-1- 敬请参阅最后一页特别声明 周岳 分析师 SAC执业编号： S1130518120001 zhouyue1 gjzq 朱佳妮 联系人 zhujiani gjzq 如何看待城投股权变动？ 政府性债务和城投专题研究之七 基本结论 城投平台股权划转发生较为频繁，主要是由国企改制、行政区划调整及平台整合等原因导致的，但更值得关注的是股权变更表象下城投平台转型的大逻辑。本文对 2015 年以来城投平台发生的资产整合及股权变更情况进行了梳理，分析探讨其对投资的价值，以供投资者参考。 传统依托平台为主体的投融资方式导致地方债务盲目扩张，造成宏观负债高企 ，并且， 随着土地财政濒临枯竭，建立在土地出让收益基础之上的传统平台投融资模式也亟待转型。 在目前的政策框架下，推动平台现代企业化 主要围绕 规范化融资 和实体化转型进行。 规范化融资 主要是平台 在 转型后 ，应 更多从收益成本的角度去考虑融资问题 ， 不能为了融资而融资 ； 实体化转型 则 是通过资产负债重组的方式，使转型后的平台符合相关监管部门对于一般生产经营性和实体化的定义，从形式上脱离融资平台的范畴。 2015 年至今，共有 695 家城投平台发生了不同形式的资产整合及股权变更等事件。具体可以分为两大类：股东变更（不涉及其他城投平台）和资产划转 /合并重组（涉及其他城投平台）。 695 起事件中，股东变更有 298 起，资产划转 /合并重组 397 起。 股东变更（不涉及其他城投平台）主要有两种原因：一是国企改制或区划调整进行的整合及股东调整。二是出于提升平台市场融资能力，并使其得到市政府的支持。 资产划转 /合并重组（涉及其他城投平台）可以分成两种：一是股东从城投平台变成政府部门，往往涉及区域国有资产统筹管理、规范城投平台投融资行为。二是股东从政府部门变成城投平台或者在城投平台之间变化，这都是由于平台整合导致的。 对于国企改制、行政区划调整 、 便于平台融资、 区域国有资产统筹管理 等原因形成的股权变动，如果涉及政府对平台支持力度的提升，或对平台的信用评级调升有所帮助，也能在一定程度上能拓宽公司的融资渠道。 对于平台整合，通常直接导致企业资产规模扩大，也有可能对优化平台公司资产、债务结构有一定帮助，此外，若是整合能够提升平台所依附的政府的实力，则评级上调的可能性将会更大。 虽然说平台整合可能调升信用评级，但外部评级的调升并不意味着市场认可度的提升，平台整合是否能真正实现资源的有效配置还需要观察，特别是有的平台整合后向市场化转型发展，在培育新业务的同时也可能蕴藏新的风险，需要谨慎考虑。 无论如何，平台整合始终都是大势所趋，对于估值的影响较为有限（除个别重大利好因素之外），债券估值更多还是受到货币政策和行业监管政策的影响。而对于二级市场 的 投资者来说，更多的还是从自上而下的角度去择券，在优选区域的基础上进，结合调研，深度挖掘。在此基础之上，对于一些本身资质较差，但通过整合在政府支持力度、业务、负债等各方面都有所改善的平台，可以挖掘其超额利差，适度参与。 风险提示： 1）城投股权变动统计遗漏； 2）信用风险事件增加，或导致避险情绪上升，信用利差走扩； 3）平台整合效果不达预期； 4）政策变动风险 。 2020年 08月 12 日 固收专题分析报告 固定收益专题报告 证券研究报告 总量研究中心 固收专题分析报告 -2- 敬请参阅最后一页特别声明 内容目录 一、城投平台的转型与整合 .3 1. 城投平台转型是大势所趋 .3 2. 城投平台转型相关政策梳理 .4 3. 城投平台转型的模式 .9 二、发债城投股权变动梳理 .9 1. 股东变更 .10 2. 资产划转 /合并重组 .12 三、城投平台股权变动的影响 .14 1. 同行政区划间股东变更：公航旅集团 .14 2. 涉及行政区划变动的股东 变更：盐城东方、洛阳城投 .15 3. 股东从城投平台变成政府部门：日照城投 .16 4. 平台整合：嘉秀发展、贵阳城投 .17 四、城投股权变动对投资有何启示？ .21 五、风险提示 .21 图表目录 图表 1：国家鼓励城投平台转型的政策文件梳理 .4 图表 2：浙江、广西等省份对融资平台公司债务约束和转型的相关规定 .7 图表 3：城投平台股权变更及资产整合类别分布（起） .10 图表 4： 发生 股权 变更及资产整合 平台的地域分布（起） .10 图表 5：股东变更涉及行政级别变化的城投平台 .10 图表 6：股东从城投平台转变为政府部门 .12 图表 7：股东从政府部门变成城投平台或在城投平台之间变化（部分） .13 图表 8：公航旅集团收益率与行业基本同步（ %） .15 图表 9：盐城东方收益率与行业走势出现背离（ %） .16 图表 10：洛阳城建收益率与行业走势基本一致（ %） .16 图表 11：日照城投收益率与行业走势基本一致（ %） .17 图表 12：嘉秀发展合并子公司 2018 年末资产及营收情况（亿元） .17 图表 13： 嘉秀发展合并重组情况 .18 图表 14：嘉秀发展划入公司及其主营业务 .18 图表 15：嘉秀发展 2016-2019 年主营业务收入构成 .19 图表 16： 17 嘉兴秀洲债收益率与行业基本同步（ %） .19 图表 17： 贵阳市城投平台整合情况 .20 图表 18： 16 贵阳停车场债 02 收 益率与行业基本同步（ %） .21 固收专题分析报告 -3- 敬请参阅最后一页特别声明 城投平台 股权划转发生 较为频繁 ， 主要是由国企改制、行政区划调整及平台整合 等原因 导致的 ，但更值得关注的是股权变更表象下城投平台转型的大逻辑 。