 发展红利 。 都 市圈的 发展 , 有 利 于 乡村实 现与城市 的市场 、 基础设施 和公共 服务互联 互通 , 发 展特色 产业 , 融 入城市 的生产链 、 供 应链和 价值 链; 有 利于乡 村居民更好地分 享城市就业创业 机会和公共服务 , 有效满 足都市圈居民高 质量、多样化的 需要,增强工作 、 居 住、 通 勤的自 由度 ; 也有 利于乡 村引 进先进 理念和人 才, 增 强乡村 社会的包 容性和 多样性。 8 二、 国内外都市圈治理和划定标准经验 ( 一) 国内外都市圈 治理 经验 1. 国外治理工具与 经验 我 国目前 仍处于人 口 、 资源 快速向大 城市集 中的发展 阶 段, 这些大 城市 将持续 面临高密 度城镇 化的挑战 。 分析 其 他国家 和地区的 经验和 教训 , 目的 是既受 益于高密 度城 镇 化土地 集约利用 程度高 、 单 位产 出效率 高、 交通 与公共 服 务设施 利用率高 的优势 , 又 尽量 避免居 住空间拥 挤、 生 态 空间不 足、 交通 拥堵 、 贫 困等 “大 城市病” 问题 , 实现 经 济发展 和资源环 境的双 重可持续 目标。 (1 ) 都市圈是各国空 间规划体系中的 重要部分 日 本都市 圈在国土 规划中 占有重要 地位。 日本 1950 年 国土综合开发法 确立了从国家到 地方的四级国 土 开 发规划 体系 , 即 全国综 合开发规 划、 大经济 区域 综合开 发 规划 、 都 道府县综 合开发 规划及特 定区域 综合开发 规划 。 1969 年 的 “二 全综 ” 将整 个国土划 分为三 个大圈, 其中整 个日本列 岛为“三次圈 ” ;城市圈与地方圈 为“二次圈 ” , 包 括首都 圈、 中部 圈、 近畿 圈、 北 海道圈、 东北圈 、 中四 国圈和九 州圈七大经济区 ; “广域生活圈” 为“一次圈 ” 。 1987 年 的 “四 全综” 提出 要建立高 速交通 体系, 形 成 “全 9 国一日 交通圈” 。在日本 全国综合开发规 划进行的同时 , 区 域层面 的规划实 践也同 时在进行 。 目 前, 日本大体 上被 划 分为 8 个都 市圈, 包 括以东 京、名 古屋和 大阪为中 心的 首都圈 、中部圈和近畿 圈三大都市圈,以及北海道圈、 东 北圈、 四国圈、中国圈 和九州圈,每个都 市圈都已制订 了 各自的 区域规划。最著 名的三大都市圈 的规划,旨在协 调 城 市化发 展, 防止过 分集中, 促 进进一 步开发 。 英国伦 敦都市圈是英国 重要生产基地和 经济核心区。 英国 1944 年启动伦 敦市和 伦敦郡规 划,计 划在距伦 敦中 心 半径为 48 公里的 范围内 建设四个 同心圈 ,分别是 城市 内 环、 郊 区环、 绿带 环、 乡 村外环。 1946 年通过 新城法 , 掀 起了新 城建设运 动, 到上世 纪五 十年代 末, 在离 伦敦中 心50 公里 的半径内 建成8 个卫 星城 , 解 决城市 人口集 中、 住 房条件 拥挤、 工 业发展 用地紧缺 等问题。 1994 年 英国发 表 伦敦战 略规划建 设书 , 强 化了伦敦 作为世 界城市的 作用 和 地位, 明 确了伦 敦都市 圈的发展 战略。 1997 年发 表了大 伦敦战 略规划,提出了 四大指导思想, 包括强大的经济 、 高 水准的 生活质量 、 可 持续发 展的 未来 、 为所 有人 提供机 遇 。 伴 随着城 市集 群化的 不断推进 , 以 伦敦为 圆心 , 辐 射 带 动周边 城市及小 城镇发 展 , 先进的 生产服 务业使周 边主 要 城市各 具特色, 分别 承担不 同的 职能分 工, 从而 使得都 市 圈具有 区域综合 职能和 产业协作 优势 , 使 得伦敦都 市圈 10 不 仅是世 界经济、 金融 、 贸易 中心 , 同 时也成 为了 高新科 技 中心、 国际文化 艺术交 流中心和 国际信 息传播中 心。 (2 ) 政府主导 大都市 圈功能和 人口有 计划疏散 ,促进“单 极集中”向“多 心多核”的转变 韩国政府主导迁 出部分行政职能 和工业企业, 疏解 首 都圈职能。 从 70 年 代初期 开始,首 尔有计 划地采取 了多 项 旨在有 效疏解功 能和人 口的政策 。 如 1971 年制定 的 污 染防治 法就授权首尔 市长可以责令污 染企业搬出首尔 , 1979 年 迁出企 业1813 家 。 工业 外迁 政策实 施, 促进 了首 尔 人口外 迁和城市 功能的 疏解 , 也为 首尔周 边城镇发 展提 供 了工业 基础条件 。 另 外, 将部分国 家政府 行政机构 迁往 京 畿道, 将果川作 为承载 行政职能 的新城 ,70 年代 的 10 年 间共向 首尔以外 地区迁 移 7 个主 要国家 行政机构 , 外迁 公务 人员5500 人。2000 年以来 , 韩 国政府 开始实施 公共 机 构再布 置政策,2003 年 12 月, 韩国 国会通 过了 新 行 政首都 特别法 ,决定将 韩国政府机关从 首尔迁往韩国 中 部 地区。2004 年 8 月确 定建立名 为“世 宗市”的 行政首 都, 并于 2007 年 7 月开工 建设, 计划将 韩国主要 国家行 政 机关迁 往新行政 首都 , 在2020 年和