本文对 2015 年以来城投平台发生的 资产整合及股权变更 情况进行了梳理，分析探讨其对投资的价值，以供投资者参考。 一、 城投平台 的 转型 与整合 1. 城投平台 转型 是大势所趋 2014 年 10 月 2 日，国务院印发关于加强地方政府性债务管理的意见 1（国发 2014 43 号），明确规定： 剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务 。 平台的存在来自于地方政府 财政事权和支出责任 的不匹配， 1994 年分税制改革对财政收入归属做了明确界定，但 现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题 2， 为了弥补政府收支赤字和期限错配，有了平台这样一个中间过渡性的投融资主体。 如何理解中间过渡性投融资？ 财政难以平衡，地方承担的职责又较重，重大基础设施建设在 短期内需要大量资金，而财政资金即使考虑土地出让也是难以短期应对 ，平台作为中介，代替政府进行资金筹措和投资运营，政府则在以后年度逐步资金回购或者财政补贴，平台依靠以后年度的相关收入来偿还前期负债。为了经济发展、民生维护，所以先投资再融资。而且在目前的财政体制下，该模式对土地财政的依赖不可避免。 目前，平台的融资压力主要在于绕开政策约束满足地方政府的功能诉求，在借新还旧和债务结构转换的同时，满足地方政府资金灵活运用的需求。 所以，自上而下来看，转型是必须进行 的；自下而上来看，转型的同时平台的政府性功能 短期内 不能丧失，特别是在稳增长的背景下。 首先， 从政府债务规范的角度，对于平台的诉求自然是解决政府投资中无法完全市场化的部分。 而从平台角度考虑，一方面，传统依托平台为主体的投融资方式导致地方债务盲目扩张，造成宏观负债高企；另一方面，随着土地财政濒临枯竭，建立在土地出让收益基础之上的传统平台投融资模式也亟待转型。 从实务操作中，平台企业的转型需要在迎合政府需求的同时打造多元化投融资模式。 其次，从企业制度规范的角度，平台首先要建立规范的现代企业制度。 十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定要求推动国有企业完善现代企业制度，进一步深化国有企业改革。 平台企业首先是一个企业，其次是一个平台。而在过去，对于地方政府而言，首先是平台，其次才是企业。 在目前的政策框架下，显然要推动平台现代企业化的进程。 具体概况就是两点： 规范化融资 规范化融资主要是规范平台转型后的融资行为，转型后作为一个相对市场化、商业化的企业，需要更多从收益成本的角度去考虑融资问题，也就是说对于企业自身的综合融资成本有个整体上的控制，这也意味着企业不能为了融资而融资，融资功能或能力受到一定的约束。 实体化运营 1来源： gov/zhengce/content/2014-10/02/content_9111.htm 2来源： gov/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm 固收专题分析报告 -4- 敬请参阅最后一页特别声明 实体化转型，也就是通过资产负债重组的方式，使转型后的平台符合相关监管部门对于一般生产经营性和实体化的定义，从形式上脱离融资平台的范畴。 2. 城投平台 转型 政策梳理 2010 年， 国发 2010 19 号 、 财预 2010 412 号 等一系列文件拉开了融资平台转型的序幕， 并 明确 了平台公司管理的总体框架“ 只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能 ； 对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照中华人民共和国公司法等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运 作 。” 2014 年，新预算法以及国发 2014 43 号文的 要求 剥离 城投平台 政府融资的职能。 2015 年，财预 2015 225 号文件提出“推动有经营收益和现金流的融资平台市场化转型改制”，此后发行的一系列文件均不断提到城投平台的市场化转型。 财预 2017 50 号、财预 2017 87 号文件规定地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得将建设工程以及基础设施建设作为政府购买服务项目，以及 财金 2018 23 号 要求 不得提供债务性资金作为地 方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（ PPP）项目资本金 ，这些政策从 本质 上限制了城投平台的资产与资金来源， 从而 倒逼其转型。 总体来说，平台转型 根本目的 是为了控制地方政府债务，核心要点是 打造市场化运作平台 ， 依法合规承接公益类项目 、 开展融资活动 。 融资平台公司 的转型 则 主要 按照业务类型 分类 开展： 对于只承担公益性项目融资任务的“空壳类”平台公司，予以撤销；兼具公益性项目融资和建设运营职能的“复合类”平台公司剥离其融资职能，通过整合转型为公益类国企；而对于 承担 准 公益 及非公益性 项目融资任务 ，且 主要依靠自身收益偿还债务的 “市场类” 平台公司 ，转型为商业类国有企业。 图表 1：国家鼓励城投平台转型的政策文件梳理 时间 部门 文件 内容 2010/6/10 国务院 国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发 2010 19号） 对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。 对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照中华人民共和国公司法等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作 ；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构 2010/7/30 财政部、发改委、人民银行、银监会 关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知（财预 2010 412号） “ 承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务 ” ，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，且偿债资金70%以上（含 70%）来源于公司自身收益。融资平台公司自身收益除项目本身经营性收益外，还包括已注入融资平台公司的土地的出让金收入和车辆通行费等其他经营性收入。 经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范。 2010/10/11 银监会 中国银监会办公厅关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知（银监办发 2010 309号） 各银监局要按照国发 2010 19 号文的要求，协助地方政府做好不再承担融资任务的平台转轨改制工作，督促辖内各银行逐户明确相关地方政府的偿债责任，落实还款措施，确保存量贷款得到妥善处理。同时严格监控新增贷款情况， 对于不符合国发 2010 19号文要求，项目没有足额资产抵押和现金流的，严禁新增贷款。 在必要时，应要求各银行追加风险缓释措施或逐步收回存量贷款。 固收专题分析报告 -5- 敬请参阅最后一页特别声明 2010/11/20 发改委 国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知（发改办财金 2010 2881 号） 符合企业债券发行条件的投融资平台公司发行企业债券，提高直接融资的比重。为了有效防范投融资平台公司债券风险以及连带的地方政府债务风险， 投融资平台公司应不断增强公司的自营性经营收入，提高可持续经营能力。 凡是申请发行企业债券的投融资平台公司，其偿债资金来源 70%以上 (含 70%)必须来自公司自身收益，且公司资产构成等必须符合国发201019 号文件的要求。经营收入主要来自承担政府公益性或准公益性项目建设，且占企业收入比重超过 30%的投融资平台公司发行企业债券，除满足现行法律法规规定的企业债券发行条件外，还必须向债券发行核准机构提供本级政府债务余额和综合财力的完整信息，作为核准投融资平台公司发行企业债券的参考。如果该类投融资平台公司所在地政府负债水平超过 100%， 其发行企业债券的申请将不予受理。 2011/3/31 银监会 关于切实做好 2011 年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知（银监发 2011 34 号） 对于符合条件的新增平台贷款，不得再接受地方政府以直接或间接形式为融资平台提供的任何担保和承诺。对于不符合上述条件的，一律不得新增平台贷款， 不得向“名单制”管理系统以外的融资平台发放贷款 ，以实现全年平台贷款的降旧控新和风险缓释。 2011/6/17 银监会 关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明（银监办发 2011 191号） 监管部门和各银行业金融机构按包含退出类和仍按平台贷款处理两大类的全口径统计平台贷款。退出平台整改为一般公司类贷款的，银行可按照商业化原则自主放贷，自担风险责任； 仍按平台管理的，如符合条件可以新增贷款。 2012/2/21 银监会 关于加强 2012 年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见（银监发 201212 号） 平台管理类的新增贷款必须满足五个前提条件：一是公司治理完善；二是现金流全覆盖；三是抵押担保符合现行规定且存量贷款已在抵押担保、贷款期限、还款方式等方面整改合格；四是借款人资产负债率低于 80%；五是融资平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理，并已落实预算资金来源。 融资平台退出需满足五个条件：一是符合现代公司治理要求，属于按照商业化原则运作的企业法人；二是资产负债率在 70%以下，财务报告经过会计师事务所审计；三是自身现金流 100%覆盖贷款本息，且各债权银行对融资平台的风险定性均为全覆盖；四是存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格；五是诚信经营，无违约记录，可持续独立发展。 2012/12/24 财政部、发展改革委、人民银行、银监会 关于制止地方政府违法违规融资行为的通知（财预 2012 463 号） 地方各级政府必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理和土地融资行为， 不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。 符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。 2013/7/26 国务院办 公厅 国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知（国办发明电 201320 号） 审查政府性债务管理情况。政府性债务管理制度是否健全，是否实行归口管理，财政部门地方政府性债务管理系统数据是否真实、完整，风险预警和控制机制是否建立完善， 是否按照国务院要求清理规范地方政府融资平台公司。 2014/9/21 国务院 关于加强地方政府性债务管理的意见 （ 国发 201443 号 ） 加强政府或有债务监管，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。 2014/10/23 财政部 地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法（财预 2014 351 号） 地方各级政府要结合清理甄别工作， 认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（ PPP）模式的项目，要大力推广PPP 模式， 达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。 2015/3/5 国务院 2015 年中央政府工作报告 3 深化国企国资改革。准确界定不同国有企业功能，分类推进改革。 加快国有资本投资公司、运营公司试点，打造市场化运作平台，提高国有资本运营效率。 有序实施国有企业混合所有制改革，鼓励和规范投资项目引入非国有资本参股。 2015/5/11 国务院办公厅 国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知（国办发 2015 40对于已签合同贷款额不能满足建设需要，且适宜采取政府和社会资本合作模式的融资平台公司在建项目，优先采取政府和社会资本合作模式，弥补在建项目增量融资需求。对于已签合同贷款额不能满足建设需要，且符合国 家有关规定并确实没有其他建设资金来源， 但又暂时不宜转为政府和社会资本合作模式的融资平台公司在建项目，增量融资需求纳入政府预算管3来源： gov/guowuyuan/2015zfgzbg.htm 固收专题分析报告 -6- 敬请参阅最后一页特别声明 号） 理 ，由地方政府按法律要求和有关规定发行政府债券解决。 2015/5/19 国务院办公厅 国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发 2015 42号） 积极运用转让 运营 移交（ TOT）、改建 运营 移交（ ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。 大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构， 对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系 。 2015/12/21 财政部 关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见 （ 财预 2015 225 号 ） 取消融资平台公司的政府融资职能， 推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制。 2016/3/5 国务院 2016 年中央政府工作报告 4 深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设基金， 推动地方融资平台转型改制进行市场化融资， 探索基础设施等资产证券化，扩大债券融资规模。 2017/3/5 国务院 2017 年中央政府工作报告 5 深入推进国企国资改革。 要以提高核心竞争力和资源配置效率为目标，形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。今年要基本完成公司制改革。深化混合所有制改革，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。 2017/4/26 财政部 关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知 （ 财预 2017 50 号 ） （ 1）进一步规范融资平台公司融资行为管理， 推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业 ；（ 2）依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资 ； （ 3）地方政府 不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。 2017/6/6 财政部 关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知 （ 财预 2017 87号 ） 严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求，做到依法合规。承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购 买服务有关法律和制度规定。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资， 不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资 。 2018/2/8 发 改委、财政部 关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知 （ 发改办财金 2018 194 号 ） （ 1） 企业债券的申报企业应当实现业务市场化、实体化运营； （ 2）严禁将公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产；（ 3） 不得将申报企业信用与地方政府信用挂钩； （ 4）严禁申报企业以各种名义要求或接受地方政府及其所属部门为其市场化融资行为提供担保或承担偿债责任； 2018/3/5 国务院 2018 年中央政府工作报告 6 推进国资国企改革。制定出资人监管权责清单。深化国有资本投资、运营公司等改革试点，赋予更多自主权。 继续推进国有企业优化重组和央企股份制改革，加快形成有效制衡的法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制 ，持续瘦身健体，提升主业核心竞争力，推动国有资本做强做 优做大。积极稳妥推进混合所有制改革。落实向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度。 2018/3/9 发改委 关于实施 2018 年推进新型城镇化建 设重 点任务 的通知 7 分类稳步推进地方融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目。 2018/3/28 财政部 关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知 （ 财金 2018 23 号 ） 国有金融企业除购买地方政府债券外， 不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府 及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。 不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。 不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（ PPP）项目资本金。 2018/7/30 国务院 关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意 加快推进国有资本投资、运营公司改革试点工作。国有资本投资、运营公司可采取改组和新设两种方式设立。根据国有资本投资、运营公司的具体4来源： gov/guowuyuan/2016zfgzbg.htm 5来源： gov/guowuyuan/2017zfgzbg.htm 6来源： gov/guowuyuan/2018zfgzbg.htm 7来源 ： gov/xinwen/2018-03/13/content_5273637.htm 固收专题分析报告 -7- 敬请参阅最后一页特别声明 见 （ 国发 2018 23 号 ） 定位和发展需要， 通过无偿划转或市场化方式重组整合相关国有资本。 2019/3/5 国务院 2019 年中央政府工作报告 8 加快国资国企改革。加强和完善国有资产监管，推进国有资本投资、运营公司改革试点，促进国有资产保值增值。积极稳妥推进混合所有制改革。完善公司治理结构，健全市场化经营机制，建立职业经理人等制度。 2019/12/12 国务院 中央经济工作会议 9 要加快国资国企改革，推动国有资本布局优化调整。要完善产权制度和要素市场化配置，健全支持民营经济发展的法治环境，完善中小企业发展的政策体系。 2020/5/22 国务院 2020 年中央政府工作报告 10 提 升国资国企改革成效。实施国企改革三年行动。健全现代企业制度，完善国资监管体制，深化混合所有制改革。基本完成剥离办社会职能和解决历史遗留问题。国企要聚焦主责主业，健全市场化经营机制，提高核心竞争力。 来源：财政部， 国务院，发改委官网， 国金证券研究所 为了贯彻中央精神，使得融资平台公司符合监管要求，满足相应的融资条件，各地也制定了相应的融资平台公司的转型和规范政府性债务的文件，引导融资平台公司进行市场化的改制和资产重组。 图表 2： 浙江、广西等省份 对融资平台公司债务约束和转型的相关规定 地区 发文时间 文件名称 内容 浙江 2010/9/30 浙江省人民政府办公厅关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（浙政办发 2010131 号） 加强对融资平台公司的融资管理。融资平台公司的融资和担保要严格执行相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，贷款资金用于项目本身。以项目法人公司作为承贷主体的，应为具有独立承担民事责任的市场主体，并符合有关贷款条件的规定。融资项目必须符 合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。 广西 2010/10/11 广西壮族自治区人民政府转发国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（桂政发 2010 51 号） 在本通知下发前已经设立的融资平台公司，要按以下要求进行清理规范：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。 四川 2010/10/11 四川省人民政府办公厅关于规范政府融资平台公司管理的通知（川府办发电 2010 88 号） 规范整合现有 公司 。第一类融资平台 公司 今后不得再承担融资任务，相关地方政府应在明确偿债责任、落实还款措施后对 公司 进行撤销或与现有市场化 公司 整合为第四类融资平台 公司 。第二类融资平台 公司 应在落实偿债责任和还款措施后剥离融资业务，不再保留融资职能，或与现有市场化 公司 整合为第四类融资平台 公司 。第三类融资平台 公司 应通过注入收益良好的市场化项目、土地收益、收费权许可，剥离主要依靠财政性资金偿还的公益性债务项目等方式将公益性项目偿债资金中自身经营性收入比重提高到 70%以上转变为第四类 公司 。第四类融资平台 公司 要按照中华人民共和国 公司 法等有关规定，充实 公司 资本金，完善治理结构，实 现商业运作；通过引进民间投资等市场化途径促进投资主体多元化，改善融资平台 公司的股权结构，充实壮大融资平台 公司 资本。第五类融资平台 公司 根据其债务偿还来源情况，参照上述办法进行规范。 江苏 2012/4/16 江苏省政府融资平台公司管理暂行办法（苏政办发 2012 68 号） 乡镇一级不得成立平台公司。以政府为主导、以平台公司为主体，建立职责明晰的公益性项目投融资管理体制。平台公司应按照中华人民共和国公司法规定，建立和完善法人治理结构，严格按照现代企业制度规范运作。各级人民政府要整合资产资源，充实平台公司资本金，增强抵御风险能力。 平台公司必须严格依照中华人民共和国公司法等有关法律法规设立，足额注入资本金。公司出资人在出资范围内对平台公司承担有限责任。公益性资产不得作为资本注入 平台公司。 8来源： gov/guowuyuan/2019zfgzbg.htm 9来源： gov/xinwen/2019-12/12/content_5460670.htm 10来源： gov/guowuyuan/zfgzbg.htm 固收专题分析报告 -8- 敬请参阅最后一页特别声明 江苏 2013/7/19 省政府办公厅关于进一步加强政府性债务管理的通知（苏政办发 2013 137 号） 各地、各部门通过信托理财、中期票据、短期融资券、私募等方式进行公益性项目融资，以及发行公益性项目企业债券，无论其实施主体是否为政府融资平台公司，必须由同级领导小组办公室牵头组织债务风险评定和规范性审核同意后，再按有关规定履行申请发行程序；发行完成情况须及时报同级和省级领导小组办公室备案。 各级财政部门负责督促本级各行政和事业单位、融资平台公司、按现行财政管理级次所辖下一级政府机构，按照财政部规定口径对本单位债务情况进行核实，凡属政府性债务的，全部纳入政府性债务管理范围。 湖南 2014/5/8 湖南省人民政府办公厅关于印发湖南省政府性债务管理实施细则的通知（湘政办发 2014 32号） 省财政厅对符合国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发 2010 19 号）规定，主要承担政府公益性项目融资、建设、运营的政府融资平台公司实行名录管理。 除法律法规另有规定外，未纳入 政府融资平台公司名录管理的企业法人，不得举借政府性债务。 安徽 2015/3/20 安徽省人民政府关于加强地方政府性债务管理的实施意见（皖政 2015 25 号） 加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。各级政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。 加强对政府性债务管理和风险控制的事前、事中、事后管理，特别要加强对存量债务甄别和处置、债务纳入预算管理、融资平台管理、在建项目后续融资、土地开发、项目建设、融资方式、资金使用等重点环节的管控，认真抓好政策落实。 河南 2015/1/28 河南省人民政